II GSK 2080/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Protokolant asystent sędziego Wojciech Pach po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 2233/21 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 9 czerwca 2021 r. nr DPK.ZDU.6060.2.2018.2305 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia przedsiębiorców telekomunikacyjnych zobowiązanych do udziału w pokryciu dopłaty do kosztów świadczenia usługi powszechnej oraz jednolitego wskaźnika procentowego udziału w tej dopłacie 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 18 listopada 2020 r., nr DPK.ZDU.6060.2. 2018.1896; 3. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz [...] 1020 (tysiąc dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

I. Przedmiot kontroli kasacyjnej. Wyrokiem z dnia 24 marca 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 2233/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] (strona, strona skarżąca) na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (Prezes UKE, organ) z dnia 9 czerwca 2021 r., nr DPK.ZDU.6060.2.2018.2305, w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia przedsiębiorców telekomunikacyjnych zobowiązanych do udziału w pokryciu dopłaty do kosztów świadczenia usługi powszechnej oraz jednolitego wskaźnika procentowego udziału w tej dopłacie. II. Stan sprawy wynikający z kontrolowanego wyroku. Zawiadomieniem z dnia 26 października 2018 r. Prezes UKE, działając na podstawie art. 98 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Pt), wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia przedsiębiorców telekomunikacyjnych zobowiązanych - zgodnie z art. 97 Pt - do udziału w pokryciu Dopłaty 2007.2 i ustalenia jednolitego wskaźnika procentowego udziału w tej dopłacie, o którym mowa w art. 98 ust. 2 Pt. W toku postępowania ustalono na podstawie danych z rejestru przedsiębiorców (KRS nr 0000091015), że strona postępowania: [...] (DR) nie ma powołanego organu uprawnionego do reprezentowania spółki. Z rejestru przedsiębiorców wynikało również, że spółka nie ma powołanego kuratora, który mógłby ją reprezentować w prowadzonym postępowaniu. Dodatkowo zostało ustalone, że dnia 21 maja 2020 r. DR została wykreślona z Rejestru Przedsiębiorców Telekomunikacyjnych (RPT). Wykreślenie spółki nastąpiło na mocy przepisów Pt, wprowadzonych ustawą z dnia 6 marca 2018 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo przedsiębiorców oraz inne ustawy dotyczące działalności gospodarczej (Dz.U. z 2018 r., poz. 650). Zgodnie z brzmieniem art. 12a ust. 5 Pt, Prezes UKE wykreśla z RPT przedsiębiorcę telekomunikacyjnego w przypadku niewypełnienia przez tego przedsiębiorcę, za dwa kolejne lata, obowiązków informacyjnych, o których mowa w art. 7 ust. 1 i 2. Prezes UKE wydał w dniu 18 listopada 2020 r. decyzję częściową nr DPK.ZDU.6060.2.2018.1895. W orzeczeniu tym organ: 1) ustalił przedsiębiorców telekomunikacyjnych zobowiązanych do udziału w Dopłacie 2007.2; 2) ustalił jednolity wskaźnik procentowego udziału w tej dopłacie; 3) na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) umorzył w części postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia przedsiębiorców telekomunikacyjnych obowiązanych do udziału w pokryciu Dopłaty 2007.2 oraz jednolitego wskaźnika, w zakresie, w którym było ono prowadzone wobec podmiotów wymienionych w pkt III tej decyzji. W decyzji częściowej Prezes UKE stwierdził ponadto, że w pozostałej części sprawy objętej postępowaniem prowadzonym w stosunku do DR, Prezes UKE rozstrzygnie w odrębnej decyzji częściowej. Jednocześnie postanowieniem z dnia 18 listopada 2020 r. Prezes UKE, działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 3 i art. 123 k.p.a. w związku z art. 206 ust. 1 Pt, zawiesił postępowanie części (w odniesieniu do DR). Strona postępowania: [...] zaskarżyła ww. postanowienie z 18 listopada 2020 r. w drodze wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 9 czerwca 2021 r. Prezes UKE utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia 18 listopada 2020 r. Prezes UKE, dokonując ponownej wnikliwej analizy sprawy, ustalił, że nie wystąpiły w niej przesłanki do zawieszenia postępowania z art. 97 § 1 pkt 1-2, pkt 3a, pkt 4 oraz pkt 5 k.p.a. Organ wziął pod uwagę i ponownie przeanalizował art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych. W odniesieniu do powyższego stwierdził, iż – jak stanowi art. 30 § 3 k.p.a. – strony niebędące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli. Do osób prawnych ma zastosowanie przepis art. 38 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (k.c.), zgodnie z którym osoba prawna działa poprzez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie. Brak organów nie oznacza jednak, że osoba prawna nie istnieje. Przepisy k.p.a. przewidują, że w razie śmierci przedstawiciela ustawowego strony lub utraty przez przedstawiciela ustawowego strony zdolności do czynności prawnych postępowanie administracyjne ulega zawieszeniu; zastosowanie w tym zakresie ma zatem art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a. W piśmiennictwie wskazuje się na dwa przypadki wykorzystania art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a. do osób prawnych lub jednostek nieposiadających osobowości prawnej: 1) ustanie bytu osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej; 2) niemożność działania przez osobę prawną lub jednostkę organizacyjną wskutek braku organów. Organ administracji publicznej powinien przestrzegać z urzędu tego, aby osoba prawna działała przez powołane do tego organy. Zatem w sytuacji, gdy spółka utraciła zdolność do czynności procesowych z powodu braku organu uprawnionego do jej reprezentowania, organ winien skorzystać z art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a. Prezes UKE wskazał, iż w toku postępowania ustalono na podstawie danych z KRS, że w organie spółki DR, uprawnionym do reprezentowania spółki, tj. zarządzie, istnieją braki w składzie tego organu, skutkujące uznaniem zaistnienia braku organu uprawnionego do reprezentowania spółki. Z rejestru przedsiębiorców (KRS) wynikało jednocześnie, że spółka nie ma powołanego kuratora, który mógłby ją reprezentować w toczącym się nadal, po wydaniu ww. decyzji częściowej z 18 listopada 2020 r., postępowaniu w sprawie ustalenia przedsiębiorców telekomunikacyjnych zobowiązanych do udziału w pokryciu Dopłaty 2007.2 i ustalenia jednolitego wskaźnika procentowego udziału w tej dopłacie. Na dzień wydania niniejszego postanowienia stan faktyczny w ww. zakresie nie uległ zmianie. Nadal "nie został obsadzony organ" DR uprawniony do jej reprezentowania, jak również nie został powołany kurator do reprezentowania spółki w toczącym się postępowaniu. Powyższe powoduje, że zawieszenie postępowania wobec DR jest nadal zasadne i pozwala Prezesowi UKE na utrzymanie w mocy postanowienia z 18 listopada 2020 r. Dodatkowo organ ustalił, że w dniu 21 maja 2020 r. spółka DR została wykreślona z RPT (wykreślenie spółki nastąpiło na mocy art. 12a ust. 5 Pt), a co za tym idzie – nie była na dzień wydania postanowienia z 18 listopada 2020 r. (oraz postanowienia z 9 czerwca 2021 r.) i nadal nie jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym. Wykreślenie przedsiębiorcy z RPT oznacza, iż w toku niniejszego postępowania spółka straciła status przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, zobowiązanego do udziału w dopłacie w zakresie określonym w tym postępowaniu. Mając na uwadze powyższe, organ uznał, że konsekwencją ww. okoliczności jest konieczność umorzenia postępowania prowadzonego wobec spółki DR jako bezprzedmiotowego. Prezes UKE podkreślił, iż – mając na względzie zasadę szybkości i ekonomiki procesowej, o której mowa w art. 12 k.p.a. – podjął działania zmierzające do usunięcia ww. braku organu uprawnionego do reprezentowania spółki, wywiązując się w uzasadnieniu decyzji z obowiązków, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie organu nie można również uznać zasadności zarzutu dotyczącego "tworzenia sztucznych warunków" i zawieszenia postępowania tylko w stosunku do DR, jak również posługiwania się "kryterium podmiotowym" przy wydaniu decyzji częściowej z 18 listopada 2020 r. Prezes UKE ponownie wskazał, iż część sprawy w zakresie ustalenia przedsiębiorców telekomunikacyjnych zobowiązanych - zgodnie z art. 97 Pt - do udziału w pokryciu Dopłaty 2007.2 i ustalenia jednolitego wskaźnika procentowego udziału w tej dopłacie dojrzała już do rozstrzygnięcia, zaś – jak wskazano wyżej – część sprawy nadal wymaga wyjaśnienia istotnych kwestii proceduralnych, polegających na ustanowieniu kuratora dla spółki DR, a następnie wydania decyzji częściowej wobec tego podmiotu. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 104 § 2 k.p.a. organ wskazał, że przepis art. 104 § 2 k.p.a. przewiduje wprost możliwość wydania decyzji częściowej. Jednocześnie organ ponownie podkreślił, iż w zakresie dotyczącym spółki DR ustalono w toku postępowania, że zachodzą przesłanki do wydania decyzji o umorzeniu postępowania, jednak – mając na uwadze, iż w spółce tej brak jest organu uprawnionego do reprezentacji, niezbędne jest zawieszenie ww. postępowania toczącego się w odniesieniu do ww. spółki do czasu powołania przez sąd kuratora (art. 42 § 2 k.c.) uprawnionego do działania w postępowaniu "za organ spółki". Strona skarżąca wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie Prezesa UKE. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. III. Ocena prawna wyrażona w kontrolowanym wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opisanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. W ocenie Sądu I instancji, zarzuty strony skarżącej są niezasadne, bowiem organ miał prawo – w określonej w niniejszej sprawie sytuacji faktycznej – wydać zaskarżone postanowienie o zawieszeniu z urzędu postępowania w stosunku do spółki DR. Sąd Wojewódzki wskazał, iż istotą prowadzonego przez organ postępowania głównego było ustalenie udziału w pokryciu dopłaty do kosztów świadczenia w roku 2007 usługi udzielania informacji o numerach telefonicznych oraz udostępniania spisów abonentów ("Dopłata 2007.2") i ustalenie jednolitego wskaźnika procentowego udziału w tej dopłacie, o którym mowa w art. 98 ust. 2 Pt. Sąd I instancji wskazał, że w toku postępowania w ww. sprawie strona tego postępowania (DR) nie miała organu uprawnionego do jej reprezentowania. Z Krajowego Rejestru Sądowego wynikało również, że spółka ta nie miała także ustanowionego kuratora, który mógłby ją reprezentować w przedmiotowym postępowaniu. W tym stanie rzeczy organ uznał, iż zaistniały podstawy faktyczne oraz prawne do zawieszenia z urzędu ww. postępowania. Jednocześnie organ podjął działania zmierzające do ustanowienia dla ww. spółki kuratora, który mógłby ją reprezentować w postępowaniu administracyjnym, występując do właściwego sądu powszechnego z wnioskiem o ustanowienie kuratora dla ww. spółki. Sąd Wojewódzki podkreślił, iż w toku postępowania ustalono także, iż w dniu 21 maja 2020 r. spółka została wykreślona z Rejestru Przedsiębiorców Telekomunikacyjnych (RPT), podczas gdy "decyzja w przedmiocie dopłat" może być wydana wyłącznie w stosunku do podmiotu będącego przedsiębiorcą telekomunikacyjnym, zaś ten przymiot przysługuje tylko podmiotom wpisanym do tego Rejestru. Następnie WSA wskazał, że skoro w wyroku z 14 marca 2014 r., sygn. akt. III SK 35/13, Sąd Najwyższy (SN) uznał, że przez wykreślenie z rejestru zainteresowany traci przymiot przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, a przepis art. 98 ust 3 Pt stanowi, że Prezes UKE ustala, w drodze decyzji, kwotę udziału w pokryciu dopłaty dla przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, to decyzja ta nie może być skierowana do podmiotu, który w chwili jej wydania nie jest już przedsiębiorcą telekomunikacyjnym. W ocenie Sądu I instancji, fakt wykreślenia spółki z RPT spowodował brak możliwości merytorycznego zakończenia sprawy w odniesieniu do tego podmiotu, natomiast fakt utraty przez niego zdolności do czynności prawnych uzasadniał zawieszenie postępowania wobec tego podmiotu na podstawie art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), oddalił wniesioną skargę. IV. Skarga kasacyjna i jej zarzuty. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła strona skarżąca, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego za obie instancje. Ponadto strona wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. nieważność postępowania przed Sądem pierwszej instancji, ponieważ skarżąca Spółka została pozbawiona możności obrony swoich praw - art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.; II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (możliwy istotny wpływ tych uchybień na wynik sprawy wykazano w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej): 1. art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a przez rozpoznanie, przez Sąd pierwszej instancji, sprawy w granicach węższych niż to nakazuje przepis art. 134 § 1 ww. ustawy, bowiem rozpoznania sprawy dokonano z pominięciem elementów "kontekstu" zaskarżonego postanowienia, to jest elementów, które miały wspólny cel polegający na stworzeniu tzw. sztucznych warunków umożliwiających prowadzenie postępowania administracyjnego i "wyprowadzenie" z tego postępowania DR; 2. art. 3 § 1 i art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez zaniechanie przedstawienia i odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku do zarzutu skargi o następującej treści: - "Powyższe uchybienie - polegające na wydaniu zaskarżanego postanowienia (oraz poprzedzającego go postanowienia DPK.ZDU.6060.2.2018.1896 z dn. 18 listopada 2020 r.) w postępowaniu administracyjnym, które nie mogło być wszczęte i prowadzone, a to dlatego, że wcześniejszą decyzją administracyjną ustalono jedynie cześć/fragment dopłaty dla przedsiębiorcy wyznaczonego - stanowi naruszenie art. 98 ust. 2 Pt (w brzmieniu obowiązującym od dn. 14 stycznia 2006 r.) - przy czym naruszenie to stanowi rażące naruszenie art. 98 ust. 1 Pt w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a."; 3. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a w zw. z art. 98 ust. 1 Pt i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 Pt (w brzmieniu obowiązującym od dn. 14 stycznia 2006 r.) przez brak uwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji skargi "pomimo tego, że Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej - z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 Pt) wydał zaskarżone postanowienie (oraz poprzedzające je postanowienie znak: DPK.ZDU.6060.2.2018.1896 z dn. 18 listopada 2020 r.) w postępowaniu administracyjnym, które nie mogło być wszczęte i prowadzone, a to dlatego, że wcześniejszą decyzją administracyjną ustalono jedynie cześć/fragment dopłaty dla przedsiębiorcy wyznaczonego"; 4. art. 3 § 1 i art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez zaniechanie przedstawienia i odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku do zarzutu skargi o następującej treści: - "Powyższe uchybienie polegające na wydaniu zaskarżanego postanowienia (oraz poprzedzającego go postanowienia Prezesa UKE znak: DPK.ZDU.6060.2.2018.1896 z dn. 18 listopada 2020 r.) w drugim postępowaniu >w sprawie ustalenia przedsiębiorców telekomunikacyjnych obowiązanych do pokrycia dopłaty i wysokości ich udziału w dopłacie 5. art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dn. 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. w zw. z art. 98 ust. 1 Pt i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego (w brzmieniu obowiązującym od dn. 14 stycznia 2006 r.) przez brak uwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji skargi "pomimo tego, że Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej - z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego) wydał zaskarżone postanowienie (oraz poprzedzające je postanowienie znak: DPK.ZDU.6060.2.2018.1896 z dn. 18 listopada 2020 r.) w postępowaniu administracyjnym, które nie mogło być wszczęte i prowadzone", a to dlatego, że było to drugie postępowanie "w sprawie ustalenia przedsiębiorców telekomunikacyjnych obowiązanych do pokrycia dopłaty i wysokości ich udziału w dopłacie" - za 2007 r. - dla przedsiębiorcy wyznaczonego; 6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 Pt, przez brak uwzględnienia skargi, pomimo tego, że Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej zaniechał umorzenia postępowania administracyjnego, w którym wydano między innymi zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej znak: DPK.ZDU.6060.2.2018.1896 z dn. 18 listopada 2020 r.; 7. art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez zaniechanie przedstawienia i odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku "do zarzutów skargi skarżącej Spółki" o następującej treści: - "(...) zarzut naruszenia art. 126 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. oraz w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 206 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego przez zaniechanie wskazania w zaskarżanym postanowieniu >(...) kiedy konkretnie Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej powziął wiedzę o braku organu (zarządu) uprawnionego do reprezentowania DR - "(...) Prezes UKE zaniechał przeprowadzenia w prawem przewidziany sposób ponownego rozpatrzenia sprawy, naruszając w ten sposób art. 15 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a, (...)", - "(...) jest zarzut naruszenia ort. 7 w zw. z art. 104 § 2 i art. 97 § pkt 3 k.p.a. i w zw. z art. 206 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego przez nadużycie prawa administracyjnego przez wydanie postanowienia o zawieszeniu >części całego całego - "Powyższe naruszenie - polegające na błędnej wykładni pojęcia >przedsiębiorcy telekomunikacyjnego przedsiębiorcą telekomunikacyjnym III. naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. art. 12a pkt 5 Pt, przez jego błędną wykładnię, polegającą na pominięciu przez Sąd pierwszej instancji tego, że wykreślenie przedsiębiorcy telekomunikacyjnego z Rejestru Przedsiębiorców Telekomunikacyjnych (RPT) - w sensie czynności materialno-technicznej - z przyczyny podanej w ww. przepisie prawa wymaga między innymi istnienia ostatecznej decyzji administracyjnej o wykreśleniu przedsiębiorcy telekomunikacyjnego z RPT; 2. "art. 10 ust. 1 p.t", "art. 10 ust. 2 P.t", "5 pkt 5 u.s.d.g", "art. 64 ust. 1 u.s.d.g", "art. 64 - 73 u.s.d.g" "art. 74 u.s.d.g" i "art. 5 pkt 6 u.s.d.g.", to jest: art. 10 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, art. 5 pkt 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, art. 64 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, art. 64 - art. 73 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, art. 74 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i art. 5 pkt 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że "przedsiębiorcą telekomunikacyjnym" w rozumieniu Prawa telekomunikacyjnego jest podmiot wpisany do Rejestru Przedsiębiorców Telekomunikacyjnych, co - zdaniem tego Sądu - wynika z ww. przepisów, przy jednoczesnym pominięciu przez Sąd pierwszej instancji tego, iż ww. przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie obowiązują od dnia 30 kwietnia 2018 r. oraz pominięciu tego, iż art. 2 pkt 27 Prawa telekomunikacyjnego zawiera definicję legalną "przedsiębiorcy telekomunikacyjnego", a przeto to pojęcie ustawowe nie może być rozumiane inaczej, niż to wynika z definicji legalnej; 3. art. 98 ust. 3 Pt przez dokonanie przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni tego przepisu przez przyjęcie, że z tego przepisu wynika to, że "(...) decyzja nie może być skierowana do podmiotu, który w chwili jej wydania nie jest już przedsiębiorcą telekomunikacyjnym"; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dn. 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 w zw. z art. 104 § 2 i art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a. i w zw. z art. 206 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego przez oddalenie przez Sąd pierwszej instancji skargi, pomimo tego, że doszło do "nadużycia prawa administracyjnego" przez wydanie przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej postanowienia o zawieszeniu "części" postępowania administracyjnego, "skutkiem braku organu (zarządu) uprawnionego do reprezentowania DR po uprzednim wydaniu decyzji częściowej" uniemożliwiającej zawieszenie "całego" postępowania administracyjnego – "przy jednoczesnym prowadzeniu przez okres około półtora roku postępowania administracyjnego". Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. V. Stanowisko strony przeciwnej. Dalsze pisma procesowe stron. Uczestnik postępowania kasacyjnego (...) w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. W piśmie procesowym z dnia 30 września 2022 r. strona skarżąca kasacyjnie podtrzymała stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej oraz uzupełniła jej uzasadnienie, przedstawiając dalsze argumenty prawne. W piśmie procesowym z dnia 1 czerwca 2026 r. uczestnik postępowania kasacyjnego (...) przedstawił dodatkowe stanowisko w sprawie. VI. Rozprawa kasacyjna. Na rozprawie w dniu 25 czerwca 2026 r. pełnomocnik procesowy Prezesa UKE wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, przedstawiając dodatkowe uzasadnienie stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonym postanowieniu, natomiast pełnomocnik procesowy uczestnika postępowania kasacyjnego (...) podtrzymał stanowisko wyrażone w toku postępowania sądowego. VII. Uzasadnienie prawne wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. sprawa sądowoadministracyjna w drugiej instancji jest rozpoznawana w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zostaną stwierdzone podlegające sankcjonowaniu z urzędu – a więc niezależnie od powyższych granic – wady nieważności postępowania przed sądem pierwszej instancji (art. 183 § 2 p.p.s.a.) lub podstawy, o których mowa w art. 189 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są natomiast wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych. 2. Wobec niestwierdzenia określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania sądowego, jak również podstaw do zastosowania z urzędu art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy – zgodnie z zasadą tantum devolutum, quantum iudicatum – do weryfikacji zarzutów kasacyjnych w odniesieniu do pełnego zakresu rozstrzygnięcia w związku z zaskarżeniem wyroku niższej instancji w całości. 3. W pierwszej kolejności należało odnieść się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu nieważności postępowania sądowego przed Sądem Wojewódzkim, niezależnie od przeprowadzonej z urzędu przez Sąd kasacyjny weryfikacji w tym zakresie. Zarzut powyższy jest oczywiście bezzasadny. Wskazana przez stronę skarżącą kasacyjnie przyczyna nieważności, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. – a którą miało zostać dotknięte postępowanie przed Sądem meriti, z tego względu, że Sąd ten rozpoznał sprawę skargi na postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym (art. 119 pkt 3 p.p.s.a.) bez wskazania "racji" (motywów) wyboru rodzaju posiedzenia, co – zdaniem tej strony – pozbawiło ją "możności obrony swych praw" na rozprawie (art. 90 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) – nie mogła zaistnieć w przedmiotowej sprawie już tylko ze względów normatywnych. Przepis art. 119 p.p.s.a. ma charakter kompetencyjny, a jego adresatem jest właściwy sąd administracyjny. Realizacja powyższej zasady procesowej odbywa się z urzędu i bez zakwestionowania legalności jej podstawy ustawowej nie jest możliwe podnoszenie zarzutu naruszenia prawa, o którym mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Elementy szczególnej kompetencji fakultatywnej występują natomiast w treści art. 122 p.p.s.a., który – niezależnie od ogólnej kompetencji określonej w art. 119 p.p.s.a. – umożliwia sądowi przekazanie sprawy rozpoznawanej – zgodnie z zasadą ustawową – w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym do rozpoznania na rozprawie. 4. W drugiej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że konieczną i wystarczającą podstawą do uwzględnienia wywiedzionej skargi kasacyjnej jest stwierdzenie zasadności wskazanych w części ekscepcyjnej jej petitum zarzutu naruszenia przepisów postępowania (pkt 1) oraz zarzutów naruszenia prawa materialnego (pkt 3 i 4). Istota powyższych zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska kontrolowanego Sądu Wojewódzkiego, który – akceptując pogląd skarżonego organu – przyjął, że na tle wyznaczenia zakresu stosowalności instytucji zawieszenia obligatoryjnego postępowania administracyjnego w odniesieniu do podstawy z art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a. (utrata przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych) dopuszczalne jest dokonanie swoistej fragmentacji sprawy ustalenia przedsiębiorców telekomunikacyjnych zobowiązanych do udziału w pokryciu dopłaty do kosztów świadczenia usługi powszechnej oraz jednolitego wskaźnika procentowego udziału w tej dopłacie (art. 98 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne/u.p.t.) przez zawieszenie tego postępowania jedynie w części dotyczącej jednej z jego stron (podmiot: DR), ze względu na stwierdzony brak organu uprawnionego do reprezentacji, oraz dalsze jego prowadzenie względem innych stron. Weryfikując pozytywnie istotę stanowiska strony skarżącej kasacyjnej – niezależnie od stwierdzonych deficytów jego wyjaśnienia i uzasadnienia – należało uwzględnić trzy kardynalne przesłanki warunkujące prawidłowość rozstrzygnięcia poddanego pod osąd Naczelnego Sądu zagadnienia. Po pierwsze, rozstrzygając problem dopuszczalności częściowego zawieszenia (obligatoryjnego) postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego z przyczyn podmiotowych (w tym ze względu na stwierdzony brak organu uprawnionego do reprezentacji jednej ze stron postępowania, będący przyczyną równoważną do przyczyn wskazanych w art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a. i przez to wchodzący w zakres zastosowania tego przepisu), trzeba mieć na uwadze, że jakkolwiek ustawodawca kodeksowy przyjmuje jako zasadę jednolitość instytucji zawieszenia postępowania administracyjnego, nie przewidując expressis verbis – w przeciwieństwie do instytucji umorzenia postępowania (zob. art. 105 § 1 k.p.a.) lub decyzyjnego załatwienia sprawy administracyjnej (zob. art. 104 § 2 k.p.a.) – podstawy do zawieszenia postępowania w części, to jednak w odniesieniu do niektórych kategorii spraw administracyjnych lub pewnych rodzajów współuczestnictwa procesowego możliwe jest – w drodze wyjątku – zastosowanie częściowego zawieszenia postępowania. Przede wszystkim nie istnieją przeszkody procesowe lub konstrukcyjne do częściowego zawieszenia postępowania w sprawach, które zostały połączone do wspólnego rozpoznania z przyczyn formalno-procesowych (por. art. 62 k.p.a.). W takim bowiem przypadku sprawy te – połączone jedynie w sensie procesowym (zewnętrznym) w ramach jednego postępowania – zachowują swoją odrębność, a postępowanie w częściach ich dotyczących może zostać zawieszone, tak samo jak możliwe jest wydawanie odrębnych decyzji rozstrzygających te sprawy. Inny charakter mają natomiast sprawy, w których pomiędzy stronami postępowania występują ścisłe zależności materialnoprawne (a także mieszane lub funkcjonalne – np. w odniesieniu do współuczestnictwa konkurencyjnego), polegające na istnieniu wewnętrznego związku pomiędzy konkretyzowanymi prawami lub obowiązkami. W takim przypadku nie jest dopuszczalne procesowe "rozerwanie" tego rodzaju więzi przez zawieszenie postępowania co do części stron i jego kontynuowanie co do pozostałych. Z uwagi materialnoprawny związek sytuacji prawnych wszystkich stron będących współuczestnikami materialnymi w sprawie danego rodzaju prawa lub obowiązki ich dotyczące podlegają konkretyzacji w ramach jednego postępowania i co do zasady w drodze jednej decyzji. Zasada ta znajduje zastosowanie także w razie wystąpienia tzw. podzielności przedmiotowej sprawy administracyjnej, która umożliwia wydawanie decyzji rozstrzygających sprawę w części (zob. art. 104 § 2 k.p.a.). Decyzja częściowa, załatwiająca fragment sprawy, powinna zatem obejmować wszystkich współuczestników materialnych, natomiast w odniesieniu do spraw, w których między stronami występuje współuczestnictwo materialne jednolite, – musi ich obejmować. Po drugie, uwzględniając treść art. 98 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (u.p.t.), wyznaczającego granice sprawy ustalenia przedsiębiorców telekomunikacyjnych zobowiązanych do udziału w pokryciu dopłaty do kosztów świadczenia usługi powszechnej oraz jednolitego wskaźnika procentowego udziału w tej dopłacie, trzeba stwierdzić, że relacje pomiędzy stronami tego rodzaju postępowania są kształtowane przez konstrukcję współuczestnictwa materialnego jednolitego, co oznacza, że decyzja rozstrzygająca tę sprawę w całości albo w części musi dotyczyć niepodzielnie wszystkich współuczestników. Taki wniosek jest konsekwencją normatywnego uregulowania materialnoprawnej podstawy powyższej kategorii sprawy. Decyzja konkretyzująca przepisy art. 98 ust. 1 i 2 u.p.t. ustala bowiem z jednej strony zamknięty katalog przedsiębiorców telekomunikacyjnych będących adresatami ustawowego obowiązku udziału w pokryciu dopłaty za dany okres (zob. art. 97 u.p.t.), z drugiej zaś – jednolity wskaźnik procentowego udziału wszystkich przedsiębiorców telekomunikacyjnych obowiązanych do udziału w pokryciu tej dopłaty. Treść powyższej regulacji nie pozwala zatem na przedmiotową lub podmiotową fragmentację rozstrzygnięcia lub postępowania w tego rodzaju sprawie, gdyż do momentu jego całościowego zakończenia (moment wydania decyzji) jakakolwiek ingerencja w katalog podmiotów potencjalnie zobowiązanych wpływa bezpośrednio na ustalaną w decyzji wartość jednolitego wskaźnika procentowego udziału wszystkich przedsiębiorców telekomunikacyjnych obowiązanych do udziału w pokryciu dopłaty (art. 98 ust. 2 u.p.t.). Ostateczne ustalenie powyższego katalogu podmiotowego powinno zatem zostać bezpośrednio powiązane w ramach jednego rozstrzygnięcia z ostatecznym ustaleniem wartości jednolitego wskaźnika procentowego. Obowiązek jednolitego i jednorazowego wyznaczenia zakresu podmiotowego konkretyzacji art. 98 ust. 1 i 2 u.p.t. rozciąga się zatem także na te podmioty, które uczestnicząc od początku w postępowaniu – w ocenie organu – nie miały od początku statusu strony lub utraciły go w toku tego postępowania. Rozstrzygnięcie o umorzeniu względem tego rodzaju podmiotów postępowania w części powinno więc zostać zintegrowane w jednej decyzji z rozstrzygnięciem sprawy co do istoty w pozostałej części, gdyż weryfikacja prawidłowości tych rozstrzygnięć (w toku instancji lub przez sąd administracyjny) musi odbywać się łącznie. Odnosząc zaprezentowane wyżej stanowisko wykładnicze do niespornego zakresu stanu faktycznego sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że dla oceny prawnej tego stanu nie ma znaczenia fakt, że postanowienie Prezesa UKE o zawieszeniu na podstawie art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a. postępowania w części dotyczącej tylko jednej strony ("w odniesieniu do DR") zostało wydane w tym samym dniu (18 listopada 2020 r.), co dotycząca pozostałych stron decyzja częściowa (zmieniona decyzją z dnia 22 grudnia 2022 r.), ustalająca na podstawie art. 98 ust. 1 i 2 u.p.t. przedsiębiorców telekomunikacyjnych zobowiązanych do udziału w pokryciu dopłaty do kosztów świadczenia usług w wchodzących w skład usługi powszechnej świadczonej w 2007 r. przez Telekomunikację Polską S.A. i jednolity wskaźnik procentowy udziału w tej dopłacie oraz umarzająca co do części stron to postępowanie. Jak już bowiem wskazano, w przypadku współuczestnictwa materialnego jednolitego wydanie tego rodzaju decyzji częściowej oraz zawieszenie postępowania w części dotyczącej jednej ze stron nie było dopuszczalne, podobnie jak wydanie kolejnej decyzji częściowej z dnia 22 listopada 2021 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w części dotyczącej ww. strony, co do której postępowanie zawieszono (utrzymanej w mocy decyzją z dnia 12 lipca 2023 r.). Po trzecie, nie zasługuje na uznanie przyjęte przez Prezesa UKE w przedmiotowej sprawie i zaakceptowane przez Sąd Wojewódzki kategoryczne założenie interpretacyjne, zgodnie z którym podmiotami obowiązku udziału w pokryciu dopłaty są jedynie ci przedsiębiorcy, którzy w momencie orzekania przez organ na podstawie art. 98 ust. 1 i 2 u.p.t. zachowali status przedsiębiorcy telekomunikacyjnego. Pogląd powyższy, niezależnie od wyrażanych w orzecznictwie sądowym – bezpośrednio (zob. np. wyrok NSA z dnia 13 marca 2019 r., II GSK 5374/16, LEX nr 2732504) lub pośrednio (por. np. wyrok SN z dnia 20 września 2011 r., III SK 55/10, LEX nr 1106752; wyrok SN z dnia 4 marca 2014 r., III SK 35/13, LEX nr 1463898) – odmiennych tez, jest wadliwy w świetle jednoznacznego językowo i wewnątrzsystemowo brzmienia przepisów art. 97 w zw. z art. 96 ust. 1 i 3 u.p.t. W świetle art. 96 ust. 3 w zw. z art. 96 ust. 1 u.p.t. decyzja w przedmiocie przyznania przedsiębiorcy wyznaczonemu ustalonej kwoty dopłaty podlega odpowiedniej relatywizacji czasowej. Jest ona ściśle powiązana z rokiem kalendarzowym, w którym wystąpił pozytywnie zweryfikowany koszt netto. Wyznaczając zatem zakres podmiotowy obowiązku udziału w pokryciu dopłaty, ustawodawca odwołał się w art. 97 u.p.t. do pojęcia roku kalendarzowego, "za który przysługuje dopłata". Podmiotami powyższego obowiązku ustawowego są więc ci przedsiębiorcy, którzy "w roku kalendarzowym, za który przysługuje dopłata" z jednej strony mieli status przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, z drugiej strony – osiągnęli w tym okresie przychód z działalności telekomunikacyjnej w wysokości przekraczającej 4 miliony złotych. Ustalenie na podstawie art. 98 ust. 1 i 2 u.p.t. przedsiębiorców telekomunikacyjnych obowiązanych do pokrycia dopłaty oraz jednolitego wskaźnika procentowego udziału w pokryciu dopłaty wymaga zatem uprzedniego określenia katalogu podmiotów, które "w roku kalendarzowym, za który przysługuje dopłata" spełniały warunki wynikające z art. 97 u.p.t. Oznacza to, że późniejsza (po zakończeniu ww. roku kalendarzowego) utrata statusu przedsiębiorcy telekomunikacyjnego w rozumieniu art. 2 pkt 27 w zw. z art. 10 ust. 1 u.p.t. (także w toku postępowania w sprawie, o której mowa w art. 98 ust. 1 i 2 u.p.t.), w następstwie wiążącego wykreślenia danego podmiotu z rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych (art. 12a u.p.t.), nie ma znaczenia dla kwalifikacji tego podmiotu jako adresata uregulowanego w art. 97 u.p.t. obowiązku, który powstał z mocy ustawy w okresie, w którym status przedsiębiorcy telekomunikacyjnego mu przysługiwał. Przedmiotem odniesienia w tym zakresie jest bowiem retrospektywny stan faktyczny. W związku z powyższym wynikająca z ustalonego stanu faktycznego okoliczność wykreślenia z dniem 21 maja 2020 r. z rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych podmiotu: DR nie spowodowała utraty przez ten podmiot statusu strony postępowania w sprawie uregulowanej w art. 98 ust. 1 i 2 u.p.t. oraz adresata obowiązku, o którym mowa w art. 97 u.p.t., jeżeli podmiot ten był w roku 2007 wpisany do przedmiotowego rejestru i osiągnął za ten rok przychód z działalności telekomunikacyjnej w wysokości przekraczającej 4 miliony złotych. Ponieważ warunki powyższe zostały spełnione (zob. tabela nr 1, poz. 23, s. 8 decyzji Prezesa UKE z dnia 22 grudnia 2022 r.), dlatego wydanie – po uprzednim podjęciu wadliwie zawieszonego w części postępowania – decyzji o jego umorzeniu w części dotyczącej ww. podmiotu (decyzja Prezesa UKE z dnia 12 lipca 2023 r.) odbyło się z naruszeniem prawa w zakresie wyżej wskazanym. 5. Odrębnie trzeba odnieść się do eksponowanego w skardze kasacyjnej (zob. pkt 5 zarzutów naruszenia przepisów postępowania) zagadnienia kwalifikacji naruszenia przepisów art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 u.p.t. oraz w zw. z art. 98 ust. 1 i 2 u.p.t. jako wady nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwalifikacja pozytywna w powyższym zakresie byłaby zbyt daleko idącym sankcjonowaniem błędów w zakresie wykładni i stosowania prawa przez Prezesa UKE. Organ ten mógł bowiem mieć – wobec sporności i złożoności konstrukcyjnej zagadnień procesowo- i materialnoprawnych poddanych jego ocenie – uzasadnione wątpliwości interpretacyjne, co prowadzi do wniosku, że stwierdzone naruszenia prawa nie spełniają warunku oczywistości na tle wady nieważnościowej rażącego naruszenia prawa. Wystarczy w tym zakresie jedynie wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekający w tożsamych problemowo sprawach doszedł do diametralnie różnych konkluzji wykładniczych (zob. np. wyroki w sprawach o sygn. akt VI SA/Wa 2233/21, VI SA/Wa 2270/21, VI SA/Wa 2250/21). 6. Mając na względzie powyższe ustalenia, należało uznać, że istota sprawy sądowoadministracyjnej została dostatecznie wyjaśniona dla potrzeb przejęcia skargi do merytorycznego rozpoznania, co – wobec uwzględnienia zasadniczych zarzutów kasacyjnych – upoważnia Naczelny Sąd Administracyjny do zastosowania art. 188 p.p.s.a. oraz dokonania końcowej – negatywnej – oceny legalności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia pierwszej instancji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.). Ocena pozostałych zarzutów kasacyjnych okazała się natomiast w przedmiotowej sprawie zbędna lub bezprzedmiotowa. Ponownie rozpoznając sprawę zawieszenia postępowania, Prezes UKE – po prawomocnym rozstrzygnięciu spraw ze skarg na decyzje częściowe z dnia 22 grudnia 2022 r. oraz z dnia 12 lipca 2023 r. (zob. nieprawomocnie zakończone sprawy o sygn. akt VI SA/Wa 2716/23 i VI SA/Wa 4960/23) – wykona wytyczne procesowo-interpretacyjne sformułowane w niniejszym wyroku. 7. W tym stanie rzeczy, mając na względzie całość przedstawionej argumentacji oraz działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i postanowienie pierwszej instancji, zasądzając na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 i art. 207 § 1 p.p.s.a. od skarżonego organu na rzecz strony skarżącej kasacyjnie zwrot kosztów postępowania sądowego, ustalonych według norm przepisanych. ----------------------- 2