II GSK 1877/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant asystent sędziego Łukasz Gaweł po rozpoznaniu w dniu 30 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1955/20 w sprawie ze skargi D. W. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od D. W. na rzecz Ministra Zdrowia 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA lub sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 23 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1955/20 oddalił skargę D. W. (dalej: skarżąca) na postanowienie Ministra Zdrowia z [...] września 2020 r. w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Wojewoda Pomorski postanowieniem z [...] lutego 2016r. nałożył na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 1000 zł z powodu uchylania się od poddania małoletniego syna - obowiązkowym szczepieniom ochronnym, zgodnie z tytułem wykonawczym z [...] września 2015 r. nr [...], wystawionym przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. Skarżąca pismem z 24 lutego 2016r. złożyła zarzuty do postępowania egzekucyjnego. Wierzyciel - Powiatowy Państwowy Inspektor Sanitarny w L (PPIS), uznał zarzuty za nieuzasadnione. Następnie Wojewoda Pomorski postanowieniem z 5 maja 2016r. oddalił zarzuty skarżącej. Zaskarżonym postanowieniem z [...]września 2020r., znak: [...] Minister Zdrowia, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2020r., poz. 256 ze zm.), dalej "k.p.a." oraz art. 18 w zw. z art. 34 § 5 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019r., poz. 1438, ze zm.), zwanej dalej "u.p.e.a.", po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej - utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Pomorskiego z [...] maja 2016r. WSA w Warszawie zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę skarżącej, stosownie do art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.). Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że obowiązek rodziców poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym jest obowiązkiem prawnym, od którego uwolnić mogą jedynie konkretne przeciwwskazania lekarskie do szczepienia. Z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 z późn. zm.), zwanej dalej "u.z.z.z.c.z.l.", wynika, że osoby przebywające na terytorium kraju są obowiązane, na zasadach określonych w tej ustawie, do poddania się szczepieniom ochronnym. Obowiązek poddania małoletniego obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika z mocy przepisów ustawowych. Obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu jest bezpośrednio wykonalny. Uchybienie przez rodziców temu obowiązkowi powoduje konieczność wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem będzie poddanie dziecka szczepieniu ochronnemu. Skarżąca nie przedłożyła zaświadczenia lekarskiego o przeciwwskazaniach medycznych do wykonania szczepienia obowiązkowego u dziecka. Nie podejmowała działań w kierunku jego zaszczepienia, a zwłaszcza nie zgłosiła się do badania kwalifikacyjnego, co świadczy o braku zamiaru zaszczepienia dziecka. W aktach sprawy nie ma żadnego dokumentu, z którego wynikałoby, że skarżąca zamierzała wykonać badania kwalifikacyjne dziecka, poprzedzające szczepienie. Tytuł wykonawczy obejmuje zaś obowiązek szczepień niezrealizowanych, mimo konieczności ich odbycia w okresie wskazanym w kalendarzu szczepień. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ustawowy obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym wynikający z przepisów prawa, w stosunku do dziecka skarżącej stał się prawnie wymagalny. Niezasadny był zatem zarzut naruszenia art. 33 § 1 pkt. 2 u.p.e.a., podobnie jak nie został naruszony art. 33 § 1 pkt. 8 u.p.e.a., gdyż organ wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że zastosowany środek egzekucyjny był najmniej dotkliwy dla skarżącej. W ocenie Sądu, konieczność wykonania obowiązku poddania osoby małoletniej obowiązkowym szczepieniom ochronnym nie pozostaje w sprzeczności z postanowieniami Konstytucji. Chroniona Konstytucją wolność decydowania o własnym życiu osobistym nie ma charakteru absolutnego i doznaje stosownych ograniczeń m. in. ze względu na ochronę zdrowia (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Zgodnie z art. 68 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do ochrony zdrowia, a władze publiczne są obowiązane do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom (art. 68 ust. 3 Konstytucji). Obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym realizuje wskazywane wyżej powinności państwa względem jednostki oraz ogółu społeczeństwa. Sąd nie znalazł także podstaw do stwierdzenia naruszenia wskazanych w skardze przepisów Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o przeprowadzenie dowodów z przedłożonych przy skardze kasacyjnej dokumentów na okoliczności w nich wskazane. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: I. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy przy orzekaniu przez sąd na mocy art. 134 p.p.s.a. w granicach sprawy, bez związania zarzutami skargi, istniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni przepisów: 1. art. 87 Konstytucji RP w zw. z art. 17 ust. u.z.z.z.c.z.l. poprzez zaliczenie Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego do katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego i przyjęcie na tej podstawie, iż może nakładać na obywateli obowiązek zaszczepienia dziecka określoną ilością dawek szczepionek w ustalonych odgórnie okresach, mimo iż akt prawny o nazwie komunikat nie zalicza się do aktów stanowienia prawa powszechnego, a jest jedynie aktem prawa wewnętrznego, w ramach którego brak jest możliwości nakładania obowiązków i ograniczenia praw obywateli, 2. art. 5 ust. 1 pkt 1b u.z.z.z.c.z.l. w zw. z § 3 Rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych poprzez uznanie, iż obowiązek szczepień ochronnych u małoletniej w zakresie podania poszczególnych dawek szczepionek jest wymagalny ze względu na osiągnięcie przez niego przedziału wiekowego, mimo iż nawet sam sąd I instancji nie wskazuje, z jakiego aktu normatywnego o charakterze powszechnie obowiązującym wynika obowiązek podania dziecku tych dawek szczepionek, 3. naruszenie art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w zw. z § 3 Rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych poprzez uznanie, iż szczepienia ochronne wymienione w tytule wykonawczym są wymagalne, a termin ich wymagalności wynika z treści Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego, podczas gdy ten akt nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, zaś programy zapobiegania i zwalczania określonych zakażeń lub Chorób zakaźnych zgodnie z art. 4 w zw. z art. 2 pkt 26 u.z.z.z.c.z.l. może określać wyłącznie Rada Ministrów w drodze rozporządzenia, a nie Główny Inspektor Sanitarny, co wskazuje, iż skarżąca może zaszczepić syna w terminie przewidzianym w treści Rozporządzenia Ministra Zdrowia z 18 sierpnia 2011 r., tj. do ukończenia przez dziecko 6 roku życia, 15 roku życia, 19 roku życia, 4. naruszenie art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności1 oraz art. 31 ust. 1 w. zw. z art. 47 w zw. z art. 68 Konstytucji RP poprzez uznanie, iż zachodzą przesłanki do ograniczenia przysługującego skarżącej prawa do ochrony życia prywatnego oraz prawa do ochrony zdrowia, mimo iż wprowadzone ograniczenia nie spełniają przesłanek konieczności, proporcjonalności i wprowadzenia w drodze ustawy, 5. naruszenie art. 33 § 1 pkt 8 u.z.z.z.c.z.l. poprzez uznanie, iż nałożoną na skarżącą grzywna nie stanowi środka zbyt uciążliwego. II. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku aktu prawnego, z którego wynika wymagalność obowiązku podania małoletniej poszczególnych dawek szczepionek, dowodów na których oparł się organ oraz dowodów, którym odmówił wiary stwierdzając, iż obowiązek zaszczepienia małoletniej przeciwko chorobom wymienionym w tytule wykonawczym jest wymagalny i podlega egzekucji administracyjnej, jak również brak wskazania którego szczepienia dotyczy postępowanie. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie wniosła o zwrócenie się z pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego (dalej: TK) co do zgodności art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1, ust. 10 pkt 1 i pkt 2, ust. 11 u.z.z.z.c.z.l. z art. 2, art. 30, art. 31 ust. 1, 2. 3 oraz art. 68 ust. 1, 2, 3, art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim nie przewidują one wolności wyboru rodziców w zakresie szczepień tak jak to jest w większości krajów Unii Europejskiej, właściwego rejestru powikłań tzw. "NOP", celowego funduszu przeznaczonego na wsparcie finansowe, rehabilitację osób u których wystąpiły powikłania, jak i w zakresie w jakim to Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, czy też Minister Zdrowia w formie rozporządzenia określają Program Szczepień Ochronnych na dany rok, wykaz chorób ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek przez co rozstrzygają o wolnościach obywatelskich z pominięciem ustawy. Ewentualnie skarżąca kasacyjnie wniosła o zwrócenie się Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE) o wykładnię treści art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zakresie czy system przymusu szczepień ochronnych państwa członkowskiego Unii Europejskiej, który nie przewiduje systemu odszkodowawczego dla dzieci rodziców dotkniętych powikłaniami poszczepiennymi nie stanowi naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji. Z uwagi na fakt, że powyższe zagadnienia mają charakter prejudycjalny skarżąca kasacyjnie wniosła o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny, ewentualnie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie. W dniu 30 października 2025 r. w toku kontynuowanej rozprawy kasacyjnej przedłożono Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu złożone w dniu 30 października 2025 r. oraz podpisane elektronicznie przez pełnomocnika procesowego pismo zawierające wniosek o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 9 maja 2023 r., sygn. akt SK 81/19, oraz ponowny wniosek o przedstawienie składowi siedmiu sędziów NSA zagadnienia prawnego w celu podjęcia tzw. uchwały konkretnej, o której mowa w art. 187 § 1 p.p.s.a. Pełnomocnik procesowy Ministra Zdrowia podtrzymał na rozprawie kasacyjnej stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz – dodatkowo – wniósł o zasądzenie od strony skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Granice skargi są więc wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36, wyrok NSA z 12.09.2019 r., II GSK 634/19, LEX nr 2739689). W pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., wskazany w pkt II petitum skargi kasacyjnej. Jego zasadność bowiem wykluczałaby możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych, objętych zarzutami skargi kasacyjnej nieprawidłowości (por. wyroki NSA z 4 września 2014 r. sygn. akt II GSK 1293/13; z 16 października 2013 r. sygn. akt II GSK 937/12). Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach. Po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sadu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 nr 3 poz. 39). W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z żadnym z tych przypadków. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w powołanym przepisie prawa. WSA zawarł w nim opis przebiegu postępowania przed organami oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów prawa oddalił skargę, co umożliwiło przeprowadzenie kontroli instancyjnej. Natomiast okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej, czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Przechodząc do oceny zarzutów sformułowanych w pkt I petitum skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że nietrafnie w zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego został powołany art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Autorowi skargi kasacyjnej zapewne chodziło o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., bowiem ten przepis służy podważaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, która wskazuje na naruszenie prawa materialnego. Wskazać ponadto należy, że powołanie w zarzutach samego art. 134 p.p.s.a. jest niewystarczające, albowiem ma on rozbudowaną strukturę wewnętrzną, bowiem dzieli się na dwa paragrafy. Każdy z nich reguluje inną kwestię. Art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami ani wnioskami skargi, natomiast § 2 zawiera zakaz orzekania na niekorzyść strony skarżącej. Na podstawie treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, które zarzuca, że WSA nie uwzględnił wszystkich naruszeń przepisów prawa materialnego, NSA przyjął, że zarzut kasacyjny dotyczy naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Jeżeli w ocenie strony skarżącej kasacyjnie w sprawie doszło do wadliwego niezastosowania przepisu konsekwencyjnego, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (także w zw. z art. 134 p.p.s.a.), to w zarzucie kasacyjnym należało wskazać odpowiednie przepisy postępowania administracyjnego, których istotne i co najmniej mogące mieć wpływ na wynik sprawy naruszenie nie zostało dostrzeżone przez kontrolowany Sąd Wojewódzki. Tymczasem w kolejnych punktach zarzutu nr I wskazano wzorce normatywne o charakterze materialnoprawnym, co stanowi przeszkodę formalną do merytorycznej i szczegółowej weryfikacji jego zasadności. Ponadto, podnosząc zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, autor skargi kasacyjnej nie wskazał postulowanego oraz uznanego za prawidłowy wyniku wykładni tych przepisów, które zostały przyjęte jako wzorce kontroli prawidłowości zaskarżonego wyroku, co uchybia treści art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Niezależnie jednak od powyższych defektów formalnych analizowanego zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne odniesienie się – w granicach możliwości procesowych – do zasadniczych problemów prawnych wynikających z jego treści. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do uchylania się przez skarżącego od obowiązku poddania małoletniego dziecka szczepieniom ochronnym oraz podważania istnienia tego obowiązku oraz jego wymagalności. Odnosząc się do podniesionych zarzutów naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że normy prawne objęte zarzutami skargi kasacyjnej były przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z 9 maja 2023 r. sygn. akt SK 81/19 (Dz. U. z 2023 r. poz. 909) stwierdził, że art. 17 ust. 11 u.z.z.z.c.z.l. w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie szczepień ochronnych w zakresie, w jakim termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, określone są w PSO na dany rok, ogłaszanym przez GIS w formie komunikatu, a nie przez ministra właściwego do spraw zdrowia, w drodze rozporządzenia, jest niezgodny z art. 47 w zw. z art. 31 ust. 3 w związku z art. 87 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny, odwołując się do szeregu wartości demokratycznego państwa prawnego, wynikających z art. 2 Konstytucji, zwłaszcza zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, jak i wymogu ustawowej formy ograniczenia wynikającego z art. 31 ust. 3 Konstytucji, wskazał, że intensywność ingerencji w prawo podmiotowe musi być kontrolowalna przez obywatela, tj. wynikać z prawa powszechnie obowiązującego. Poddanie jednostki obowiązkowi szczepień ochronnych, czy też - w realiach niniejszej sprawy - ponoszenie odpowiedzialności za jego niezrealizowanie przez osobę, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią, stanowi istotną ingerencję w prawa podmiotowe (art. 47 Konstytucji). W wypadku niezrealizowania ciążącego na jednostce obowiązku musi ona liczyć się z poważnymi konsekwencjami. Z tego względu musi być w stanie precyzyjnie ustalić treść ciążącego na niej obowiązku. Sytuacja, gdy jego treść jest współkształtowana komunikatem GIS, niebędącym aktem prawa powszechnie obowiązującego (a contrario art. 87 Konstytucji), jest niedopuszczalna. W rezultacie - termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych powinny być - w ślad za źródłem powszechnie obowiązującego prawa - wskazane w PSO na dany rok, jednakże komunikat GIS nie może stanowić podstawy do rekonstrukcji zakresu nakazów wynikających z obowiązku szczepień ochronnych nałożonego na jednostkę na mocy ustawy. Powyższy wyrok TK nie zmienia jednakże oceny prawnej w niniejszej sprawie. Trybunał dostrzegł bowiem, że materia dotycząca obowiązkowych szczepień ochronnych może ulegać potrzebie częstych zmian, co zależy od wielu czynników, w tym aktualnej wiedzy medycznej. Z tego względu Trybunał zasugerował dostosowanie stanu prawnego w pierwszej kolejności poprzez zmianę rozporządzenia. Trybunał stwierdził, że minister właściwy do spraw zdrowia może bowiem rozważyć określenie, w drodze rozporządzenia wydawanego na podstawie art. 17 ust. 10 u.z.z.z.c.z.l., terminu wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczby dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych. Sugestią Trybunału skierowaną do ministra właściwego do spraw zdrowia było uregulowanie terminu wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczby dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, w formie załącznika do rozporządzenia. Co istotne, Trybunał wyraźnie wskazał w uzasadnieniu wyroku, że powyższe stanowisko nie odnosi się do zagadnienia zgodności z Konstytucją obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym i dlatego - jak zaznaczył - konieczne jest zapewnienie stosownych ram realizacji tego obowiązku. Z tych przyczyn Trybunał uznał, że zasadne jest określenie w wyroku innego terminu (6 miesięcy) utraty mocy obowiązującej przepisów we wskazanym zakresie jako niezbędne dla zapewnienia ciągłości realizacji obowiązku szczepień ochronnych. Określono termin utraty mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów - po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. Ponieważ wyrok ogłoszono w Dzienniku Ustaw z 12 maja 2023 r. (Dz.U. 2023 r. poz. 909), termin zawarty w klauzuli odroczenia wejścia w życie skutku derogacyjnego, upłynął z dniem 12 listopada 2023 r. Wskazany wyżej wyrok TK został wykonany został rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. poz. 2077). W załączniku nr 1 do rozporządzenia wskazano termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczbę dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych. Zawarcie klauzuli odraczającej utratę mocy obowiązującej przepisu - w świetle art. 190 ust. 3 Konstytucji RP - ma charakter wyjątkowy, ponieważ zasadą pozostaje wejście w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dniem jego ogłoszenia. Oznacza to, że realizacja przez sądy gwarancji konstytucyjnych - na gruncie istniejącego stanu normatywnego zakładającego przez określony czas obowiązywanie niekonstytucyjnego przepisu - stawia zarazem wyzwania i możliwości wyboru przez same sądy takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją (por. wyrok TK z 27 października 2004 r. sygn. akt SK 1/04, OTK-A 2004 Nr 9, poz. 96). Z tych też przyczyn w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, zgodnie z którym sądy, dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, jak i powody, dla których Trybunał Konstytucyjny odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu (por. wyrok NSA z 2 sierpnia 2018 r. sygn. akt II OSK 87/18 i powołane w nim orzeczenia). Podkreślenia wymaga, że regulacja objęta wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 9 maja 2023 r. sygn. akt SK 81/19 dotyczy szczególnie istotnej ze względów społecznych i medycznych kwestii zapobiegania chorobom zakaźnym. Prawidłowa realizacja szczepień ochronnych zapewnia wysoki odsetek osób posiadających odporność przeciw chorobom zakaźnym, a tym samym zmniejsza ryzyko szerzenia się tych chorób. Na powyższe okoliczności zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny wyjaśniając, że jego wyrok nie odnosi się do zagadnienia zgodności z Konstytucją obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym. Odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów wynika z konieczności zapewnienia ciągłości obowiązkowych szczepień. Ewentualne przyjęcie, że w rozpoznawanej sprawie nie mogą zostać zastosowane zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny przepisy, których termin utraty mocy obowiązującej odroczono, byłoby równoznaczne z akceptacją postaw rodziców niezgłaszających się na szczepienia ochronne dzieci, choć szczepienia te w świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego są obowiązkowe i istnieje konieczność zapewnienia ich ciągłości. Podkreślenia wymaga, że takie stanowisko Trybunału jest wyrazem ochrony nadrzędnych chronionych konstytucyjnie wartości, jak ochrona zdrowia publicznego oraz zwalczanie chorób zakaźnych, o których stanowi art. 68 ust. 1 i 4 Konstytucji. Z uwagi na fakt, że wejście w życie wyżej wymienionego wyroku Trybunał Konstytucyjnego zostało odroczone w czasie, to należy przyjąć, że zakwestionowane przepisy mają zastosowanie do przeszłych stanów faktycznych i prawnych, gdy postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte i prowadzone w okresie do utraty ich mocy obowiązującej z dniem 12 listopada 2023 r. Mając zatem na uwadze zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego obowiązek wykonania szczepienia ochronnego w rozpoznawanej sprawie był wymagalny, a zatem nie można też doszukać się wskazywanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 2011 r. i art. 4 w zw. z art. 2 pkt 26 u.z.z.z.c.z.l. Początkowo w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd, iż deficyty formy wskazanego komunikatu - który nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego - sprzeciwiają się temu, aby mógł on stanowić podstawę rekonstrukcji zakresu nakazów wynikających z obowiązku szczepień ochronnych nałożonego na jednostkę na mocy ustawy (zob. wyrokach w sprawach: II GSK 2288/23, II GSK 2134/20, II GSK 2129/23, II GSK 2029/23). Jednak już od września 2024 r. linia orzecznicza w tym zakresie została zmieniona w kierunku odpowiadającym poglądowi przyjętemu w niniejszym wyroku, z odwołaniem się do nieco odmiennej argumentacji (zob. m.in. wyrok NSA z 17 września 2024 r. sygn. akt II GSK 721/24; 24 września 2024 r. sygn. akt II GSK 957/24; 20 listopada 2024 r. sygn. akt II GSK 1077/24; 5 grudnia 2024 r. sygn. akt II GSK 1446/24; 10 grudnia 2024 r. sygn. akt II GSK 1273/24). Nie można również zaakceptować twierdzenia, że "wymagalność" ustawowego obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b u.z.z.z.c.z.l.) nie wynikała w przedmiotowej sprawie z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Podstawa normatywna do wyznaczenia zakresu wymagalności powyższego obowiązku administracyjnoprawnego wynikała bowiem zarówno z przepisów ustawowych (w tym art. 5 i 17 u.z.z.ch.z.), jak i z przepisów wydanego na podstawie art. 17 ust. 10 u.z.z.ch.z. oraz obowiązującego do 30 września 2023 r. rozporządzenia Ministra Zdrowia z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (w szczególności w § 3 tego aktu określono zakres podmiotowo-wiekowy wymagalności obowiązku w zakresie kolejnych kategorii chorób), natomiast dalsza konkretyzacja wymagalności tego obowiązku następowała zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 u.z.z.z.c.z.l. (§ 5 ww. rozporządzenia). Jak już stwierdzono, formalna i zakresowa niekonstytucyjność art. 17 ust. 11 u.z.z.ch.z. przez ustalenie, że pewne elementy treściowe (w tym co do wymagalności) ustawowego obowiązku (w zakresie terminów wykonania szczepień ochronnych w określonych grupach wiekowych oraz liczby dawek szczepionek przeciwko danemu typowi choroby zakaźnej) mają zostać określone w formie komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego, a nie w treści rozporządzenia ministra właściwego do spraw zdrowia, nie podważyła jednak materialnej konstytucyjności podstawy ustawowej tego obowiązku, co implikuje wniosek, że legalność procesu jego przymusowego wykonania nie może zostać zakwestionowana na podstawie ww. wyroku TK. Wniosek ten znajduje także potwierdzenie w treści klauzuli odraczającej wejście w życie wyroku trybunalskiego oraz w jego prospektywnym oddziaływaniu na procesy stosowania lub wykonywania prawa w odniesieniu do stanów faktycznych lub spraw, które zaistniały przed dniem wejścia w życie tego orzeczenia. Bezzasadny jest także pogląd, że kontrolowany Sąd Wojewódzki błędnie ocenił legalność zaskarżonego postanowienia w przedmiocie oddalenia zarzutu egzekucyjnego, o którym mowa w art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy z 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 2070 ze zm.), zgodnie z art. 13 ust. 1 w zw. z art. 1 pkt 20 ww. ustawy nowelizującej, w zakresie braku wymagalności obowiązku z innego powodu niż odroczenie terminu wykonania obowiązku. Jak już podkreślono, istotne elementy treściowe (w tym wymagalności) spornego obowiązku zostały wyznaczone bezpośrednio na poziomie ustawowym i podustawowym, natomiast dalsze elementy konkretyzacji w tym zakresie (co do terminów wykonania szczepień ochronnych w określonych grupach wiekowych oraz liczby dawek szczepionek przeciwko danemu typowi choroby zakaźnej) zostały określone w niekonstytucyjnej formie komunikatu urzędowego Głównego Inspektora Sanitarnego ogłaszanego na podstawie art. 17 ust. 11 u.z.z.ch.z. (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 maja 2023 r., sygn. akt SK 81/19), jednak fakt ten nie podważył materialnych podstaw oraz konieczności ciągłej i nieprzerwanej realizacji obowiązku szczepień ochronnych. Zastosowanie wadliwej formy prawnej wyznaczenia pewnych elementów (w tym wymagalności) powyższego obowiązku nie skutkowało zatem brakiem aktualizacji terminów szczepień ochronnych lub liczby koniecznych dawek, określonych w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok. W związku z powyższym oddalenie zarzutów egzekucyjnych w zaskarżonym postanowieniu w tym zakresie było prawidłowe. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że niezasadne są wszystkie zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, które kwestionują prawidłowość nałożenia obowiązku poddania małoletniego dziecka skarżącego szczepieniu ochronnemu, w tym istnienia podstawy prawnej tego obowiązku, terminu wykonalności tego obowiązku i jego wymagalności. Natomiast formalnemu oddaleniu podlegał zarzut wskazany w pkt 5 petitum skargi kasacyjnej, tj. naruszenia "art. 33 § 1 pkt 8 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez uznanie, iż nałożoną na skarżącego grzywna nie stanowi środka zbyt uciążliwego". Należy bowiem podkreślić, że wskazywana przez autora skargi kasacyjnej ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie zawiera jednostki redakcyjnej przywołanej w skardze kasacyjnej, nadto nie normuje zagadnienia uciążliwości środka egzekucyjnego. Ponadto nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 31 ust. 1 w. zw. z art. 47 w zw. z art. 68 Konstytucji RP. Odnosząc się do tych zarzutów należy przede wszystkim odwołać się do uwag wyrażonych już w dotychczasowym orzecznictwie NSA (zob. np. wyroki NSA z 8 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 500/20; 2 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 443/20; 30 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 719/20; 17 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 2427/20; 27 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1433/20 i II OSK 1595/20). Nie ma zatem potrzeby powtarzania zasadniczych podstaw uznania omawianego zarzutu za niezasadny. Dodatkowo należy wskazać, że w świetle wyroku Wielkiej Izby Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 8 kwietnia 2021 r. (skarga nr 47621/13, w sprawie Vavřička i inni przeciwko Republice Czeskiej) nie ma podstaw do uznania, że wprowadzony przez polskiego ustawodawcę obowiązek szczepień ochronnych małoletnich stanowi naruszenie konwencyjnego prawa do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego rodziców i dzieci (art. 8 ust. 1 EKPCz). Trybunał wskazał m.in., że "nie można uznać za nieproporcjonalny wymogu państwa, by te osoby, dla których szczepienie stanowi odległe zagrożenie dla zdrowia, korzystały z tego uniwersalnie stosowanego środka ochronnego, w drodze obowiązku prawnego oraz w imię solidarności społecznej, dla dobra niewielkiej liczby wrażliwych dzieci, które nie mogą skorzystać ze szczepionki". Trzeba również pamiętać, że ingerencja władzy publicznej w korzystanie z tego prawa jest wyjątkowo dopuszczalna w zakresie przewidzianym przez ustawę i koniecznym w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na bezpieczeństwo państwowe, bezpieczeństwo publiczne lub dobrobyt gospodarczy kraju, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwom, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób (art. 8 ust. 2 EKPCz). Podsumowując Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia, której efektem było oddalenie skargi w trybie art. 151 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego kasacyjnie o skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego na podstawie art. 193 Konstytucji RP oraz pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości UE oraz dopuszczenia dowodów z dokumentów. Nawiązując do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu tych wniosków oraz w uzasadnieniu skargi kasacyjnej NSA stwierdza, że do podstawowych wartości zapisanych w Konstytucji RP należy ochrona zdrowia (art. 68 ust. 1 Konstytucji RP), a z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP wynika obowiązek władz publicznych do zwalczania chorób epidemicznych oraz zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska. Konieczność wykonania obowiązku poddania osoby małoletniej obowiązkowym szczepieniom ochronnym nie pozostaje w sprzeczności z poszanowaniem życia prywatnego i rodzinnego jednostki (por. m.in. wyroki NSA z 10 lutego 2021 r. sygn. akt II OSK 1622/18; 26 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 739/19). W myśl art. 17 ust. 1 u.z.z.z.c.z.l., osoby określone na podstawie jego ust. 10 pkt 2 są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1. W myśl zaś art. 17 ust. 10 pkt 1 i pkt 2 u.z.z.z.c.z.l., minister właściwy do spraw zdrowia został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych oraz osób lub grupy osób obowiązanych do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym. Na podstawie tej delegacji, Minister Zdrowia ustalił wykaz (zakres) obowiązkowych szczepień ochronnych, ze wskazaniem kto i w jakich sytuacjach podlega szczepieniu ochronnemu przeciw konkretnej chorobie, w tym - jeśli chodzi o dzieci - w jakim okresie ich życia. Mając na uwadze tę regulację prawną w orzecznictwie NSA wielokrotnie wskazywano, że obowiązek szczepień wynika bezpośrednio z ustawy, a ustawodawca przewidział odpowiedni mechanizm poprzedzający wykonanie szczepienia, tj. badanie kwalifikacyjne celem stwierdzenia czy nie istnieją w danym indywidualnym przypadku przeciwwskazania do wykonania szczepienia. Tego rodzaju rozwiązanie nie prowadzi zatem do naruszenia praw i wolności oraz godności człowieka (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2547/18). Obowiązek szczepienia stanowi wprawdzie ingerencję w integralność fizyczną osoby i jako przymusowa interwencja medyczna wchodzi w zakres gwarancji prawa do poszanowania życia prywatnego i art. 8 Konwencji Praw Człowieka, jednakże ustawowy nakaz szczepień i wynikające stąd sankcje administracyjne realizują ważne cele społeczne, to jest ochronę zdrowia publicznego i ochronę praw innych osób (zob. wyrok Wielkiej Izby ETPCz z 8 kwietnia 2021 r. Vavřička i inni, 47621/13). Poza tym przywołać należy stanowisko NSA w tożsamych problemowo sprawach stanowiące odpowiedź na powtarzane wielokrotnie i bezkrytycznie wnioski o pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Sprawiedliwości UE (zob. np. wyroki NSA z 27 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1595/20; 30 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 803/20; 22 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 1605/20; 2 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 2209/20; 19 marca 2024 r. sygn. akt II GSK 27/21), że nie ma potrzeby kierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego we wskazanym przez stronę zakresie, gdyż nie wyłoniły się kwestie, które nie mogłyby być rozstrzygnięte samodzielnie przez Sąd. W orzecznictwie NSA wielokrotnie wskazywano, że obowiązek szczepień wynika bezpośrednio z ustawy. Ponadto ustawodawca przewidział odpowiedni mechanizm poprzedzający wykonanie szczepienia, tj. badanie kwalifikacyjne celem stwierdzenia czy nie istnieją w danym indywidualnym przypadku przeciwwskazania do wykonania szczepienia. Nie wydaje się zatem, aby tego rodzaju rozwiązanie miało prowadzić do naruszenia praw i wolności oraz godności człowieka (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2547/1). Podobnie, z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do zwrócenia się do TSUE o wykładnię treści art. 8 ust. 1 Konwencji. Z art. 267 TFUE wynika obowiązek Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawienia Trybunałowi pytania prawnego w przypadku, gdy do rozstrzygnięcia sprawy konieczna jest wykładnia aktów przyjętych przez instytucje unijne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w zaistniałym sporze nie powstała taka wątpliwość co do interpretacji przepisów prawa Unii w stopniu, który wymagałby zaangażowania TSUE. W tym miejscu należy się odwołać się do wyroku Wielkiej Izby ETPC z 8 kwietnia 2021 r. skarga nr 47621/13, w sprawie Vavřička i inni przeciwko Republice Czeskiej, zapadłego na tle stosowania przepisów czeskich dotyczących szczepień ochronnych. W tym wyroku Trybunał wskazał, że obowiązek szczepienia stanowi ingerencję w integralność fizyczną osoby i jako przymusowa interwencja medyczna wchodzi w zakres gwarancji prawa do poszanowania życia prywatnego i art. 8 Konwencji. To powiedziawszy, ustawowy nakaz szczepień i wynikające stąd sankcje administracyjne, zdaniem Trybunału, realizują ważne cele społeczne, to jest ochronę zdrowia publicznego i ochronę praw innych osób: szczepienia chronią zarówno osoby zaszczepione, jak i osoby, które z powodów medycznych nie mogą się zaszczepić, a tym samym polegają na tzw. "stadnej" odporności całego społeczeństwa (zob. Warecka Katarzyna, Obowiązek szczepienia a Konwencja Praw Człowieka. Omówienie wyroku Wielkiej Izby ETPC z 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt 47621/13, opubl. LEX/el. 2021). Sformułowany w skardze kasacyjnej wniosek o przeprowadzenie dowodu z "badań laboratoryjnych" szczepionki oraz opracowań naukowych jej dotyczących, mając na uwadze charakter przedmiotu zaskarżenia oraz zakres dopuszczalnego postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem, a określonego w art. 106 § 3 p.p.s.a., ocenić należało jako oczywiście niedopuszczalny. Przed sądem administracyjnym nie jest dopuszczalne prowadzenie dowodu mającego charakter dowodu z opinii biegłych czy ekspertyzy naukowej. W konsekwencji, z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej oraz zasądzeniu od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz skarżonego organu kwoty 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.