II GSK 2069/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Kręcisz po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. Sp. z o.o. we W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 574/23 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi B. Sp. z o.o. we W. na pismo Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 17 kwietnia 2023 r. nr FASZ.8521.1.22.2023 w przedmiocie stanowiska organu w sprawie zaprzestania sprzedaży wysyłkowej postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 574/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę B. Sp. z o.o. we W. na pismo Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Szczecinie z dnia 17 kwietnia 2023 r., nr FASZ.8521.1.23.2023, w przedmiocie stanowiska organu w sprawie zaprzestania sprzedaży wysyłkowej produktów wydawanych z apteki orzekając o zwrocie uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 200 zł. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: B. Sp. z o.o. we W. prowadząca aptekę o nazwie Apteka "[...]" w Ł. wystąpiła ze skargą na pismo Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Szczecinie z dnia 17 kwietnia 2023 r. w przedmiocie stanowiska organu w sprawie zaprzestania sprzedaży wysyłkowej produktów wydawanych z apteki. W skardze zarzuciła naruszenie: - przepisów postępowania, art. 6 k.p.a. i art. 8 ustawy Prawo przedsiębiorców w związku z art. 7 Konstytucji RP, poprzez nakazanie zaprzestania prowadzenia sprzedaży wysyłkowej dermokosmetyków oraz zobowiązanie skarżącej do zgłoszenia prowadzenia sprzedaży wysyłkowej dermokosmetyków, mimo braku podstawy prawnej do nałożenia na skarżącą takich nakazów i zakazów; - prawa materialnego, a to art. 68 ust. 3 ustawy Prawo farmaceutyczne, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie że przepis ten ma zastosowanie do sprzedaży wysyłkowej kosmetyków, podczas gdy dotyczy wyłącznie sprzedaży wysyłkowej produktów leczniczych; - art. 86 ust. 8 w związku z art. 72 ust. 5 ustawy Prawo farmaceutyczne, poprzez błędną wykładnię, zgodnie z którą wszystkie zasady określone przez ustawodawcę dla sprzedaży wysyłkowej produktów leczniczych należy odnieść także do przypadków sprzedaży produktów z innych kategorii asortymentowych, a w konsekwencji błędne przyjęcie że apteka ogólnodostępna nie może prowadzić sprzedaży wysyłkowej dermokosmetyków bez spełnienia wymogów właściwych dla sprzedaży wysyłkowej produktów leczniczych. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, odwołując się do przepisów art. 3 § 2, § 2a oraz § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej – "p.p.s.a.") stwierdził, że zaskarżone pismo nie jest aktem, który podlega kontroli sądu administracyjnego, co uzasadniało odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W kontekście odnoszącym się do przepisów art. 37at u.p.f. oraz art. 43 ust. 7, art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2023 r. poz. 221 ze zm., dalej "u.p.p."), Sąd I instancji wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie, w konsekwencji przeprowadzonej w dniu 16 lutego 2023 r. kontroli planowej apteki ogólnodostępnej, podmiot kontrolowany wniósł zastrzeżenia do zaleceń pokontrolnych, na które organ administracji udzielił odpowiedzi pismem z dnia 2 marca 2023 r., a następnie – w odpowiedzi na stanowisko kontrolowanego z dnia 17 marca 2023 r. – zaskarżonym pismem z dnia 17 kwietnia 2023 r., w którym zawarł stanowisko w sprawie sprzedaży wysyłkowej. W ocenie Sądu I instancji, tego rodzaju czynność nie jest aktem podlegającym kontroli sądów administracyjnych. Zaskarżone pismo z dnia 17 kwietnia 2023 r. nie jest decyzją administracyjną, to jest władczym, jednostronnym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej w indywidualnej sprawie konkretnego podmiotu prawa. Sąd I instancji wyjaśnił, że jakkolwiek końcowej części tego pisma znajduje się zalecenie natychmiastowego zaprzestania sprzedaży wysyłkowej produktów wydawanych z apteki za pośrednictwem platformy Allegro, a także informacja o konieczności zgłoszenia prowadzonej sprzedaży wysyłkowej, to jednak w jego ocenie nie oznacza to, że tego rodzaju zalecenia, wydane w takiej formie, stanowią wyraz władczego działania organu, albowiem nie są one wykonalne w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji właśnie z tego względu, że nie przybrały postaci decyzji administracyjnej. Stwierdził, że pismo to stanowi ciąg korespondencji związanej z przeprowadzoną kontrolą. Sąd I instancji podniósł również, że procedura kontrolna jest sformalizowana, lecz jej celem jest kontrola działalności gospodarczej kontrolowanego, a w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w tej działalności (np. niestosowanie określonych wymagań wynikających z przepisów prawa) organ kontrolny stwierdza ten fakt w protokole kontroli oraz ewentualnie wydaje zalecenia pokontrolne. Zalecenia te stwierdzają konieczność usunięcia nieprawidłowości, co do zasady, w terminie wskazanym przez kontrolującego pod rygorem przeprowadzenia kontroli sprawdzającej lub innej sankcji przewidzianej powołanymi regulacjami. Zatem same zalecenia pokontrolne, jak i pisma wydane w następstwie odwołania się strony od tych zaleceń, nie należą do kategorii aktów wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a., albowiem aktami tymi nie są. Nie są również aktów lub czynnościami, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Rekapitulując Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżone w rozpatrywanej sprawie pismo nie stanowi aktu, który podlega kontroli sądu administracyjnego. Ze skargą kasacyjną od powyższego postanowienia wystąpiła Spółka zaskarżając to postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., poprzez przyjęcie że zaskarżone stanowisko organu nie stanowi innej czynności lub aktu z zakresu administracji publicznej, dotyczącej uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, podczas gdy zaskarżone stanowisko zawiera w treści nakaz natychmiastowego zaprzestania sprzedaży wysyłkowej kosmetyków i suplementów diety, co przesądza o władczym charakterze działania organu. Odpowiadając na skargę kasacyjną organ administracji wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie na jego rzecz zwrotu koszów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny zasadności stanowiska Sądu I instancji, który odrzucił skargę strony na pismo Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Szczecinie z dnia 19 kwietnia 2023 r. w sprawie zaprzestania sprzedaży wysyłkowej (produktów wydawanych z apteki za pośrednictwem platformy Allegro) z tego powodu, że – jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia – wymienione pismo nie jest decyzją administracyjną, ani też nie stanowi prawnej formy działania administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a mianowicie czynności lub aktu, które można byłoby uznać za podlegające kognicji sądu administracyjnego. Podejście Sądu I instancji do spornej w sprawie kwestii, która wymagała odpowiedzi na pytanie odnośnie do charakteru wymienionego pisma, a w konsekwencji odnośnie do istnienia albo nie istnienia drogi sądowej w sprawie ze skargi na tak materializujący się rezultat działania organu administracji, nie jest nieprawidłowe. Odnosząc się do stawianego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 58 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że ocena jego zasadności nie może pomijać znaczenia konsekwencji wynikających z ustawy Prawo farmaceutyczne, w tym zwłaszcza w zakresie odnoszącym się do inspekcji oraz kontroli działalności gospodarczej, na którą wydano zezwolenie (art. 37at ustawy), albowiem zaskarżone pismo stanowiło konsekwencję przeprowadzenia kontroli planowej apteki ogólnodostępnej zakończonej protokołem z kontroli planowej z dnia 16 lutego 2023 r., do którego podmiot kontrolowany złożył zastrzeżenia. Zastrzeżenia te zostały rozpatrzone – w tym również w odpowiedzi na stanowisko podmiotu kontrolowanego z dnia 17 marca 2023 r. – przywołanym na wstępie pismem z dnia 17 kwietnia 2023 r. Uwzględniając w tym kontekście treść art. 122f ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne – z którego wynika, że kontrolowany, który nie zgadza się z ustaleniami protokołu z kontroli, może, w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia, złożyć pisemnie zastrzeżenia lub wyjaśnienia, wskazując jednocześnie stosowne wnioski dowodowe, zaś inspektor jest obowiązany rozpatrzyć zgłoszone zastrzeżenia w terminie 7 dni od dnia ich otrzymania i w przypadku ich uwzględnienia uzupełnić protokół z kontroli i przedstawić go ponownie do podpisu – za uzasadniony należałoby uznać wniosek, że instytucja rozpatrzenia zastrzeżeń do protokołu kontroli jest (uargumentowaną) odpowiedzią organu kontroli na zgłoszone zastrzeżenia, której udzielenie następuje i pozostaje w ścisłym funkcjonalnym związku z samą kontrolą oraz jej wynikiem odzwierciedlonym w protokole kontroli, co innymi słowy oznacza, że można byłoby ją uznać za swoistego rodzaju formę dialogu, a z całą pewnością za formę komunikowania się organu kontroli z podmiotem kontrolowanym. Jeżeli tak, to ze swej istoty – jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć – instytucji odpowiedzi organu na zastrzeżenia do protokołu kontroli nie sposób jest kwalifikować, jako decyzji administracyjnej, albowiem nie towarzyszy jej – bo nie jest to jej celem – jednostronne i władcze kształtowanie praw lub obowiązków adresata tejże odpowiedzi. Zwłaszcza, gdy w tym kontekście podkreślić znaczenie argumentu z celu oraz funkcji postępowania kontrolnego, które – w przeciwieństwie do ogólnego (jurysdykcyjnego) postępowania w administracji, którego celem jest konkretyzacja praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa materialnego, wobec strony tego postępowania – właśnie wobec charakteru i celu podejmowanych w nim czynności zmierza, najogólniej rzecz ujmując, do ustalenia i sprawdzenia, czy stwierdzony stan faktyczny odpowiada stanowi wymaganemu, a mianowicie stanowi wynikającemu z przepisów obowiązującego prawa, co w sytuacji ujawnienia w tym względzie nieprawidłowości (niezgodności) odzwierciedlonych w protokole kontroli oraz zaleceniach pokontrolnych, służy ich usunięciu, a co za tym idzie przywróceniu stanu zgodnego z prawem. Powyższe, gdy ponownie odwołać się do art. 122f ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne oraz przedstawionego jego rozumienia, nie pozostaje – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – bez wpływu na wniosek, że zaskarżonego pisma Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Szczecinie stanowiącego odpowiedź na zastrzeżenia strony do protokołu kontroli, nie sposób jest również kwalifikować, jako akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zasadności tego wniosku – jak należałoby przyjąć w świetle dotychczas przedstawionych argumentów – nie zmienia ta okoliczność, że w wymienionym piśmie zostało zawarte stwierdzenie, że "[...] należy natychmiast zaprzestać dokonywania sprzedaży wysyłkowej produktów wydawanych z apteki za pośrednictwem platformy Allegro". Z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. konstytuującego elementy pojęcia aktu lub czynności, o których w nim mowa wynika – jak podkreśla się w literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie (por. np. J.P. Tarno, W. Chróścielewski, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2011, s. 375; R. Stankiewicz, Inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej jako przedmiot kontroli sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), "Przegląd Prawa Publicznego" 2010, nr 11, s. 41; postanowienia NSA z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 1756/06 oraz z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1784/06) – że akty i czynności te: nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, gdyż te są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a.; są podejmowane w sprawach indywidualnych, albowiem akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.; muszą mieć charakter publicznoprawny; dotyczą (bezpośrednio lub pośrednio) uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co odnosi się zarówno do działań pozytywnych dla ich adresata, jak i działań negatywnych wyrażających się – co trzeba podkreślić – w odmowie wydania aktu, czy podjęcia innej czynności (por. również B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2006, nr 2, s. 18 – 19, a także np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 1998 r., sygn. akt II SA 1247/97, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 1999, z. 2, poz. 25). Wobec tego również, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., są podejmowane poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia, to odpowiadają one formule nie tyle stosowania prawa, ile – co trzeba podkreślić w odpowiedzi na argumentację skargi kasacyjnej – jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2008, z. 5, poz. 51, s. 350 – 351; zob. również postanowienie składu 7 sędziów NSA z dnia 14 stycznia 2009 r., II GPS 7/08.). Uwzględniając znaczenie konsekwencji wynikających z przywołanych powyżej cech konstytuujących akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § pkt 4 p.p.s.a., nie sposób jest twierdzić, że zaskarżone pismo cechy te posiada odpowiadając tym samym wskazanej formule działania, która wymaga przecież istnienia stosunku administracyjnego (wynikającego z niego uprawnienia lub obowiązku), którego źródłem jest wykonywana przez organ administracji norma prawna, stosunek ten kreujący. Wbrew więc stanowisku i propozycji strony skarżącej, o istnieniu tego stosunku administracyjnego – jako koniecznego warunku kwalifikowania zaskarżonego pisma, jako aktu lub czynności, o których stanowi art. 3 § pkt 4 p.p.s.a., a więc jako czynności lub aktu odpowiadających formule wykonywania prawa, nie zaś, co trzeba podkreślić, jego stosowania – nie sposób jest wnioskować na podstawie twierdzenia, że niezastosowanie się do stanowiska organu administracji będzie skutkowało wszczęciem postępowania wobec spółki i nałożeniem kary administracyjnej (zob. s. 3 skargi kasacyjnej). Zwłaszcza, gdy odwołując się do istoty postępowania kontrolnego ponownie podkreślić – albowiem nie jest to bez znaczenia – że rozpatrzenie zastrzeżeń do protokołu kontroli jest odpowiedzią organu kontroli na te zastrzeżenia (ustosunkowaniem się do tych zastrzeżeń), której udzielenie następuje w ścisłym funkcjonalnym związku z samą kontrolą oraz jej wynikiem odzwierciedlonym w protokole kontroli i zawartych w nim zaleceniach, które – jak wynika z przepisów ustawy Prawo farmaceutyczne – pozbawione są jednak jakichkolwiek cech, o których była mowa powyżej (por. również postanowienie NSA z dnia 30 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 179/23). A więc inaczej, niż w sytuacjach, na które powołuje się strona odwołując się do przykładów z orzecznictwa. Zwłaszcza, że stany faktyczne, w szczególności zaś stany prawne, na gruncie których zapadły judykaty przywoływane przez stronę, nie są tożsame stanowi prawnemu rozpoznawanej sprawy, co nie jest bez znaczenia dla wniosku o braku ich przydatności. Mianowicie, w sprawie II GSK 1009/08 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarządzenie pokontrolne – a więc, co trzeba podnieść, forma działania, której nie posiadało zaskarżone pismo – inspektora ochrony środowiska jest odrębną od decyzji administracyjnej prawną formą działania inspektora ochrony środowiska, a nie można odmówić mu charakteru aktu administracji publicznej, o jakim stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ ma charakter władczy, rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu oraz wpływa na prawa i obowiązki kontrolowanego, zaś niewykonanie tego zarządzenia lub niezgodne z prawdą poinformowanie o jego wykonaniu zagrożone jest odpowiedzialnością karną (art. 31a ust. 12 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska), a tego rodzaju konsekwencje nie wynikają z działania materializującego się w zawartej w zaskarżonym piśmie odpowiedzi na zastrzeżenia do protokołu kontroli. Natomiast w sprawie II GSK 2522/14, ocena prawnego charakteru zalecenia pokontrolnego, o którym stanowi art. 28 ust. 2a ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno - spożywczych, jako czynności z art. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., była motywowana wynikającym z tego przepisu prawa obowiązkiem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w oznaczonym przez organ kontroli terminie w celu zapewnienia stanu zgodnego z przepisami prawa (art. 23 rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007), co w zestawieniu z rozpoznawaną sprawą również nie odpowiada jej stanowi prawnemu. W rekapitulacji należało więc stwierdzić, że skarga kasacyjnej nie podważa zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, albowiem nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia. W odpowiedzi natomiast na zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosek organu administracji o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania trzeba stwierdzić, że nie zasługiwał on na uwzględnienie, albowiem przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (zob. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).