II GSK 2003/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Małgorzata Rysz po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 czerwca 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 344/23 w sprawie ze skargi A.W. na uchwałę Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie rozdziału planowanych wizytacji pomiędzy notariuszy wizytatorów postanawia: oddalić skargę kasacyjną

Postanowieniem z 12 czerwca 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 344/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, odrzucił skargę A. W. (dalej: "skarżący") na uchwałę Rady Izby Notarialnej w [...] z [...] listopada 2022 r. nr [...], w przedmiocie rozdziału planowanych wizytacji pomiędzy notariuszy wizytatorów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a."). Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga podlegała odrzuceniu z uwagi na fakt, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu, zaskarżona uchwała Rady Izby Notarialnej w [...] nie należy do aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie jest aktem zewnętrznym, kierowanym do podmiotu zewnętrznego. Uchwała jest aktem wewnętrznym, organizacyjnym, planem wizytacji wykonywanych przez Radę z mocy art. 35 pkt 2 oraz art. 44 ustawy z 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1799, dalej: "p.n."). Sąd zaznaczył, że uchwała ta nie jest aktem zewnętrznym również dlatego, że notariusz podlega z mocy art. 44 p.n. nadzorowi rady notarialnej dlatego podejmowane wobec niego czynności w tym zakresie, jak choćby wyznaczanie wizytatora do przeprowadzenia wizytacji, nie mają charakteru czynności zewnętrznych, są to czynności wykonywane w ramach samorządu zawodowego, jego uprawnień i obowiązków wynikających z art. 44 i 35 p.n. i dotyczą członka korporacji. WSA wskazał również, że uchwała nie jest aktem z zakresu administracji publicznej, nie kształtuje uprawnień i obowiązków notariusza w sposób władczy i jednostronny. Ma dla notariusza jedynie charakter informacyjny, zawiadamia go kto przeprowadzi wizytację w planowanym terminie, której notariusz obowiązany jest poddać się z mocy prawa. To nie z mocy zaskarżonej uchwały powstaje u notariusza obowiązek poddania się tej wizytacji, a z mocy art. 44 p.n. Uchwała nie przekłada się bezpośrednio na prawa i obowiązki notariusza. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył skarżący, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej skarżącego i rozpoznanie skargi wobec tego, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz o zasądzenie kosztów postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym art. 58 § 1 pkt 1 w zw. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i odrzucenie skargi podczas gdy uchwała Rady Izby Notarialnej w [...] z [...] listopada 2022 r. nr [...] zatwierdzająca plan wizytacji na pierwsze półrocze 2023 r., podobnie jak i uchwała Rady Izby Notarialnej z [...] listopada 2022 r. nr [...] rozdzielająca zaplanowane na pierwsze półrocze 2023 r. wizytacje pomiędzy notariuszy wizytatorów, w części dotyczącej skarżącego mają charakter aktów z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 1 pkt. 4 p.p.s.a., a w ślad za tym podlegają kognicji sądu administracyjnego, stąd skarga powinna zostać rozpatrzona i Sąd pierwszej instancji powinien orzec w sprawie na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. bądź też skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.; II. naruszenie przepisów prawa materialnego art. 2, art. 45 oraz art. 184 w zw. z art. 65 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i w efekcie niezastosowanie, w zakresie w jakim konstytuują prawo do sądu w sprawach administracyjnych w odniesieniu do osób wykonujących zawód zaufania publicznego poddanych pieczy samorządu zawodowego, wykonującego funkcje zlecone administracji publicznej wobec członków samorządu zawodowego i w konsekwencji odrzucenie skargi, podczas gdy przedmiotem zaskarżenia były akty z zakresu administracji publicznej dotyczące obowiązków notariusza. Tym samym pismem z [...] lipca 2023 r. skarżący wniósł również skargę kasacyjną na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 12 czerwca 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 343/23, odrzucające skargę na uchwałę Rady Izby Notarialnej w [...] z [...] listopada 2022 r. nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia planu wizytacji, zarejestrowaną pod sygnaturą akt II GSK 2005/23. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty nie podważają prawidłowości postanowienia Sądu pierwszej instancji i zawartej w nim oceny dopuszczalności wniesienia skargi na uchwałę Rady Izby Notarialnej w [...], której przedmiotem było rozdzielenie zaplanowanych na pierwsze półrocze 2023 r. wizytacji pomiędzy notariuszy wizytatorów. Mając na uwadze treść stawianych w skardze kasacyjnej zarzutów wraz z ich uzasadnieniem wskazać w pierwszej kolejności należy, że art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przewiduje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W świetle przywołanej regulacji, przedmiot skargi zakreślają następujące elementy: 1. akt lub czynność nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydawanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3; 2. akt lub czynność muszą mieć charakter zewnętrzny - muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność; 3. akt lub czynność muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu; 4. akt lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny; 5. akt lub czynność muszą "dotyczyć" uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Dany akt lub czynność powinny ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określonych uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego. Muszą one wywoływać dla określonego podmiotu skutki prawne, a więc w sposób prawnie wiążący wpływać na sytuację prawną określonego podmiotu prawa przez to, że wywołują określony skutek prawny, jaki przepis prawa powszechnie obowiązującego wiąże z danym aktem lub czynnością (por. postanowienia NSA z 29 czerwca 2005 r., sygn. akt II GSK 96/05 i z 9 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1716/11). Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami) a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku) wynikającego z przepisu prawa (tak expressis verbis NSA w postanowieniu z 4 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1501/12; podobnie J. P. Tarno, Prawo..., s. 32 i P. Razowski, Niedopuszczalność drogi sądowej..., s. 276). Będąca przedmiotem sporu w niniejszej sprawie uchwała Rady Izby Notarialnej w [...] z [...] listopada 2022 r. nr [...], w której Rada rozdzieliła zaplanowane na pierwsze półrocze 2023 r. wizytacje pomiędzy notariuszy wizytatorów, powyżej wskazanych cech nie posiada. Art. 35 pkt 2 p.n. określa, iż do zakresu działania rady izby notarialnej należy między innymi nadzór nad wykonywaniem obowiązków przez notariuszy, zastępców notarialnych i aplikantów notarialnych oraz nad przestrzeganiem przez nich powagi i godności właściwej dla notariusza. Z art. 44 § 1 p.n. wynika, że zadania te są realizowane w drodze wykonywanego przez izbę notarialną nadzoru nad notariuszami na obszarze właściwości określonej izby notarialnej. W art. 44 § 2 p.n. przewidziano, że w ramach tego nadzoru izba ma obowiązek przeprowadzania w każdej kancelarii wizytacji co najmniej raz na cztery lata. Wizytacja obejmuje całokształt pracy notariusza i polega na przekrojowym sprawdzeniu przestrzegania wszystkich obowiązków nałożonych na notariusza przez kontrolę ksiąg notarialnych oraz treści sporządzanych aktów notarialnych. Z przeprowadzonej wizytacji sporządza się protokół, który poddawany jest ocenie rady izby notarialnej. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości rada izby wzywa notariusza celem złożenia wyjaśnień, co w konsekwencji może doprowadzić do wydania zaleceń powizytacyjnych lub wszczęcia postępowania dyscyplinarnego. Zaznaczyć należy, że dwie oceny negatywne wizytacji mogą skutkować odwołaniem notariusza, zaś w przypadku rażącego charakteru stwierdzonych nieprawidłowości i oczywistej obrazy prawa, gdy była to pierwsza wizytacja, wystarcza jedna ocena negatywna z wizytacji. Powołane regulacje ustawy Prawo o notariacie wskazują w sposób jednoznaczny, iż obowiązek prowadzenia przez izby notarialne wizytacji kancelarii notarialnych znajdujących się na obszarze właściwości danej izby wynika wprost z przepisu prawa. Ustawowy obowiązek wiąże izbę co do cyklicznego prowadzenia wizytacji oraz notariuszy co do poddania się wizytacji, celem umożliwienia samorządowi notarialnemu sprawowania nadzoru, o którym mowa w art. 42 § 1 i art. 35 pkt 2 u.p.n. Uchwała rady izby notarialnej rozdzielająca zaplanowane wizytacje pomiędzy notariuszy wizytatorów nie ma charakteru decyzji lub postanowienia, nakładającego na określony podmiot obowiązek lub nadającego mu określone uprawnienia. Podjęta przez izbę rady notarialnej, czyli organ samorządu notarialnego, uchwała rozdzielająca zaplanowane na pierwsze półrocze 2023 r. wizytacje pomiędzy notariuszy wizytatorów, nie jest zewnętrznym aktem normatywnym kształtującym publicznoprawne prawa lub obowiązki konkretnego notariusza, lecz ma charakter aktu wewnętrznego, co słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji. Dotyczy ona bowiem czynności technicznych (organizacyjnych) podejmowanych przez organ samorządu zawodowego w celu realizacji wykonywanych przez niego zadań, tj. uprawnień i obowiązków organu samorządu zawodowego wynikających z art. 44 i art. 35 p.n. w odniesieniu do członków tego samorządu. Jest to zatem akt podejmowany wewnątrz korporacji zawodowej. Już tylko ta cecha spornej uchwały przesądza o tym, że nie podlega ona kontroli sądowej. Utrwalone i jednolite jest bowiem stanowisko, że akty wewnątrzkorporacyjne nie podlegają sądowej kontroli. Sporna uchwała jest aktem wewnątrzorganizacyjnym, określającym jedynie organizacyjne kwestie związane z przeprowadzeniem wizytacji w poszczególnych kancelariach znajdujących się na obszarze właściwości określonej izby notarialnej przez poszczególnych notariuszy wizytatorów, wskazując który wizytator przeprowadzi wizytację ujętą w planie wizytacji zatwierdzonym odrębną uchwałą. Zaskarżona uchwała reguluje zatem jedynie techniczne kwestie dotyczące harmonogramu i sposobu wykonywania przez organy samorządu zawodowego ustawowych kompetencji nadzorczych, służy organizacyjnemu wykonaniu obowiązku wynikającego z art. 44 p.n. Nie jest ona natomiast skierowana indywidulanie do ściśle określonego podmiotu i nie "dotyczy" ona bezpośrednio uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa administracyjnego poszczególnych notariuszy, lecz służy jedynie zorganizowaniu przez organy samorządu notarialnego działań mających na celu wykonanie obowiązku nadzoru nałożonego ustawą na organy samorządu notarialnego. Z samego zaplanowania terminu wizytacji i wskazania notariusza wizytatora nie wynikają bowiem bezpośrednio dla poszczególnych notariuszy poddanych nadzorowi samorządu zawodowego żadne publicznoprawne uprawnienia lub obowiązki. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona uchwała rozdzielająca zaplanowane na pierwsze półrocze 2023 r. wizytacje pomiędzy notariuszy wizytatorów, nie była aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zasadnie wobec tego wywiedzioną na tę uchwałę skargę odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który obliguje sąd do odrzucenia skargi jeśli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Powyższe stanowisko nie narusza zarzucanych skargą kasacyjną art. 2, art. 45 oraz art. 184 w zw. z art. 65 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i w efekcie niezastosowanie w zakresie, w jakim przepisy te konstytuują prawo do sądu w sprawach administracyjnych w odniesieniu do osób wykonujących zawód zaufania publicznego, poddanych pieczy samorządu zawodowego. Konstytucyjnie zagwarantowana ochrona sądowa jest przestrzegana - w przypadku ustawy regulującej zasady działania samorządu zawodowego notariuszy – w odniesieniu do aktów organów samorządu zawodowego stanowiących wykonywanie administracji publicznej, tj. co do zasady te, które są wskazane w ustawie np. akty dotyczące wpisu na listę lub skreślenia z listy osób uprawnionych do wykonywania zawodu, również akty dotyczące odpowiedzialności dyscyplinarnej. Zaskarżona uchwała do takich aktów nie należy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.