II GSK 2065/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Protokolant starszy asystent sędziego Jolanta Dominiak po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 30 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 581/22 w sprawie ze skargi G. D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 11 marca 2022 r. nr BP.501.1947.2021.1001.KI13.184608 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. odstępuje w całości od zasądzania zwrotu kosztów postępowania sądowego.

I. Przedmiot kontroli kasacyjnej. Wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 581/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi [...] (strona, skarżący, strona skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (GITD, organ II instancji, organ) z dnia 11 marca 2022 r., nr BP.501.1947.2021.1001.KI13.184608, w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2). II. Stan sprawy wynikający z kontrolowanego wyroku. W dniu 4 maja 2021 r. w miejscowości [...] na drodze krajowej nr [...], dokonano kontroli drogowej zespołu pojazdów składającego się z samochodu marki [...] o nr rej. [...] oraz naczepy [...], wykonującego krajowy transport drogowy rzeczy w imieniu i na rzecz przedsiębiorcy [...], prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: [...] (przedsiębiorstwo). W toku kontroli ustalono, że ww. samochód [...] nie został poddany badaniom technicznym, a termin pierwszego badania technicznego upłynął 24 kwietnia 2021 r. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (WITD, organ I instancji) pismem z dnia 26 sierpnia 2021 r. zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania wobec osoby zarządzającej transportem w przedsiębiorstwie (zawiadomienie doręczono 6 września 2021 r.). W piśmie z dnia 13 września 2021 r. skierowanym do organu I instancji skarżący podniósł, że w przedsiębiorstwie jest jednym z zarządzających transportem i do jego obowiązków nie należy zarządzanie operacyjne pojazdami wykonującymi przewozy z cementem na terenie kraju; obowiązki zarządzającego w tym zakresie wykonuje natomiast właściciel przedsiębiorstwa ([...]). Decyzją z dnia 22 września 2021 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 92a ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (ustawa), nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 200 zł. WITD zaznaczył, że zgodnie z danymi systemu Krajowego Rejestru Elektronicznego Przedsiębiorców Transportu Drogowego (KREPTD, Rejestr) jedyną osobą zarządzającą w firmie, zgłoszoną do systemu, jest skarżący. Zasady podziału kompetencji ustalone wewnątrz przedsiębiorstwa nie stanowią podstawy do zwolnienia skarżącego z odpowiedzialności jako zarządzającego transportem. Organ I instancji wskazał, że art. 2 pkt 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającego dyrektywę Rady 96/26/WE stanowi, że termin "zarządzający transportem" oznacza "osobę fizyczną zatrudnioną przez przedsiębiorcę, lub jeżeli przedsiębiorca jest osobą fizyczną, tę osobę fizyczną lub, w razie potrzeby, inną osobę fizyczną wyznaczoną przez tego przedsiębiorcę na podstawie umowy, zarządzającą w sposób rzeczywisty i ciągły operacjami transportowymi przedsiębiorcy", a zatem w sprawie nie zachodzą okoliczności wyłączenia odpowiedzialności skarżącego. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie. Organ II instancji decyzją z dnia 11 marca 2022 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia 22 września 2021 r. GITD ustalił stan faktyczny tożsamy ze stanem faktycznym przedstawionym przez organ I instancji, dokonując identycznej oceny prawnej tego stanu. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ wskazał, że podział kompetencji wewnątrz przedsiębiorstwa nie stanowi okoliczności wyłączającej odpowiedzialność skarżącego jako zarządzającego transportem wykazanego w Rejestrze. Skarżący złożył skargę na ww. decyzję GITD do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. III. Ocena prawna wyrażona w kontrolowanym wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie opisanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem organów I i II instancji, wpisy w Rejestrze są wiążące w sprawie naruszenia przepisów w zakresie wykonywania przewozu drogowego. Sąd Wojewódzki podniósł, że na podstawie art. 82g ustawy tworzy się Rejestr (ust.1), który jest prowadzony w systemie teleinformatycznym przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego (ust. 2). Rejestr ten zawiera ewidencje: przedsiębiorców, którzy posiadają zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego; poważnych naruszeń o których mowa w art. 6 ust. 1 lit. b rozporządzenia (WE)nr 1071/2009; osób, które zostały uznane za niezdolne do kierowania operacjami transportowymi przedsiębiorców do czasu przywrócenia dobrej reputacji, zgodnie z art. 6 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1071/2009 (ust. 4). W ewidencji przedsiębiorców gromadzi się miedzy innymi dane określające imię i nazwisko osoby zarządzającej transportem (art. 82h ust. 1 pkt 17 ustawy). Dane, o których mowa w art. 82h ust.1 pkt 17, przekazują niezwłocznie starostowie właściwi dla siedziby przedsiębiorstwa lub Główny Inspektor Transportu Drogowego (art. 82i ust. 1 pkt 1 ustawy). Wydruk (dane pobrane) z Rejestru dokonany przez właściwy organ jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.). Oznacza to, że ustawodawca przewidział możliwość przeprowadzenia dowodu przeciwko treści takiego dokumentu (art. 76 § 3 k.p.a.). Sąd I instancji podniósł, że stanowisko organu, tak z resztą jak organu pierwszej instancji, w zakresie tego, że w wypadku zgłoszenia osoby zarządzającej do Rejestru umowy zawierane wewnątrz przedsiębiorstwa transportu drogowego, kształtujące odmiennie zakres obowiązków i odpowiedzialności w zakresie transportu drogowego, nie mają wpływu na odpowiedzialność wykazanej w Rejestrze osoby zarządzającej transportem, należy stanowczo potwierdzić. Zdaniem WSA, w przedmiotowej sprawie problem prawny wynikający z podnoszonych zarzutów przez skarżącego dotyczy jednak innej sytuacji. Skarżący wskazuje na wadliwość wpisu w Rejestrze, która spowodowana została przez organ (Starostę Powiatowego w [...]), który z mocy ustawy był zobowiązany do przekazania danych do Rejestru. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, obowiązkiem organu było dokonanie ustaleń w tym zakresie, czego nie uczyniono. Sąd Wojewódzki wskazał, że przy ponownym postępowaniu organ uwzględni konieczność weryfikacji twierdzeń skarżącego co do wadliwości wpisu w Rejestrze i dopiero po usunięciu tych wątpliwości ostatecznie rozpatrzy sprawę. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.). IV. Skarga kasacyjna i jej zarzuty. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Organ wniósł ponadto o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, to jest art. 92a ust. 2 i 4 w zw. z lp. 15.1 załącznika nr 4 do ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (u.t.d.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy naruszyły ww. przepisy poprzez nałożenie na skarżącego kary pieniężnej, w sytuacji gdy nie zostało ustalone, czy skarżący powinien ponosić odpowiedzialność na gruncie powyższych przepisów, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym, w szczególności z informacji pochodzącej z Krajowego Rejestru Elektronicznego Przedsiębiorców Transportu Drogowego (KREPTD), wynika bezspornie, że na dzień kontroli drogowej skarżący był jedynym zarządzającym transportem w przedsiębiorstwie [...], a zatem ponosił odpowiedzialność za całość operacji transportowych wykonywanych w ww. przedsiębiorstwie, czego na żadnym etapie postępowania administracyjnego skarżący skutecznie nie podważył, nie przedstawiając dowodu przeciwko danym pochodzącym z KREPTD, ograniczając się jedynie do złożenia wyjaśnień, których treść nie została przez niego udowodniona ani uprawdopodobniona; II. przepisów postępowania, to jest: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na dokonaniu przez Sąd I instancji błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że informacja pochodząca z Krajowego Rejestru Elektronicznego Przedsiębiorców Transportu Drogowego (KREPTD) o tym, że na dzień kontroli drogowej jedynym zarządzającym transportem w przedsiębiorstwie [...] prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] był [...], nie jest wystarczająca dla uznania, że na dzień kontroli drogowej zarządzającym transportem u ww. przedsiębiorcy był skarżący, podczas gdy skarżący na żadnym etapie postępowania administracyjnego nie przedłożył dowodów na ograniczenie jego odpowiedzialności jako zarządzającego transportem wyłącznie do międzynarodowych przewozów drogowych wykonywanych w przedsiębiorstwie [...]; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na dokonaniu przez Sąd I instancji błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że obowiązkiem organów było zbadanie przyczyn wadliwości wpisu w KREPTD, spowodowanej nieprzekazaniem danych do Rejestru dotyczących drugiego z zarządzających transportem ([...]) przez Starostę Powiatowego w [...], podczas gdy na żadnym etapie postępowania administracyjnego ani na etapie skargi skarżący nie przedstawił żadnego dowodu na okoliczność podziału obowiązków w przedsiębiorstwie pomiędzy dwóch zarządzających i transportem ([...]), ograniczając się jedynie do przedstawienia niepopartych dowodami twierdzeń o ustaleniach dokonanych na etapie podjęcia współpracy z przedsiębiorcą, a zatem, wbrew przekonaniu Sądu, skarżący nie udowodnił ani nawet nie uprawdopodobnił, że do dokonania zgłoszenia [...] jako zarządzającego transportem Staroście Powiatowemu w [...] w ogóle doszło, a co za tym idzie, nie uprawdopodobnił, że wpis w KREPTD nie odpowiadał prawdzie; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na dokonaniu przez Sąd I instancji błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez pominięcie okoliczności, iż dane zamieszczone w KREPTD są jawne i publiczne, a zatem przy zachowaniu minimalnej staranności skarżący mógł zweryfikować dane w KREPTD dotyczące zarządzającego w przedsiębiorstwie [...], a w razie uznania, że dane te nie są zgodne z prawdą, podjąć działania w celu ich poprawienia (uzupełnienia), czego nie uczynił; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na dokonaniu przez Sąd I instancji błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że dla oceny, kto ponosi odpowiedzialność na gruncie art. 92a ust. 2 u.t.d. za naruszenie stwierdzone podczas kontroli drogowej, znaczenie ma treść oświadczenia przedsiębiorcy [...], wyrażonego pismem, które wpłynęło do Sądu 20 czerwca 2022 r., podczas gdy złożenie oświadczenia niepopartego dowodami na etapie postępowania sądowego należy uznać za mające na celu wyłącznie przedłużenie postępowania i doprowadzenie do przedawnienia karalności, a nie dążenie do osiągnięcia prawdy obiektywnej; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na dokonaniu przez Sąd I instancji błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że ciężar dowodu w zakresie wykazania braku odpowiedzialności skarżącego za popełnienie naruszenia stwierdzonego podczas kontroli spoczywa wyłącznie na organach administracyjnych, podczas gdy skarżący nie jest zwolniony ze współdziałania z organami w toku postępowania przy wykazaniu okoliczności mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. V. Uzasadnienie prawne wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: 1. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od strony skarżącej kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych. 2. Wobec niestwierdzenia określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania sądowego, jak również przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji podniesionych zarzutów kasacyjnych, uznając, że – w świetle podstaw wskazanych w art. 174 p.p.s.a. – nie są one pozbawione usprawiedliwionych podstaw. 3. Dokonując całościowej i zbiorczej weryfikacji zasadności wywiedzionych ekscepcji dotyczących naruszenia prawa procesowego i prawa materialnego (zob. pkt I oraz II.1-5 petitum skargi kasacyjnej), należało podzielić zapatrywanie, że w przedmiotowej sprawie sądowoadministracyjnej istniały podstawy do sformułowania pozytywnej oceny w przedmiocie legalności zaskarżonej decyzji. Po pierwsze, uwzględniając charakter oraz cechy publicznego rejestru w postaci Krajowego Rejestru Elektronicznego Przedsiębiorców Transportu Drogowego (KREPTD/Rejestr), o którym mowa w art. 82g ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (u.t.d.), zawierającego ewidencję przedsiębiorców, którzy posiadają zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego (art. 82g ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 82h ust. 1 pkt 17 i 18 u.t.d.), w tym dane dotyczące osoby zarządzającej transportem oraz osoby fizycznej, o której mowa w art. 7c u.t.d. (osoby fizycznej uprawnionej do wykonywania zadań zarządzającego transportem w jego imieniu, spełniającej warunki określone w art. 4 ust. 2 rozporządzenia /WE/ nr 1071/2009), do których dostęp jest co do zasady jawny i publicznie dostępny (zob. art. 82j ust. 1 u.t.d.), za niewadliwy należało uznać pogląd skarżącego kasacyjnie organu, że skoro – w momencie kontroli drogowej oraz w toku postępowania w sprawie – z danych zgromadzonych w Rejestrze wynikało, że jedyną osobą zarządzającą transportem w przedsiębiorstwie przewoźnika drogowego jest skarżący, to pozbawione przedstawienia przeciwdowodów twierdzenia wyżej wymienionego, że wpis rejestrowy jest wadliwy z tego względu, iż skarżący jest tylko "jednym z zarządzających transportem", nie mogły zostać ocenione jako podważające domniemanie wiarygodności wpisów w publicznym rejestrze urzędowym. Po drugie, zasadnie przyjęły kontrolowane organy, że również wydruk z Rejestru jako dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. stwarza podważalne domniemanie wiarygodności treści w nich stwierdzonych (art. 76 § 3 k.p.a.). Obalenie powyższego domniemania wymaga jednak przeprowadzenia przez stronę podważającą jego treść kontrdowodu. W tym zakresie nie można wymagać, aby organy orzekające w sprawie przeprowadzały z własnej inicjatywy przeciwdowody w celu obalenia domniemania wynikającego z treści dokumentów urzędowych, której same nie kwestionują. Ciężar dowodzenia (onus probandi) przesuwa się w tym zakresie na stronę, która podważa powyższe domniemanie. W związku z powyższym ogólne i hipotetyczne twierdzenia skarżącego, że rzekoma wadliwość wpisów w Rejestrze w zakresie danych osoby zarządzającej transportem (art. 82h ust. 1 pkt 17 u.t.d.) jest konsekwencją niewykonania przez właściwego starostę obowiązku, o którym mowa w art. 82i ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 82h ust. 1 pkt 17 oraz w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.t.d., musiały zostać uznane za niezdatne do obalenia ustawowego domniemania, podobnie jak twierdzenia przewoźnika drogowego [...] (pismo z dnia 20 czerwca 2022 r., złożone dopiero w postępowaniu przed WSA), że pełni on funkcję osoby zarządzającej transportem w swoim przedsiębiorstwie. 4. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzenia zasadności podniesionych zarzutów kasacyjnych oraz uznania, że istota sprawy sądowoadministracyjnej została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. – orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku oraz prawomocnym i ostatecznym oddaleniu skargi. 5. Biorąc natomiast pod rozwagę sposób korzystania z uprawnień procesowych przez skarżący kasacyjnie organ (żądanie przeprowadzenia rozprawy, pomimo braku istotnych zagadnień prawnych w sprawie oraz znikomej wysokości nałożonej kary pieniężnej) oraz działając na podstawie art. 207 § 2 w zw. z art. 203 pkt 2 p.p.s.a., orzeczono o odstąpieniu w całości od zasądzenia na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania sądowego. ----------------------- 2