II GSK 1994/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Ostrowska po rozpoznaniu w dniu 9 września 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Obywatelskich od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 lipca 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 1898/25 w przedmiocie odrzucenia skargi oraz zwrotu wpisu od skargi w sprawie ze skargi [...] na upomnienie Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego z dnia 12 maja 2025 r. nr OPL/2022/237401 w przedmiocie wezwania do wniesienia opłaty za niespełnienie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów postanawia oddalić skargę kasacyjną.

I Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 31 lipca 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 1898/25, odrzucił skargę [...] (dalej: "skarżący") na czynność Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego (dalej: "UFG") z 12 maja 2025 r., nr OPL/2022/237401, oraz zwrócił skarżącemu uiszczony wpis od skargi w kwocie 242 zł. Zaskarżone postanowienie wydano w następującym stanie sprawy. Pismem z 15 września 2022 r., nr jw., UFG wezwał skarżącego – jako posiadacza pojazdu mechanicznego – do wykazania spełnienia obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej (OC). UFG wezwał ponadto – w przypadku niespełnienia powinności – do uiszczenia "opłaty karnej" w kwocie 6.020 zł w terminie 30 dni od dnia doręczenia pisma. W podstawie prawnej wezwania wskazano art. 2 ust. 1 pkt 11, art. 10 ust. 2, art. 88 ust. 3 i art. 91 ust. 1 ustawy z 22 maja 2003 r. o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 2500 ze zm.; dalej: "u.u.o."). Pismem z 12 maja 2025 r., działając na podstawie art. 15 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (ob.: t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 268 ze zm.; dalej: "u.p.e.a."), UFG przesłał skarżącemu upomnienie zawierające wezwanie do uregulowania opłaty za niespełnienie obowiązku ubezpieczenia OC oraz kosztów upomnienia. UFG pouczył, że w przypadku nieuregulowania należności we wskazanym terminie zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne w celu przymusowego ściągnięcia należności w trybie egzekucji administracyjnej. Pismem z 21 maja 2025 r. skarżący wniósł skargę na "czynność z zakresu administracji publicznej UFG znak OPL/2022/237401 z 12.05.2025 r. w zakresie wezwania do uiszczenia opłaty karnej bez wydania decyzji administracyjnej w tej sprawie". II Odrzucając skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ob.: t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), WSA w Warszawie stwierdził, że jej przedmiotem jest czynność UFG polegające na nałożeniu opłaty za niespełnienie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia obowiązkowego w zakresie odpowiedzialności cywilnej (OC) posiadaczy pojazdów mechanicznych, tj. opłaty, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.u.o. W związku z powyższym Sąd I instancji odrzucił skargę z uwagi na brak kognicji sądów administracyjnych. III Pismem z 11 sierpnia 2025 r. swój udział w postępowaniu zgłosił Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: "RPO"), a następnie wniósł skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, zaskarżając je w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 2 u.u.o. w zw. z art. 2, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 78 i art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie 4 listopada 1950 r, zmienionej następnie protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej protokołem 2 (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.; dalej: "EKPC"), poprzez błędne przyjęcie, że, skoro art. 10 ust. 2 u.u.o. uprawnia osobę obciążoną obowiązkiem ubezpieczenia obowiązkowego do dochodzenia ustalenia spełnienia lub nieistnienia obowiązku ubezpieczenia przez sądem powszechnym, to znaczy, że nałożenie opłaty za niespełnienie obowiązku zawarcia obowiązkowego ubezpieczenia OC posiadaczy pojazdów mechanicznych, nie należy do właściwości sądów administracyjnych, podczas przepis ten określa sąd powszechny jako właściwy jedynie do orzekania w przedmiocie ustalenia spełnienia lub nieistnienia obowiązku ubezpieczenia, poza swoim zakresem pozostając kwestię kontroli legalności nałożenia ww. opłaty, której sprawowanie należy do sądów administracyjnych; 2. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 78 i art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 EKPC, poprzez przyjęcie, że wezwanie UFG do uiszczenia opłaty za brak ubezpieczenia OC posiadaczy pojazdów mechanicznych nie podlega jurysdykcji sądów administracyjnych, podczas, gdy wezwanie to, zgodnie z koncepcją domniemania formy decyzji administracyjnej, jest decyzją administracyjną i jako takie pozostaje w zakresie właściwości sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.; - ewentualnie (gdyby Sąd nie podzielił zarzutu nr 2): 3. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 2, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 78 i art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 EKPC, poprzez przyjęcie, że wezwanie UFG do uiszczenia opłaty za brak ubezpieczenia OC posiadaczy pojazdów mechanicznych nie podlega jurysdykcji sądów administracyjnych, podczas, gdy wezwanie to stanowi akt z zakresu administracji publicznej, dotyczący obowiązków wynikających z przepisów prawa i jako taki pozostaje w zakresie właściwości sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.; - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało odrzuceniem skargi, w wyniku czego skarżącego pozbawiono jakiejkolwiek drogi do zaskarżenia rozstrzygnięcia nakładającego na niego sankcje pieniężną; II. naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwą wykładnię, tj.: 4. art. 96 ust. 1 i 2 w zw. z art. 90 ust. 1 u.u.o., poprzez przyjęcie, że UFG nie jest organem administracji publicznej w zakresie, w jakim wydaje wezwania do uiszczenia opłaty za brak ubezpieczenia OC posiadaczy pojazdów mechanicznych, podczas gdy z uwagi na charakter tych wezwań i opłaty, którą nakłada, jak również ze względu na istotę stosunku prawnego powstającego pomiędzy zobowiązanym a UFG w wyniku nałożenia tej opłaty oraz rolę, jaką UFG pełni w jej egzekucji, we wskazanym obszarze należy go postrzegać jako organ administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym; 5. art. 88 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 w zw. z art. 96 ust. 1 u.u.o., poprzez przyjęcie, że UFG nie wydaje decyzji administracyjnych w sprawie nałożenia opłaty za niespełnienie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia obowiązkowego, podczas gdy nałożenie takiej opłaty stanowi rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, a co za tym idzie wezwanie, w którym UFG ustala tę opłatę, należy postrzegać jako decyzję administracyjną bądź jako akt z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.; IV W odpowiedzi na skargę kasacyjną UFG wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. V Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, ponieważ zaskarżone postanowienie – mimo błędnego uzasadnienia – odpowiada prawu. W pierwszej kolejności wymaga uporządkowania kluczowa z punktu widzenia niniejszego postępowania kwestia przedmiotu skargi. Zarówno Sąd I instancji, jak i podmioty biorące udział w postępowaniu sądowym zdały się nie dostrzec, że jako przedmiot zaskarżenia w skardze wskazano pismo UFG z 12 maja 2025 r., które stanowi upomnienie wydane na podstawie art. 15 § 1 u.p.e.a. (przepis ten wyraźnie wskazano w treści pisma). Akt ten zawiera wezwanie do wykonania obowiązku wniesienia opłaty (art. 88 ust. 1 u.u.o.) za niespełnienie wskazanego w art. 23 ust. 1 u.u.o. obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia OC posiadaczy pojazdów mechanicznych za szkody powstałe w związku z ruchem tych pojazdów (art. 4 pkt 1 u.u.o.). Wysokość tej opłaty UFG ustalił na podstawie art. 88 ust. 3 u.u.o. w piśmie z 15 września 2022 r. Tym samym przedmiotem skargi nie jest – jak przyjął Sąd I instancji i skarżący kasacyjnie RPO – sama czynność UFG z 15 września 2022 r. ustalająca wysokość opłaty wskazanej w art. 88 ust. 1 u.u.o., lecz upomnienie z 12 maja 2025 r. zawierające wezwanie do jej uiszczenia, wraz z kosztami upomnienia, pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Wobec tak zdeterminowanego przedmiotu zaskarżenia należy podkreślić, że na upomnienie, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a., nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienia NSA z: 14 lipca 2026 r., sygn. akt I GSK 928/26; 13 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 5342/16; 16 września 2010 r., sygn. akt II FSK 1608/10). W tym kontekście należy przypomnieć, że upomnienie ma jedynie przypomnieć o powinności spełnienia wymienionych w nim obowiązków, informując o zagrożeniu skierowania sprawy na drogę egzekucji administracyjnej, w toku której będzie można dopiero wydać akty podlegające kontroli sądowoadministracyjnej. Tym samym skarga skarżącego na upomnienie UFG z 12 maja 2025 r., nr OPL/2022/237401, podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., ponieważ sprawa ze skargi na tego rodzaju akt nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zaskarżone rozstrzygnięcie Sądu I instancji (wyrażone w sentencji postanowienia, oparte na odpowiedniej podstawie prawnej wskazanej w konkluzji jego uzasadnienia) odpowiada zatem prawu, jakkolwiek jego uzasadnienie – jako w sposób oczywisty nieadekwatne do stanu sprawy – wymagało korekty, której NSA, oddalając skargę kasacyjną, niniejszym dokonał na podstawie art. 184 in fine w zw. z art. 181 § 2, art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a. ----------------------- 2