II GSK 2020/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska Protokolant starszy asystent sędziego Jolanta Dominiak po rozpoznaniu w dniu 9 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Bk 321/23 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Sp. z o.o. w B. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, wyrokiem z 18 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 321/23 oddalił skargę A. Sp. z o.o. w B. (dalej: Spółka, strona, skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 14 marca 2023 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. W dniu 7 maja 2021 r. około godziny 16:45 w Warszawie na ul. Kijowskiej 20 poddano kontroli drogowej pojazd marki FORD o nr rej. [...], którym kierował R. P. W toku kontroli kierowca okazał prawo jazdy i kartę pobytu, natomiast nie okazał licencji ani orzeczeń lekarskiego i psychologicznego o braku przeciwwskazań zdrowotnych i psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. W chwili kontroli wykonywano transport drogowy osób, gdyż przewożono jednego pasażera, który oświadczył, iż zamówił kurs za pomocą aplikacji BOLT z ul. P. H. na Dworzec Wschodni ul. K. [...] w W. Opłata za kurs wyniosła 10,31 zł, którą opłacono gotówką w wysokości 10,00 zł. Skontrolowany kurs wykonywany był w imieniu i na rzecz A. Sp. z o.o. w B., co ustalono na podstawie przesłanej na telefon pasażera informacji o dostawcy usług. Przebieg i wyniki kontroli zostały udokumentowane protokołem kontroli drogowej nr [...] z 7 maja 2021 r. W oparciu o powyższe ustalenia Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z 10 listopada 2021 r. nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 2000 zł za dwa naruszenia ustawy o transporcie drogowym: - wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz - wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał przepisy art. 4 pkt 1 i 22, art. 39a ust. 1 pkt 3 i 4, art. 39j ust. 1,2,3,4 i 6, art. 39k ust. 1,2,3 i 4, art. 39m, art. 92a ust. 2, 4 i 8 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 2201) oraz Lp. 4.2. i 4.3. załącznika nr 4 do ustawy o transporcie drogowym. Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżoną decyzją z 14 marca 2023 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, wyrokiem z 18 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 321/23 oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Sąd I instancji wskazał, że obowiązek posiadania przez kierowcę uprawnionego do wykonywania przewozu drogowego orzeczeń lekarskich o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, wynika wprost z przepisów art. 39a ust.1 pkt 3 i 4, 39j ust. 1 i 39 k ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. WSA uznał, że wykonawcą usługi – krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób była Spółka, w której imieniu działał kierowca. Uprawniony jest zatem wniosek, że kierowca wykonywał przewóz osób w imieniu i na rzecz skarżącej Spółki z wykorzystaniem udzielonej jej licencji WSA uznał za nietrafny zarzut skargi nieopuszanego zdublowania kar za ten sam czyn. Nałożenie kary 9 300 złotych inną decyzją z 3.09.2021r. (nr WP.8140.398.2021) za inne naruszenia stwierdzone podczas kontroli drogowej mającej miejsce 7.05.2021r. w Warszawie na ulicy Kijowskiej 20 nastąpiło w odrębnym postępowaniu i na podstawie innego przepisu prawa materialnego tj. na podstawie art. 92 a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. WSA w rozpoznawanej sprawie przyjął, że ukaranie strony karą administracyjną za naruszenia określone w załączniku nr 4 do ustawy o transporcie drogowym, nie wyklucza możliwości wszczęcia wobec tej samej strony postępowania w przedmiocie innych naruszeń stwierdzonych podczas jednej kontroli, określonych w innym załączniku do ustawy. Zupełnie odmienna jest podstawa prawna obu decyzji a nałożenie kar nastąpiło w związku z różnymi naruszeniami. Zgodnie z art. 92a ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w art. 92a ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, określa załącznik nr 3 do ustawy. Natomiast zgodnie z art. 92 a ust. 8 ustawy o transporcie drogowym, wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 2, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń, określa załącznik nr 4 do ustawy. Naruszenia wymienione w załączniku nr 3 nie pochłaniają naruszeń wymienionych w załączniku nr 4, zatem nie może być mowy, że zarzucone naruszenia z obydwu załączników stanowią jedno naruszenie. Nie doszło więc, zdaniem sądu, do uchybienia przepisowi art. 92a ust. 10 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym jeżeli czyn będący naruszeniem, o którym mowa w załączniku nr 3 do ustawy, stanowi jednocześnie naruszenie, o którym mowa w załączniku nr 4 do ustawy, w przypadku podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, będącego jednocześnie osobą, o której mowa w ust. 2, nakłada się wyłącznie karę pieniężną, o której mowa w ust. 1 (tzn. karę 12 000 złotych). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca spółka, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego w postaci niezastosowania przepisu art. 92a ust 10 ustawy 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, w sytuacji, w której za ten sam czyn, stwierdzony jednym protokołem kontroli z 7 kwietnia 2021 roku wymierzona została zarówno kara 9.300 zł, na podstawie załącznika nr 3 do w/w ustawy (zgodnie z decyzją z 3 września 2021 roku nr WP.8140.2.398.2021), jak i kara 2.000 zł, w oparciu o załącznik nr 4 do w/w ustawy (zgodnie z decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 10 listopada 2021 r. o sygn. akt WP.8140.8.203.2021). W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenia zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Granice skargi są więc wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36, wyrok NSA z 12.09.2019 r., II GSK 634/19, LEX nr 2739689). Skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to jest na naruszeniu przepisów prawa materialnego. Nawiązując do już ukształtowanego orzecznictwa Izby Gospodarczej NSA, na tle wykładni art. 92a ust. 10 u.t.d. w związku z treścią załączników nr 3 i 4 do u.t.d. (zob. np. wyrok z 12 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 588/22; wyrok z 25 sierpnia 2023 r., sygn. akt II GSK 819/20; wyrok z 14 grudnia 2023 r., sygn. akt II GSK 1206/20; wyrok z 22 lutego 2024 r., sygn. akt II GSK 1310/20; wyrok z 5 marca 2024 r., sygn. akt II GSK 327/21), należy przyjąć, że przepis art. 92a ust. 10 u.t.d. znajduje zastosowanie tylko do sytuacji, w których to samo zachowanie deliktowe wyczerpuje jednocześnie tożsame znamiona opisowe typów czynów określonych w załącznikach nr 3 i 4 ustawy o transporcie drogowym. Jeżeli zatem ten sam czyn podlega tożsamej kwalifikacji prawnej w zakresie identycznych znamion opisowych w świetle co najmniej dwóch typów deliktowych opisanych w odrębnych pozycjach załącznika nr 3 i załącznika nr 4, to na sprawcę deliktu opisanego w załączniku nr 3 (zgodnie z art. 92a ust. 1 w związku z art. 92a ust. 7 u.t.d. - podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem), będącego jednocześnie sprawcą tożsamego prawnie deliktu opisanego w załączniku nr 4 (zgodnie z art. 92a ust. 2 w związku z art. 92a ust. 8 u.t.d. - zarządzający transportem, osoba, o której mowa w art. 7c, a także każda inna osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym), nakłada się wyłącznie karę pieniężną, o której mowa w art. 92a ust. 1 w związku z art. 92a ust. 7 u.t.d. i załącznikiem nr 3 do u.t.d. Jeżeli natomiast ten sam czyn wyczerpuje nietożsame (odmienne) znamiona opisowe typów deliktowych opisanych w odrębnych pozycjach załącznika nr 3 i załącznika nr 4, to brak jest podstaw do zastosowania przewidzianej w art. 92a ust. 10 u.t.d. reguły wyłączającej podwójną karalność administracyjną. Ponieważ w niniejszej sprawie delikty opisane pod poz. 1.1. i 2.11. załącznika nr 3 do u.t.d. (wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji oraz wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a ustawy o transporcie drogowym, z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b tej ustawy) nie wykazują choćby częściowej tożsamości w zakresie znamion z deliktami opisanymi pod poz. 4.2. i 4.3. załącznika nr 4 do u.t.d. (nieposiadanie orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz nieposiadanie orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy), dlatego zastosowanie art. 92a ust. 10 u.t.d. nie mogło mieć miejsca. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 92a ust. 10 u.t.d. należy podkreślić, że prawidłowe rozumienie pojęcia "czynu" wymaga uwzględnienia znamion poszczególnych naruszeń określonych w załączniku nr 3 i 4 do ustawy o transporcie drogowym, przy założeniu, że ich źródłem jest jedno zachowanie (zdarzenie). Tym samym odstąpienie od ukarania na podstawie załącznika nr 4 do ustawy o transporcie drogowym w sytuacji procesowej, w której istnieje równoczesne ukaranie za popełnienie czynu sprecyzowanego w załączniku nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, wymaga uznania swoistej jednorodzajowości obu zachowań i podstaw ukarania. Brak karania za czyn opisany w załączniku nr 4 do ustawy o transporcie drogowym uwarunkowany jest zatem sytuacją, że to samo zachowanie wypełnia zarówno znamiona naruszenia określonego w którejś z pozycji załącznika nr 3 jak i z załącznika nr 4 do ustawy o transporcie drogowym. Istotna jest więc "prawna tożsamość" naruszeń. W rozpoznawanej sprawie stwierdzono naruszenia polegające na wykonywaniu przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy (Ip. 4.2 załącznika nr 4 do u.t.d.) oraz wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiadał orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy (Ip. 4.3 załącznika nr 4 do u.t.d.). Natomiast w sprawie, w której Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzję z 3 września 2021 r., która dotyczyła innych naruszeń, aniżeli stwierdzonych w tym postępowaniu. Zasadnie Sąd I instancji wskazał, że nałożenie kary 9 300 złotych inną decyzją z 3 września 2021r. za inne naruszenia stwierdzone podczas kontroli drogowej mającej miejsce 7.05.2021r. nastąpiło w odrębnym postępowaniu i na podstawie innego przepisu prawa materialnego tj. na podstawie art. 92 a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Ukaranie strony karą administracyjną za naruszenia określone w załączniku nr 4 do ustawy o transporcie drogowym, nie wyklucza możliwości wszczęcia wobec tej samej strony postępowania w przedmiocie innych naruszeń stwierdzonych podczas jednej kontroli, określonych w innym załączniku do ustawy. Pomimo więc, że naruszenia zostały ujawnione w trakcie jednej kontroli, to nie może być mowy o tożsamości ujawnionych naruszeń z załącznika nr 3 i 4 do ustawy o transporcie drogowym w rozumieniu art. 92a ust. 10 u.t.d. W związku z tym wyłączenie z tego przepisu nie mogło mieć w rozpoznawanej sprawie miejsca. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).