II GSK 1794/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant asystent sędziego Justyna Mordwiłko-Osajda po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 684/22 w sprawie ze skargi O. w K. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 10 stycznia 2022 r. nr DRP.WOR.7113.3.2021.13 w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie zatwierdzenia projektów instrukcji rachunkowości regulacyjnej i opisu kalkulacji kosztów 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz O. w K. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

I. Przedmiot kontroli kasacyjnej. Wyrokiem z dnia 19 maja 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 684/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi O. w K. (Związek, O., skarżący, strona skarżąca) na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (Prezes UKE, organ) z dnia 10 stycznia 2022 r., nr DRP.WOR.7113.3.2021.13, w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie zatwierdzenia projektów instrukcji rachunkowości regulacyjnej oraz opisu kalkulacji kosztów, uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II. Stan sprawy wynikający z kontrolowanego wyroku. Pismem z 13 października 2021 r., które wpłynęło do UKE 14 października 2021 r., P.S.A. z siedzibą w W. (P. , uczestnik postępowania), działając na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 23 listopada 2021 r. Prawo pocztowe (Prawo pocztowe) w związku z § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 6 maja 2013 r. w sprawie prowadzenia przez operatora wyznaczonego do świadczenia usług powszechnych rachunkowości regulacyjnej i kalkulacji kosztów usług powszechnych (Rozporządzenie), przedłożyła Prezesowi UKE, do zatwierdzenia projekty: instrukcji rachunkowości regulacyjnej na rok 2022, zwany dalej "Projektem Instrukcji" oraz opisu kalkulacji kosztów na rok 2022, zwany dalej "Projektem Opisu". Jednocześnie w ww. piśmie P. , zgodnie z art. 44 ust. 1 i 3 Prawa pocztowego, wskazała treść informacji zawartych w przedstawionych projektach które zostały objęte klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa". Prezes UKE pismem z 19 października 2021 r. zawiadomił P. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia Projektu Instrukcji i Projektu Opisu, zwanych łącznie "Projektami". Wnioskiem z 9 listopada 2021 r. OZPNOP wniósł o dopuszczenie do udziału na prawach strony do przedmiotowego postępowania. We wniosku skarżący powołał się na art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), zgodnie z którym organizacja społeczna w sprawie dotyczącej innej osoby może występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Ponadto, powołując się na art. 97 i nast. Prawa pocztowego, Związek wskazał, że celem rachunkowości regulacyjnej, prowadzonej zgodnie z zatwierdzoną przez Prezesa UKE instrukcją rachunkowości regulacyjnej, jest prowadzenie wyodrębnionej ewidencji umożliwiającej przypisanie przychodów i kosztów operatora wyznaczonego do poszczególnych usług powszechnych oraz do usług wchodzących w zakres usług powszechnych, pozostałych usług pocztowych i pozostałej działalności gospodarczej, a także do czynności przyjmowania, sortowania, przemieszczania i doręczania przesyłek pocztowych. Ponadto, uzasadniając swój wniosek, O. wskazał, że podstawowym celem i zadaniem Związku jest ochrona praw i reprezentowanie interesów, w tym gospodarczych, pracodawców zrzeszonych w Związku, m.in. prowadzenie działalności na rzecz rozwoju sektora usług pocztowych, jego demonopolizacji i konkurencyjności oraz ochrona praw i reprezentowanie interesów członków Związku wobec organów państwowych, samorządowych oraz innych organizacji (§ 4 pkt 1 i 4 Statutu Związku w brzmieniu ustalonym dnia 10 maja 2021 r.). Związek realizuje swoje cele i zadania statutowe m.in. poprzez występowanie z inicjatywami do organów Unii Europejskiej, organów administracji rządowej i samorządowej w sprawach związanych z działalnością statutową Związku, jak również inicjowanie i udział w postępowaniach, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi Związku (§ 5 pkt 3 i 6 Statutu Związku w brzmieniu ustalonym dnia 10 maja 2021 r.). W ocenie skarżącego, kluczowe znaczenie z punktu widzenia zasadności dopuszczenia Związku do udziału w przedmiotowym postępowaniu mają wskazane wyżej okoliczności, w tym fakt, że rachunkowość regulacyjna jest niezwykle istotna dla konkurencji na rynku pocztowym. Udział Związku w przedmiotowym postępowaniu uzasadnia również fakt, że w ramach tego rodzaju postępowania kształtuje się praktyka stosowania Prawa pocztowego, która może mieć znaczenie dla całego sektora pocztowego, w tym również dla operatorów pocztowych i innych podmiotów zrzeszonych w Związku. Regulacje rynku dokonywane w drodze decyzji administracyjnych Prezesa UKE, w tym również postępowanie w niniejszej sprawie, mogą sprzyjać, być obojętne lub zniechęcać do podejmowania inwestycji w sektorze pocztowym, a tym samym wpływać na jego rozwój. Związek wskazał, że operatorem wyznaczonym (aczkolwiek w oparciu o nieprawomocną decyzję) jest aktualnie P., nie jest jednak wykluczone, że ten stan rzeczy ulegnie zmianie w przyszłości, a praktyki wypracowane aktualnie – bez udziału Związku – będą obowiązywać kolejnych operatorów wyznaczonych. W konsekwencji skarżący podkreślił, że w szczególności zawarte w § 4 Statutu zadania i cele związane z prowadzeniem działalności na rzecz rozwoju sektora usług pocztowych, jego demonopolizacji i konkurencyjności, w pełni uzasadniają uczestnictwo Związku w toczącym się postępowaniu. O. wskazał, że w stosunku do Związku bezsprzecznie zachodzi również druga z przesłanek warunkujących dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na prawach strony, tj. przemawia za tym interes społeczny. W jego ocenie, nie ulega wątpliwości, iż umożliwienie prezentacji stanowiska organizacji skupiającej uczestników rynku pocztowego w tej sprawie leży w interesie społecznym. Z natury rzeczy stanowisko Poczty Polskiej odzwierciedlać będzie interes tego podmiotu, zaś działanie Związku na prawach strony gwarantuje wyrażanie stanowiska innej części rynku. Stąd też udział organizacji społecznej posiadającej doświadczenia wynikające z dobrych zasad współpracy z organem regulującym rynek pocztowy powinien być pomocny. Postanowieniem z 10 stycznia 2022 r. organ, po rozpoznaniu wniosku OZPNOP, odmówił dopuszczenia Związku do udziału w postępowaniu na prawach strony. Prezes UKE zaznaczył, że przed podjęciem rozstrzygnięcia o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w toczącym się postępowaniu organ administracji publicznej obowiązany jest zbadać, czy zachodzą łącznie następujące przesłanki: 1) postępowanie administracyjne dotyczące innej osoby, do udziału w którym organizacja społeczna ma być ewentualnie dopuszczona, jest w toku; 2) dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w tym postępowaniu jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji; 3) za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w tym postępowaniu przemawia interes społeczny. Organ zobowiązany jest także zbadać, czy dany podmiot ubiegający się o dopuszczenie do toczącego się postępowania posiada status organizacji społecznej w rozumieniu przepisów k.p.a., gdyż tylko taka organizacja legitymowana jest do złożenia wniosku w oparciu o art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ wskazał, że pierwsza przesłanka została spełniona, bowiem wniosek Związku wpłynął po wszczęciu, na wniosek P., postępowania, a przed jego zakończeniem. Ponadto zdaniem organu toczące się przed Prezesem UKE Postępowanie dotyczy praw i obowiązków P., a nie O. (tj. dotyczy "innej osoby" niż O.). Odnosząc się do drugiej przesłanki, organ zauważył, że – zgodnie z treścią statutu Związku – jego podstawowym celem jest ochrona praw i reprezentowanie interesów zrzeszonych pracodawców, m.in. poprzez prowadzenie działalności na rzecz rozwoju sektora usług pocztowych, jego demonopolizacji i konkurencyjności czy poprzez prowadzenie działalności na rzecz utrzymywania miejsc pracy w sektorze usług pocztowych lub tworzenie nowych. W ocenie Prezesa UKE, powyższy cel statutowy O. pozostaje w bezpośrednim związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie dotyczącej P., którego przedmiotem jest zatwierdzenie Projektu Instrukcji oraz Projektu Opisu, na podstawie art. 98 ust. 3 w zw. z art. 98 ust. 5 Prawa pocztowego. Organ wskazał, że decyzja rozstrzygająca ww. postępowanie może wpłynąć na interesy członków OZPNOP. Ustawowo określone cele rachunkowości regulacyjnej i kalkulacji kosztów wskazują, że projekt Instrukcji Rachunkowości oraz Projekt Opisu są istotne m.in. dla prawidłowego przypisania kosztów operatora wyznaczonego do poszczególnych usług powszechnych oraz dla prawidłowego wyliczenia kosztów jednostkowych poszczególnych usług powszechnych, natomiast prawidłowe ustalenie kosztów świadczenia usług powszechnych jest z kolei istotne z punktu widzenia zasady określonej w art. 53 ust. 1 Prawa pocztowego, zgodnie z którym operator wyznaczony jest obowiązany ustalać opłaty za usługi powszechne w sposób przejrzysty i niedyskryminujący oraz odzwierciedlający koszty świadczenia tych usług. Polityka cenowa operatora wyznaczonego w zakresie usług powszechnych może być przedmiotem zainteresowania innych operatorów pocztowych, w szczególności świadczących usługi wchodzące w zakres usług powszechnych, z uwagi na możliwości konkurowania z P. Ustalanie cen usług powszechnych w oparciu o wadliwie ustalone koszty ich świadczenia mogłoby naruszać rynkowe interesy podmiotów konkurujących z P.. Prezes UKE uznał, że udział O., którego podstawowym celem statutowym jest ochrona praw i reprezentowanie interesów zrzeszonych pracodawców (operatorów pocztowych) należy uznać za uzasadniony z punktu widzenia celów statutowych tej organizacji. Rozważając spełnienie trzeciej przesłanki, a zatem istnienie interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem wnioskodawcy do udziału w postępowaniu organ podkreślił, że jego obowiązkiem jest wyważenie w konkretnym wypadku wymagań interesu społecznego i wymagań realizacji konkretnych celów statutowych organizacji społecznej, a samo pojęcie "interesu społecznego" wymaga każdorazowo indywidualnej oceny. Zdaniem organu, rozważana przesłanka nie została należycie wykazana we wniosku. W ocenie Prezesa UKE twierdzenia O., iż za jego dopuszczeniem do postępowania przemawia interes społeczny, są bardzo ogólnikowe i nie wskazują na żadne konkretne okoliczności, które mogłyby świadczyć o tym, że udział Związku w postępowaniu jest zasadny ze względu na tenże interes. O., zdaniem organu, nie wykazał w istocie, że w postępowaniu zachodzą wątpliwości co do "konkretnego rodzaju okoliczności", a jego udział w postępowaniu może dodatkowo zagwarantować, że okoliczności te zostaną prawidłowo wyjaśnione, co jest niezbędne do uznania przez organ, iż interes społeczny przemawia za dopuszczeniem organizacji do udziału w postępowaniu. Powoływanie się O. na samą "ogólną możliwość" wyrażenia stanowiska w sprawie, czy też na wcześniejsze doświadczenia organizacji wynikające ze współpracy z organem regulacyjnym bądź ogólne reprezentowanie stanowisk pozostałej części rynku, jest w ocenie Prezesa UKE niewystarczające i "nie może samo w sobie uzasadniać interesu społecznego, bez jakiejkolwiek indywidualizacji okoliczności faktycznych sprawy". Organ stwierdził, że O. nie uzasadnił w sposób konkretny i nie budzący wątpliwości, w jaki sposób udział Związku skupiającego niewielką część podmiotów działających na rynku usług pocztowych oraz wykonujących działalność pocztową w zakresie usług wchodzących w zakres usług powszechnych przyczyni się do lepszego wyjaśnienia sprawy będącej przedmiotem postępowania. W konsekwencji organ stwierdził, że analiza przesłanek z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. nie przemawia obecnie za dopuszczeniem Związku do postępowania. Strona skarżąca wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. III. Ocena prawna wyrażona w kontrolowanym wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opisanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji wskazał, że istota sprawy sprowadza się do oceny, czy zasadnie organ przyjął w zaskarżonym postanowieniu brak podstaw do dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie zatwierdzenia Projektów, toczącym się z udziałem P., w szczególności zaś, czy prawidłowo Prezes UKE "odczytał" pojęcie interesu społecznego, o którym mowa w art. 31 § 1 k.p.a. Sąd Wojewódzki podkreślił, że zdaniem Prezesa UKE twierdzenia Związku dotyczące istnienia interesu społecznego w dopuszczeniu do postępowania są bardzo ogólnikowe i nie wskazują na żadne konkretne okoliczności, które świadczyłyby o tym, że udział Związku w postępowaniu jest zasadny. W ocenie Prezesa UKE, Związek nie wykazał także, iż jego udział w postępowaniu może zagwarantować, że okoliczności tego postępowania zostaną prawidłowo wyjaśnione. Uzasadniając brak interesu społecznego, Prezes UKE powołał się na fakt, że Związek zrzesza operatorów pocztowych stanowiących niewielką część rynku usług pocztowych, a w związku z tym - jako podmiot niereprezentatywny dla środowiska operatorów pocztowych - udział Związku w postępowaniu nie zapewni ochrony praw podmiotów działających na rynku pocztowym. Odnosząc się do powyższego stanowiska organu, Sąd Wojewódzki stwierdził, że jest ono wewnętrznie sprzeczne. Z jednej strony organ sam powołuje się na s. 8 zaskarżonego postanowienia na orzeczenie sądu administracyjnego, zgodnie z którym udział organizacji społecznej nie może służyć partykularnym interesom jej członków, z drugiej zaś – wspomina na s. 12 postanowienia, że członkowie Związku stanowią łącznie jedynie 3,78 % rynku pocztowego. Następnie WSA w Warszawie wskazał, że z wniosku o dopuszczenie Związku nie wynika, że występuje on o dopuszczenie do udziału w postępowaniu tylko po to, by zabezpieczyć partykularne interesy swoich członków. Zdaniem WSA w Warszawie, nie ma więc znaczenia dla sprawy dopuszczenia do udziału w postępowaniu to, którzy operatorzy pocztowi są jego członkami oraz jaką część rynku usług pocztowych stanowią. Sąd I instancji wskazał, że za pośrednictwem uczestnictwa Związku w postępowaniu podmioty będące operatorami pocztowymi mogą dokonywać kontroli społecznej działań Prezesa UKE w przedmiotowym postępowaniu. Sąd podkreślił, że kontrola społeczna, a nawet działanie podejmowanie w interesie podmiotów konkurujących (także cenowo) z uczestnikiem na rynku pocztowym, mogą być w postępowaniu administracyjnym dokonywane przez organizację społeczną, której członkami nie są w ogóle tego rodzaju podmioty. Sąd Wojewódzki wskazał, że w swoim wniosku Związek wprost podniósł, że: "Udział Związku w przedmiotowym postępowaniu uzasadnia również fakt, iż w ramach tego rodzaju postępowania kształtuje się praktyka stosowania prawa pocztowego, która może mieć znaczenie dla całego sektora pocztowego, w tym również dla operatorów pocztowych i innych podmiotów zrzeszonych w Związku. (...) Działanie Związku na prawach strony gwarantuje wyrażanie stanowiska innej części rynku". O. podkreślał także wagę zasady przejrzystości. Zdaniem Sądu I instancji, z wniosku wynika, że udział Związku w postępowaniu ma szerszy wymiar aniżeli tylko ochrona interesów podmiotów zrzeszonych w O. Odnosząc się do dalszych twierdzeń organu, WSA w Warszawie wskazał, że argumenty Związku nie miały charakteru ogólnikowego, ale – wręcz przeciwnie – w sposób szczegółowy wyjaśniały, na czym polega zasadność udziału Związku w postępowaniu. Sąd Wojewódzki podniósł, że Związek podkreślił, na czym ma polegać jego rola w postępowaniu (kontrola społeczna działań organu pod kątem obrony praw podmiotów reprezentujących "inną część rynku pocztowego" niż P., "walczących konkurencyjnie" z tym operatorem). Związek podkreślił znaczenie rachunkowości regulacyjnej dla konkurencji na rynku pocztowym (s. 4 wniosku) oraz rozstrzygnięcia Prezesa UKE dla przyszłości tego rynku (s. 3 wniosku). W ocenie WSA, przedstawione przez uczestnika do zatwierdzenia Projekty są istotne dla oceny, czy operator wyznaczony (tj. P.) wywiązuje się z obowiązku określonego w art. 53 ust. 1 Prawa pocztowego (ustalania cen w sposób przejrzysty i niedyskryminujący oraz odzwierciedlający koszty świadczenia tych usług). Ustalanie cen usług powszechnych przez uczestnika w oparciu o wadliwie ustalone koszty ich świadczenia mogłoby zatem naruszać interesy rynkowe konkurentów P. Sąd I instancji podzielił także pogląd skarżącego, że jego udział w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia Projektów będzie wzmacniał realizację wymogów związanych z obiektywnością oraz transparentnością postępowania. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż umożliwienie prezentacji stanowiska organizacji skupiającej innych niż P. uczestników rynku pocztowego w tej sprawie leży w interesie społecznym. W ocenie WSA, z natury rzeczy stanowisko P. odzwierciedlać będzie interes tego podmiotu (P. jest ponadto "w 100% spółką Skarbu Państwa", co dodatkowo wzmacnia potrzebę zwiększenia przejrzystości i transparentności postępowania, którego wynikiem będzie wsparcie tego podmiotu m.in. ze środków publicznych), a zatem działanie Związku na prawach strony może przysłużyć się zaprezentowaniu stanowisk pozostałej części rynku, przede wszystkim innych podmiotów konkurujących na rynku usług pocztowych. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.). IV. Skarga kasacyjna i jej zarzut. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie jego uchylenie i oddalenie skargi, oraz zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Organ wniósł także o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 i art. 123 k.p.a. oraz art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (p.t.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka interesu społecznego uzasadniająca dopuszczenie Ogólnopolskiego Związku Pracodawców Niepublicznych Operatorów Pocztowych do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie zatwierdzenia projektu instrukcji rachunkowości regulacyjnej "na rok 2020" (tak oryginale) oraz projektu opisu kalkulacji kosztów na rok 2022, a co za tym idzie postanowienie Prezesa UKE z dnia 10 stycznia 2022 r., znak: DRP.WOR.7113.3.2021.13, zostało wydane z naruszeniem art. 31§ 1 pkt 2 k.p.a. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. V. Stanowisko strony przeciwnej. Strona skarżąca w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. VI. Uzasadnienie prawne wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: 1. Skarga kasacyjna jako niezawierająca uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu. 2. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od strony skarżącej kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych. 3. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego, jak również nie stwierdzono przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej – w zgodzie z zasadami związania granicami skargi kasacyjnej oraz rozporządzalności procesowej w postępowaniu kasacyjnym – do weryfikacji podniesionego zarzutu kasacyjnego. 4. Z treści skonkretyzowanej podstawy kasacyjnej wynika, że celem podniesionego zarzutu jest podważenie prawidłowości sądowoadministracyjnej oceny legalności sposobu zastosowania przez kontrolowany organ przepisu art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. w zakresie przesłanki interesu społecznego, której spełnienie warunkuje możliwość dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze uczestnika na prawa strony. Formułując tego rodzaju zarzut skarżący kasacyjnie organ – jako dysponent prawa procesowego do zaskarżenia wyroku sądu administracyjnego – wyłączył z zakresu możliwości rozpoznawczych Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia kontroli kasacyjnej prawidłowości weryfikacji przez Sąd a quo legalności ustalonego stanu faktycznego sprawy oraz wykładni przesłanki interesu społecznego, o której mowa w art. 31 § 1 k.p.a. Tym samym zgodnie z zasadą związania granicami skargi kasacyjnej należy przyjąć, że zarówno wynik weryfikacji sądowoadministracyjnej stanu faktycznego sprawy, jak i rezultat wykładni spornej przesłanki interesu społecznego nie został skutecznie zakwestionowany przez Prezesa UKE. W związku z powyższym, odnosząc się do tak wyznaczonego zakresu możliwej kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że świetle przyjętego przez kontrolowany Sąd Wojewódzki i niezakwestionowanego przez organ stanu faktycznego sprawy oraz przedstawionej w powyższym orzeczeniu wersji wykładni przesłanki interesu społecznego, o której mowa w art. 31 § 1 k.p.a., brak jest podstaw, aby podważyć prawidłowość negatywnej oceny legalności wzruszonego postanowienia o odmowie dopuszczenia skarżącej organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie zatwierdzenia projektów instrukcji rachunkowości regulacyjnej oraz opisu kalkulacji kosztów (art. 98 ust. 1 w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe/u.p.p.). Uwzględniając przyjętą przez Sąd a quo interpretację pojęcia interesu społecznego wskazanego w art. 31 § 1 k.p.a., Sąd kasacyjny zauważa, że jest ona co do zasady zgodna z powszechnie akceptowanym podejściem wykładniczym sądów administracyjnych. Podejście to – zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 25 września 2025 r., sygn. akt II GSK 1686/23 – zakłada, że "żądanie organizacji społecznej w zakresie wszczęcia z urzędu lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu może zostać uwzględnione na tle przesłanki interesu społecznego (art. 31 § 2 w zw. z art. 31 § 1 k.p.a.) tylko wtedy, jeżeli organizacja ta ujawni już na etapie składania żądania lub w toku jego oceny określone, skonkretyzowane i weryfikowalne okoliczności faktyczne relewantne prawnie w świetle podstawy materialnoprawnej sprawy, której dotyczy żądanie, oraz uzasadniające wniosek, że w ich świetle za wszczęciem postępowania lub dopuszczeniem danej organizacji do postępowania przemawiają cele związane z potrzebą ochrony ponadjednostkowych interesów, wolności, praw lub wartości normatywnych oraz zapewnieniem prawidłowej realizacji zadań publicznych przez właściwe organy, a jednocześnie istnieją podstawy, aby przyjąć, że sam udział w postępowaniu instytucjonalnego czynnika społecznego może przyczynić się do zwiększenia rzetelności, transparentności lub skuteczności podejmowanych działań procesowych.". Jeżeli zatem w zaskarżonym wyroku przyjęto, że skarżąca organizacja społeczna składając wniosek, o którym mowa w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., nie była zobowiązana do wykazania, że jej udział w określony sposób przyczyni do wyjaśnienia okoliczności przedmiotowej sprawy, jednak na organizacji tej ciążył obowiązek wskazania relewantnych materialnoprawnie okoliczności, które dowodzą, że za jej udziałem w postępowaniu przemawia interes społeczny związany m.in. z "obiektywnością" i "transparentnością" postępowania oraz ochroną interesów innych niż P. S.A. (podmiot będący – co istotne – jednoosobową spółką Skarbu Państwa) operatorów pocztowych, to niewątpliwie w świetle niepodważanego w skardze kasacyjnej stanu faktycznego sprawy, z którego wynika, że tego rodzaju okoliczności zostały wykazane w toku postępowania dotyczącego wniosku strony skarżącej (zob. s. 2 i n., 11-19 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), prawidłowo kontrolowany Sąd Wojewódzki uznał, że dokonana przez Prezesa UKE w zaskarżonym postanowieniu o odmowie dopuszczenia strony skarżącej do udziału w postępowaniu uregulowanym w art. 98 u.p.p negatywna subsumpcja przesłanki interesu społecznego z art. 31 § 1 k.p.a. była wadliwa, a zatem postanowienie to podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Odnosząc się z kolei do eksponowanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zagadnienia istnienia koniecznego związku podstawy materialnoprawnej sprawy zatwierdzenia projektów instrukcji rachunkowości regulacyjnej oraz opisu kalkulacji kosztów z oceną zasadności udziału – w świetle przesłanki interesu społecznego – skarżącej organizacji społecznej w postępowaniu w tego rodzaju sprawie na tle potrzeby dopuszczenia do postępowania społecznego czynnika kontrolnego oraz możliwości wpływu rozstrzygnięcia sprawy z art. 98 u.p.p. na sytuację prawną wielu podmiotów (operatorów pocztowych), których praw i interesów ma strzec – zgodnie celami statutowymi – skarżąca organizacja, Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że podejście interpretacyjne i subsumpcyjne organu również w tym zakresie jest wadliwe. Skarżący kasacyjnie organ nie dostrzegł przede wszystkim, że sprawa zatwierdzenia projektów instrukcji rachunkowości regulacyjnej oraz opisu kalkulacji kosztów (art. 98 u.p.p.) wykazuje bezpośredni związek ze sprawami zatwierdzenia opisu kalkulacji kosztu netto (art. 107 u.p.p.), określenia kwoty zweryfikowanego kosztu netto i straty na usługach powszechnych i ustalenia kwoty należnej dopłaty (art. 112 ust. 5 u.p.p.) oraz ustalenia wysokości udziału w dopłacie dla operatorów pocztowych obowiązanych do tego udziału (art. 113 ust. 1 w zw. z art. 108 ust. 2, art. 109 i art. 112 u.p.p.). Ponieważ celem rachunkowości regulacyjnej, prowadzonej zgodnie z zatwierdzoną przez Prezesa UKE instrukcją rachunkowości regulacyjnej jest prowadzenie wyodrębnionej ewidencji umożliwiającej przypisanie przychodów i kosztów operatora wyznaczonego do poszczególnych usług powszechnych oraz do usług wchodzących w zakres usług powszechnych, pozostałych usług pocztowych i pozostałej działalności gospodarczej, a także do czynności przyjmowania, sortowania, przemieszczania i doręczania przesyłek pocztowych (art. 97 ust. 2 u.p.p.), a celem kalkulacji kosztów, prowadzonej zgodnie z zatwierdzonym przez Prezesa UKE opisem kalkulacji kosztów, jest wyliczenie przez operatora wyznaczonego kosztów jednostkowych poszczególnych usług powszechnych, umożliwiające w szczególności identyfikację kosztów jednostkowych czynności przyjmowania, sortowania, przemieszczania i doręczania przesyłek pocztowych, to nie ulega wątpliwości, że ustalenie kosztu netto obowiązku świadczenia usług powszechnych (zob. art. 106 u.p.p.) oraz opis kalkulacji kosztu netto (zob. art. 107 u.p.p.), zgodny z przepisami wykonawczymi wydanymi na podstawie art. 120 u.p.p. (zob. przepisy uchylonego z dniem 4 marca 2023 r. rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie kalkulacji kosztu netto obowiązku świadczenia usług powszechnych), które odsyłają w zakresie kalkulacji kosztów i przychodów operatora wyznaczonego objętego obowiązkiem świadczenia usług powszechnych do przepisów wydanych na podstawie art. 104 u.p.p. (zob. rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 6 maja 2013 r. w sprawie prowadzenia przez operatora wyznaczonego do świadczenia usług powszechnych rachunkowości regulacyjnej i kalkulacji kosztów usług powszechnych), może bezpośrednio oddziaływać na sytuację prawną operatorów pocztowych świadczących usługi powszechne lub usługi wchodzące w zakres usług powszechnych, których przychód z tych usług w roku obrotowym, za który jest ustalana dopłata, przekroczył milion złotych (art. 108 ust. 2 u.p.p.). Operatorzy tej kategorii są bowiem obowiązani do udziału w dopłacie, służącej finansowaniu kosztu netto, które jest uruchamiane w przypadku gdy świadczenie usług powszechnych przyniosło stratę, rozumianą jako ujemny wynik na sprzedaży tych usług (art. 109 ust. 1 w zw. z art. 108 ust. 1 pkt 1 u.p.p.), zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 106 i art. 109 u.p.p. Jednocześnie należy pamiętać, że operator wyznaczony, który ubiega się o dopłatę, składa do Prezesa UKE, w terminie 7 miesięcy od zakończenia roku obrotowego, w którym wystąpiła strata na usługach powszechnych, wniosek o dopłatę i przedkłada kalkulację kosztu netto i straty na usługach powszechnych, rachunki oraz inne dokumenty, służące za podstawę kalkulacji kosztu netto i straty na usługach powszechnych, zgodnie ze zbadanym przez niezależnego biegłego rewidenta sprawozdaniem finansowym za poprzedni rok obrotowy (art. 112 ust. 1u.p.p.), a powyższe dokumenty podlegają weryfikacji przez Prezesa UKE, który następnie wydaje decyzję w sprawie określenia kwoty zweryfikowanego kosztu netto i straty na usługach powszechnych i ustalenia kwoty należnej dopłaty (art. 112 ust. 5 u.p.p.). Z zestawienia powyższych regulacji wynika zatem, że treść instrukcji rachunkowości regulacyjnej oraz opisu kalkulacji kosztów w zakresie sposobu ustalenia kwoty zweryfikowanego kosztu netto i straty na usługach powszechnych i ustalenia kwoty należnej dopłaty może ostatecznie wpłynąć na zakres obowiązków operatorów pocztowych obowiązanych do udziału w dopłacie (zob. art. 113 ust. 1 w zw. z art. 108 ust. 2 u.p.p.). Nie znajduje również podstaw pogląd skarżącego kasacyjnie organu, że sprawa zatwierdzenia projektów instrukcji rachunkowości regulacyjnej oraz opisu kalkulacji kosztów (art. 98 u.p.p.) nie obejmuje etapu uzgadniania projektów w trybie, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.p.p. Etap ten jest integralnym elementem postępowania w sprawie zatwierdzenia projektów instrukcji rachunkowości regulacyjnej oraz opisu kalkulacji kosztów, ponieważ – niezależnie od możliwości dokonywania w toku procedury uzgodnieniowej zmian w projektach, uzupełnienia informacji zawartych w projektach lub do przedkładania wyjaśnień (zob. § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 6 maja 2013 r. w sprawie prowadzenia przez operatora wyznaczonego do świadczenia usług powszechnych rachunkowości regulacyjnej i kalkulacji kosztów usług powszechnych) – samo postępowanie w tego rodzaju sprawie rozpoczyna się już w momencie pierwszego przedłożenia projektów do zatwierdzenia (zob. § 8 ww. rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 6 maja 2013 r.), natomiast w razie negatywnego zakończenia etapu uzgodnień (art. 98 ust. 4 u.p.p. oraz § 10 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 6 maja 2013 r.) operator wyznaczony przedkłada ponownie projekty do zatwierdzenia (w wersji pierwotnej lub zmienionej), co oznacza, że podtrzymuje stanowisko zajęte w toku uzgodnień, a Prezes UKE może wtedy dokonać zmian projekcie instrukcji rachunkowości regulacyjnej lub projekcie opisu kalkulacji kosztów w samej decyzji o zatwierdzeniu instrukcji rachunkowości regulacyjnej lub opisu kalkulacji kosztów. 5. Mając na względzie przytoczone argumenty oraz działając na podstawie art. 184, art. 204 pkt 2 oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej oraz zasądzeniu od skarżącego kasacyjnie organu na rzecz strony skarżącej kwoty 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. ----------------------- 2