II GSK 1865/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. Sp. z o.o. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 837/23 w sprawie ze skargi J. Sp. z o.o. w S. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 3 marca 2023 r. nr EA-1-122/79/23 w przedmiocie opinii negatywnej w sprawie wniosku o udzielenie koncesji na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. Sp. z o.o. w S. na rzecz Komendanta Głównego Policji 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

I. Przedmiot kontroli kasacyjnej. Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 837/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. sp. z o.o. w S. (skarżąca, strona skarżąca, spółka) na postanowienie Komendanta Głównego Policji (Komendant, KGP, organ II instancji, organ) z dnia 3 marca 2023 r. nr EA-1-122/79/23 w przedmiocie negatywnej opinii w sprawie wniosku o wydanie koncesji na prowadzenie działalności w zakresie usług ochrony osób i mienia. II. Stan sprawy wynikający z kontrolowanego wyroku. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z 9 listopada 2022 r. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z wnioskiem o wydanie opinii, o której mowa w art. 16 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (ustawa o ochronie), w związku z postępowaniem administracyjnym w przedmiocie udzielenia spółce koncesji w zakresie usług ochrony osób i mienia. Wniosek ten został przekazany zgodnie z właściwością miejscową do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie (organ I instancji). W toku postępowania organ I instancji ustalił, że Prezes Zarządu (J. W.) oraz Członek Zarządu (M. K.) opiniowanej spółki posiadają pozytywne opinie w miejscu zamieszkania i nie figurują w Krajowym Rejestrze Karnym jako osoby karane, jednakże w przeszłości ww. Członek Zarządu spółki był dwukrotnie karany, w tym za przestępstwo związane z prowadzoną działalnością gospodarczą w zakresie usług ochrony osób i mienia. W związku z powyższym organ I instancji wydał w dniu 18 stycznia 2023 r. postanowienie opiniujące negatywnie wniosek spółki o udzielenie koncesji w zakresie usług ochrony osób i mienia. Na postanowienie organu I instancji pełnomocnik spółki wniósł zażalenie do Komendanta Głównego Policji. Postanowieniem z 3 marca 2023 r. nr EA-1-122/79/23 organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu powyższego orzeczenia organ II instancji wskazał, że istotne znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt "łamania" przez członka zarządu spółki przepisów prawa w przeszłości. Rodzaj popełnionych czynów karalnych oraz okoliczności ich popełnienia wskazują, że udzielenie koncesji spółce na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia, mające ścisły związek ze sferą bezpieczeństwa państwa i obywateli oraz porządkiem publicznym, nie daje rękojmi, że działalność ta nie będzie zagrażać porządkowi publicznemu. Podkreślił, że taka przesłanka może stanowić podstawę do odmowy udzielenia koncesji lub ograniczenia jej zakresu w stosunku do wniosku o udzielenie koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia (art. 17a pkt 2 ustawy o ochronie). Organ II instancji wskazał również, że "Policja jako organ współdziałający" uczestniczy jedynie w czynnościach postępowania administracyjnego przez wyrażenie stanowiska w zakresie swej właściwości. Nie jest więc organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Stanowisko, jakie organy Policji w formie postanowienia zajmują, nie rozstrzyga o istocie sprawy ani nie kończy jej w instancji administracyjnej. Ostateczna decyzja w sprawie udzielenia koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia należy do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Na powyższe postanowienie strona skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia organu II instancji oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. III. Ocena prawna wyrażona w kontrolowanym wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opisanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. Na wstępie Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o ochronie, właściwym do udzielenia, odmowy udzielenia, zmiany, ograniczenia zakresu działalności gospodarczej lub formy usług oraz cofania koncesji na działalność gospodarczą w zakresie usług ochrony osób i mienia jest minister właściwy do spraw wewnętrznych. Natomiast w myśl ust. 2 ww. artykułu, przed udzieleniem koncesji organ koncesyjny zasięga opinii komendanta wojewódzkiego Policji, właściwego ze względu na siedzibę lub miejsce zamieszkania przedsiębiorcy, a przed wydaniem decyzji, o których mowa w ust. 1, innych niż udzielenie koncesji, organ koncesyjny może zasięgnąć opinii tego komendanta. Sąd Wojewódzki podniósł, że opinia wydana w trybie art. 106 k.p.a. stanowi tylko jeden z elementów materiału zgromadzonego w sprawie. Jej treść może zaważyć na rozstrzygnięciu, ale nie ma charakteru "bezwzględnie wiążącego". Argumentacja wskazana w opinii powinna być przedmiotem wnikliwej oceny organu wydającego decyzję oraz takiej samej kontroli Sądu rozpoznającego skargę na postanowienie zawierające opinię. WSA w Warszawie, odnosząc się zarzutu naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) przez przyjęcie, że "Członek Zarządu skarżącej był już uprzednio karany sądownie, w sytuacji gdy skazanie uległo zatarciu z mocy ustawy", wskazał, że zatarcie skazania nie oznacza, że można pomijać fakt, iż "skazany kiedyś postępował w sposób, który wypełnił znamiona przestępstwa". WSA podniósł, że zatarcie skazania nie dotyczy przestępstwa, aczkolwiek pozostaje z nim w związku, gdyż dotyczy skazania za nie. Przestępstwo jest zdarzeniem faktycznym, wywołującym zazwyczaj określone zmiany w świecie zewnętrznym. Żadna fikcja prawna nie jest w stanie usunąć przestępstwa ze świadomości społecznej ani usunąć jego następstw. Inaczej jest ze skazaniem, które jest zdarzeniem prawnym, a zatem w odniesieniu do niego jest możliwe wprowadzenie fikcji, że nie zaistniało. Sąd I instancji podniósł, że w dotychczasowym, utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że działalność w zakresie usług ochrony osób i mienia jest działalnością o szczególnym charakterze, związaną z koniecznością zachowania szczególnych wymagań co do przestrzegania prawa. Uzasadnia to stosowanie surowych kryteriów oceny podmiotu gospodarczego, który uzyskał koncesję na prowadzenie takiej działalności. Usługi w zakresie ochrony osób i mienia łączą się bowiem ze szczególnymi uprawnieniami podmiotu legitymującego się koncesją wydaną przez Ministra, na którym ciąży odpowiedzialność za stan bezpieczeństwa i porządku publicznego. Sąd Wojewódzki wskazał w związku z powyższym, że zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 i art. 80 k.p.a. są bezzasadne. IV. Skarga kasacyjna i jej zarzuty. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła strona skarżąca, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów procesu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: - naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi, w sytuacji gdy postanowienie organu administracji publicznej wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. polegającym na przyjęciu, że Członek Zarządu J. sp. z o.o. M.K. był uprzednio karany sądownie, w sytuacji gdy skazanie uległo zatarciu z mocy ustawy. V. Stanowisko strony przeciwnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. VI. Uzasadnienie prawne wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: 1. Skarga kasacyjna jako niezawierająca uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu. 2. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych. 3. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego, jak również nie stwierdzono przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji podniesionego zarzutu kasacyjnego. 4. Analiza struktury i treści zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a. wskazuje, że strona skarżąca kasacyjnie zakwestionowała pozytywną ocenę legalności proceduralnej zaskarżonego postanowienia organu opiniującego negatywnie wniosek tej strony o wydanie koncesji na prowadzenie działalności w zakresie usług ochrony osób i mienia, w odniesieniu do przyjętego przez skarżony organ ustalenia faktycznego, że Członek Zarządu wnioskodawcy był uprzednio karany za określone przestępstwa, pomimo iż skazania uległy zatarciu z mocy prawa. Podnosząc tak sformułowany zarzut, autor skargi kasacyjnej co najmniej pośrednio powiązał go z przepisem art. 106 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (k.k.). Weryfikując prawidłowość stanowiska strony skarżącej kasacyjnie w tak wyznaczonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jest ono pozbawione uzasadnionych podstaw. Po pierwsze, organ opiniujący (Komendant Główny Policji) był zobowiązany do zajęcia stanowiska w przedmiotowej sprawie w świetle wzorców materialnoprawnych wynikających z art. 16 ust. 2 w zw. z art. 17a ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (u.o.o.m.). Wyrażając w formie postanowienia opinię (art. 106 § 1 i § 5 k.p.a.), stanowiącą niewiążący organu głównego (ministra właściwego do spraw wewnętrznych) akt współdziałania w sprawie o wydanie koncesji na prowadzenie działalności w zakresie usług ochrony osób i mienia, Komendant dysponuje kompetencją do oceny, czy i w jakim zakresie udzielenie tego rodzaju koncesji, jej ograniczenie albo zmiana są uzasadnione w świetle kryteriów zagrożenia obronności i bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa lub dóbr osobistych obywateli (zob. art. 17a pkt 2 u.o.o.m.). Swoboda oceny organu opiniującego jest w tym wypadku względnie szeroka – wymagając co oczywiste szczegółowych ustaleń faktycznych oraz wartościowań – jednak organ główny nie jest związany stanowiskiem tego pierwszego organu, albowiem stanowi ono jedynie element materiału dowodowego w sprawie, który podlega ewaluacji przed wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę. Po drugie, nie można zgodzić się z twierdzeniem, że sam fakt zatarcia skazania karnego lub karnoskarbowego i powiązana z nim fikcja prawna uznania skazania za niebyłe (art. 106 k.k.) pociąga za sobą szersze skutki prawne w postaci fikcji usunięcia z porządku prawnego zaistnienia określonych zdarzeń prawnych (np. czynów podlegających prawnokarnej kalifikacji lub wydania określonego orzeczenia sądu karnego jako dokumentu urzędowego). Zdarzenia te pozostają elementem tego porządku z tym zastrzeżeniem, że od momentu wystąpienia skutku zatarcia skazania osoba uprzednio skazana nie może być już uważana za podmiot, względem którego obowiązuje prawomocny wyrok uznający jego winę za popełnienie przestępstwa lub przestępstwa skarbowego lub także wymierzający mu karę (środek karny) za to przestępstwo. Po trzecie, w nawiązaniu do powyższego poglądu, trzeba przyjąć, że organ opiniujący oraz organ główny orzekający w sprawie o wydanie koncesji na prowadzenie działalności w zakresie usług ochrony osób i mienia mają prawo i obowiązek uwzględnienia w toku postępowania faktów związanych z uprzednim wydaniem przez sądy karne prawomocnych wyroków skazujących – także tych, co do których nastąpiło zatarcie skazania – względem osób wskazanych w art. 17 ust. 1 u.o.o.m., oraz okoliczności stwierdzonych w tego rodzaju dokumentach urzędowych (por. np. wyrok NSA z 18.01.2017 r., II OSK 1036/15, LEX nr 2358068; wyrok NSA z 22.10.2019 r., II OSK 1479/19, LEX nr 2865494; wyrok NSA z 14.11.2019 r., II OSK 3221/17, LEX nr 2744345), jeżeli w ocenie tych organów zdarzenia te stanowią nadal podstawę do sformułowania negatywnej prognozy w świetle możliwości realizacji przesłanek zagrożenia obronności i bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa lub dóbr osobistych obywateli (art. 17a pkt 2 u.o.o.m.). Ocena właściwych organów musi jednak w tym zakresie bazować na ściśle udowodnionych faktach, wynikać ze szczegółowych i racjonalnie uzasadnionych rozważań oraz uwzględniać zachowania i postawę podmiotów, o których mowa w art. 17 ust. 1 u.o.o.m., także w okresie po wydaniu prawomocnego wyroku skazującego oraz po wystąpieniu skutku zatarcia skazania. Po czwarte, skoro w przedmiotowej sprawie skarżony organ opiniujący, uwzględniając całość zgromadzonego materiału dowodowego, w zgodzie z prawidłowym rozumieniem art. 106 k.k. na tle art. 17a pkt 2 u.o.o.m. wywiódł negatywną prognozę co do możliwości udzielenia stronie skarżącej kasacyjnie koncesji na prowadzenie działalności w zakresie usług ochrony osób i mienia, ze względu na przesłanki bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa obywateli w związku z obiektywnymi faktami zaistnienia określonych zdarzeń w przeszłości, stwierdzonych w dokumentach urzędowych w postaci skazujących wyroków sądów karnych dotyczących Członka Zarządu tej strony, a następnie przedstawił wystarczająco szczegółowe i racjonalne uzasadnienie zajętego stanowiska, dlatego zarzuty naruszenia reguł prowadzenia postępowania wyjaśniającego w toku współdziałania organów (art. 106 § 4 w zw. z art. 6, 7, 8 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a.) nie zasługiwały na uwzględnienie. 5. W tym stanie rzeczy, mając na względzie całość podniesionej argumentacji oraz działając na podstawie art. 184, art. 204 pkt 1 oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej oraz zasądzeniu od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz skarżonego organu kwoty 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. ----------------------- 2