II GSK 2112/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1261/20 w sprawie ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 20 marca 2020 r. nr KOC/611/Dr/20 w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia od J. C. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA", "Sąd pierwszej instancji") wyrokiem z 9 listopada 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1261/20 oddalił skargę J. C. (dalej: "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: "SKO") z 20 marca 2020 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 3 stycznia 2020 r. nr ZDM/GPD/K/1A/P/l/2020/0 w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie fragmentu pasa drogowego drogi powiatowej al. [...] w rejonie ul. [...] w celu funkcjonowania w nim kiosku handlowego o powierzchni 16 m², od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 31 grudnia 2017 r. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 29 grudnia 2016 r. J. C. wystąpiła o wydanie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym al. [...] w rej. ul. [...] kiosku handlowego o powierzchni 16 m² od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 31 grudnia 2017 r. Decyzją z 3 stycznia 2020 r. Prezydent m.st. Warszawy odmówił skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie wnioskowanego fragmentu pasa drogowego w tym okresie. Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie dopatrzono się szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Wskazano jednocześnie, że określony termin w decyzji z 20 lipca 2016 r. nr ZDM/ZGPD/1A/P/362/2016 zezwalającej skarżącej na zajęcie ww. pasa drogowego od dnia 1 lipca 2016 r. do dnia 31 lipca 2016 r. oraz odmawiającej wydania pozwolenia od dnia 1 sierpnia 2016 r. do dnia 31 grudnia 2016 r. był czasem danym stronie na podjęcie działań zmierzających do usunięcia kiosku. Skarżąca wniosła od powyższej decyzji odwołanie, po rozpoznaniu którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 20 marca 2020 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że zezwolenia na zajęcie pasa drogowego są zezwoleniami czasowymi. Każde wystąpienie z wnioskiem o zajęcie pasa drogowego, niezależnie od tego, czy w danym miejscu posadowiony jest jakiś obiekt, czy też pas drogowy we wcześniejszym okresie zajęty był na inne cele, stanowi odrębną sprawę administracyjną, a posiadanie wcześniejszego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie rodzi żadnych praw na przyszłość dla adresata tego zezwolenia. Zatem konieczne jest ponowne ustalenie, czy umieszczenie (funkcjonowanie) obiektu budowlanego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2018. 2068 ze zm., dalej: "u.d.p."), dający podstawę do wydania zezwolenia na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. SKO wskazało również, że termin "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" nie został bliżej przez ustawodawcę określony, co pozwala przyjąć, że ocena okoliczności uzasadniającej "umieszczenie", czy "lokalizację" należy do właściwego organu administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 729/08). SKO w Warszawie wskazało na uznaniowość decyzji podejmowanych przez organ w trybie art 40 ust. 1 w zw. z art. 39 ust. 1 i 3 ustawy. Następnie organ wyjaśnił, że z pisma PINB dla m.st. Warszawy z 15 kwietnia 2016 r. wynika, że Kierownik Urzędu Rejonowego decyzją z 20 lutego 1998 r. nr 301/98 zatwierdził projekt budowlany kiosku handlowego i udzielił H. W. (poprzedniej właścicielce) pozwolenia na modernizację istniejącego kiosku spożywczego usytuowanego w załomie budynku przy ul. [...] w Warszawie, określając termin użytkowania ww. obiektu do dnia 30 czerwca 1998 r. Okres użytkowania przedmiotowego obiektu był przedłużony przez Urząd Rejonowy do końca 1998 r. a następnie do końca 2000 r. W aktach sprawy znajduje się również negatywna opinia Wydziału Estetyki i Przestrzeni Publicznej z 24 czerwca 2016 r. dotycząca pozostawania kiosku handlowego w analizowanej lokalizacji, jednocześnie nie zgłaszano w niej zastrzeżeń do ewentualnego przedłużenia funkcjonowania kiosku o ograniczony okres dostosowawczy w celu usunięcia lub przeniesienia działalności w inne miejsce. Jak wynika z ww. opinii omawiany obiekt pochodzi z okresu przekształceń gospodarczych, w których nierzadko lokalizowano tymczasowe obiekty handlowe wyłącznie według kryterium natężenia ruchu, ignorując uwarunkowania ładu przestrzennego. Lokalizacja kiosku - niskojakościowej formy architektonicznej - jako kubatury dostawczej do narożnika monumentalnego budynku [...] o dopracowanym detalu architektonicznym, jest nie tylko irracjonalna pod względem komunikacyjnym (przecięcie naturalnej trasu ruchu pieszego), ale rażąco niewłaściwa z uwagi na brak jakichkolwiek relacji stylistycznych i kompozycyjnych z budynkiem. Sytuacja ta degraduje zarówno wartość obiektu [...] i przestrzeń skrzyżowania ul. [...] z jednym z głównych ciągów [...] Warszawy, al. [...]. Pismem z 20 września 2019 r. Wydział Zrównoważanej Mobilności również zaopiniował negatywnie możliwość funkcjonowania kiosku handlowego wskazując, że kiosk ograniczałby widoczność pieszych oraz powodował duże utrudnienia ruchu pieszego w tym rejonie. Ponadto w piśmie z 4 października 2019 r. Wydział Ochrony Krajobrazu BAiPP Urzędu m.st. Warszawy podtrzymał swoje stanowisko zawarte w piśmie z 24 czerwca 2016 r. wskazując, że opiniowany kiosk pozbawiony jest jakichkolwiek relacji stylistycznych i kompozycyjnych z zabytkowym budynkiem przy ul. [...] i przesłania formę południowo-zachodniego narożnika. Jego lokalizację należy uznać za przypadkową i urbanistycznie niepodporządkowaną istniejącym uwarunkowaniom przestrzennym i architektonicznym. W bezpośrednim sąsiedztwie kiosku tj. w parterze budynku przy ul. [...] w Warszawie funkcjonuje sklep spożywczy. Kiosk charakteryzuje się niską jakością techniczną i wizualną, a jego forma ponadto jest sprzeczna z wytycznymi architektonicznymi Wydziału Ochrony Krajobrazu. Konkludując SKO wskazało, że to wnioskodawca występując o zgodę na zajęcie pasa drogowego powinien wykazać, że umieszczenie obiektu w konkretnym miejscu jest szczególnie uzasadnione i że nie będzie miało wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. W ocenie organu w sprawie nie wystąpiły szczególnie uzasadnione okoliczności, które przemawiałyby za wydaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Argumenty skarżącej dotyczące społecznej potrzeby funkcjonowania kiosku, ochrony pracowników kiosku handlowego będących w wieku przedemerytalnym oraz okoliczność zainwestowania w dany kiosk handlowy oszczędności, nie mogą stanowić dostatecznej podstawy dla udzielenia zezwolenia za zajęcie pasa drogowego w okresie wnioskowanym przez stronę. Uznano, że zarządca drogi dokonał prawidłowej oceny zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego oraz prawidłowych ustaleń faktycznych, które nie zostały podważone przez skarżącą, Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła skarżąca. WSA w Warszawie opisanym na wstępie wyrokiem z 9 listopada 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1261/20 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") oddalił wniesioną skargę. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że decyzja administracyjna wydawana w trybie art. 40 ust. 1 w zw. z art. 39 ust. 1 i ust. 3 u.d.p. ma charakter uznaniowy. Podkreślił, że wydawane zezwolenia mają charakter czasowy, wobec czego w sprawie o zezwolenie na lokalizację obiektu w pasie drogowym na kolejny okres konieczne jest ponowne ustalenie, czy lokalizacja ta stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p. Raz udzielone zezwolenie nie powoduje bowiem, że kwestia istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku została przesądzona dla potrzeb przyszłych spraw o zezwolenie na zajęcie pasa, Sąd pierwszej instancji wskazał, że jak wynika z akt sprawy skarżąca uczyniła przedmiotową lokalizację dotyczącą pawilonu handlowego przedmiotem wniosku wskazując jedynie na interes ekonomiczny wnioskodawczyni. Natomiast jako uzasadnienie zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku z art. 39 ust. 3 u.d.p., takiego szczególnego przypadku nie uzasadnia, nie uzasadnia go też długoletnie prowadzenie działalności gospodarczej (pawilonu handlowego) w tym samym miejscu. Interes ekonomiczny przedsiębiorcy oraz wynikające z tego korzyści dla strony, jako okoliczność pozaprawna nie mogła być brana pod uwagę w tej sprawie, ponieważ przepisy ustawy o drogach publicznych, regulujące zagadnienie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, nie przewidują tego rodzaju przesłanki, jako przesłanki pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku. Sąd wskazał, że w aktach sprawy znajduje się negatywna opinia Wydziału Estetyki i Przestrzeni Publicznej z 24 czerwca 2016 r. dotycząca pozostawania kiosku handlowego w analizowanej lokalizacji, pismo z 20 września 2019 r. Wydziału Zrównoważanej Mobilności, negatywnie opiniujące możliwość funkcjonowania kiosku handlowego, a także pismo z 4 października 2019 r. Wydziału Ochrony Krajobrazu BAiPP Urzędu m.st. Warszawy i przytoczył w ślad za organem ich treść, a następnie zaakceptował stanowisko organu, że w stolicy europejskiego kraju w XXI wieku, działania zmierzające do uporządkowania przestrzeni miasta oraz poprawienia estetyki i ładu przestrzeni publicznej zasługują na aprobatę. Należy dążyć do sytuacji, aby handel, gastronomia i usługi były prowadzone w obiektach stałych (budynkach) do tego przeznaczonych, zatem należy dążyć do ograniczenia liczby obiektów tymczasowych, prowizorycznych i nieestetycznych zlokalizowanych w pasach drogowych dużej metropolii. Sąd stwierdził, że skarżąca nie wykazała zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku, uzasadniającego wydanie zgody na umieszczenie obiektu handlowego w pasie drogowym, co w połączeniu z planami uporządkowania przestrzeni miejskiej uzasadniało wydanie odmownej decyzji. W ocenie WSA w Warszawie brak zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz dla trwałości drogi nie stanowi wystarczającej przesłanki do wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Okoliczność, że ww. pawilon handlowy od wielu lat stał w tym miejsce oraz że jest użyteczny i potrzebny okolicznym mieszkańcom - nie stanowi szczególnych okoliczności, o których mowa w ustawie o drogach publicznych, które uzasadniałyby odstąpienie od ustawowej zasady zakazu lokalizacji w pasie drogowym obiektów niezwiązanych z ruchem drogowym. Zaś wcześniej udzielone zezwolenia nie powodują, że kwestia istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku została przesądzona dla potrzeb przyszłych spraw o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Podkreślił, że zgoda na zajęcie pasa drogowego stanowi odstępstwo od tego zakazu, zatem jej uwarunkowania nie mogą być kształtowane dowolnie, lecz muszą mieścić się ściśle w granicach przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakiej mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p. W ocenie Sądu poza wskazaniem na prowadzoną działalność gospodarczą i wynikające z tego konsekwencje rynkowe, czy społeczne, skarżąca nie powołuje się na żadne inne okoliczności, które mogłyby wskazywać, że prowadzenie tej działalności, akurat w objętej sporem części pasa drogowego i pozostawienie tam w tym celu obiektu handlowego, stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Dlatego też WSA w Warszawie stwierdził, że w oparciu o całokształt materiału dowodowego i w sposób wyczerpujący zostały wyjaśnione motywy podjętego rozstrzygnięcia. Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy orzekające w sprawie podnoszonych przez skarżących przepisów k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca - na podstawie art, 173 § 1 i 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżając w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 listopada 2020 r. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono: I. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art.7, art. 7a, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. - polegające na zaistnieniu okoliczności obligujących organ drugiej instancji do skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia czego organ drugiej instancji nie uczynił, a Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wytknął pomimo tego, iż: a) organ pierwszej instancji, organ drugiej instancji i wojewódzki sąd administracyjny nie zweryfikował relacji cywilnoprawnych oraz historycznie istniejących zezwoleń na umieszczenie kiosku handlowego (w celach handlowych) w pasie drogowym ul. [...], b) organ pierwszej instancji, organ drugiej instancji i wojewódzki sąd administracyjny w szczególności pominął fakt istnienia nieprzerwanie obiektu handlowego w przedmiotowym miejscu od 1982 r., a nadto przedmiotowy kiosk handlowy korzysta z preferencji oznaczonych w art. 38 u.d.p. 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 8 § 1 k.p.a. - polegającym na niepełnym i błędnym w swojej istocie wyjaśnieniu zasadności przesłanek, którymi organ pierwszej instancji, organ drugiej instancji i Wojewódzki Sąd Administracyjny kierował się przy rozstrzyganiu sprawy i tym samym zaistnieniu okoliczności obligujących organ drugiej instancji do skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia czego organ drugiej instancji nie uczynił, a Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wytknął pomimo tego, iż 1. przedmiotowa kiosk handlowy istniał od 1982 r. w pasie drogowym ulicy [...], a zarządca drogi przez szereg uprzednich lat przed 2017 r. wydawał bez przeszkód corocznie (seryjnie) zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wobec przedmiotowego obiektu istniejącego w pasie drogowym, a nadto przedmiotowy kiosk handlowy korzysta z preferencji oznaczonych w art. 38 u.d.p., 2. w bezpośrednim sąsiedztwie nadal istnieją obiekty o analogicznej wielkości wobec których zarządca drogi publicznej wydaje stosowne zezwolenia na zajęcie pasa drogowego bez karania tychże podmiotów sankcją wynikającą z art. 40 ust. 12 u.d.p. (kara pieniężna) oraz bez odmawiania wydawania zezwoleń za zajęcie pasa drogowego dla tych podmiotów. II. naruszenie przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 38 ust. 1 u.d.p. polegające na tym, iż przedmiotowy obiekt handlowy (kiosk handlowy) istnieje w pasie drogowym od 1982 r. w sposób nieprzerwany i jest kwalifikowany jako istniejące w pasie drogowym obiekt budowlany i urządzenie niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu mogące pozostać w pasie drogowym, a jednocześnie każdoczesny użytkownik przedmiotowego pawilonu handlowego (kiosku handlowego) począwszy od 1982 r. otrzymywał stosowne zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, co przesądza o tym, iż odmowa wydania zezwolenia zajęcia pasa drogowego wobec Pani J. C. nie znajduje podstaw prawnych w odniesieniu do zastanego stanu prawnego, co pominął organ pierwszej instancji, organ drugiej instancji i Wojewódzki Sąd Administracyjny, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. w zw. z art. 39 ust. 1 u.d.p. polegające na tym, iż przedmiotowy obiekt handlowy (kiosk handlowy) istnieje w pasie drogowym od 1982 r. w sposób nieprzerwany nie może utrudniać i zagrażać bezpieczeństwu drogowemu i ruchowi drogowemu gdyż od 1982 r. geometria drogi publicznej na przedmiotowym odcinku (szerokość jezdni, chodników, zatok postojowych innych elementów pasa drogowego) nie uległa zmianie co całkowicie pominął organ pierwszej instancji, organ drugiej instancji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny, a przy tym nie uwzględnił powszechnie obowiązujących regulacji prawnych: a) art. 47 ust. 1 ust. 2 u.d.p. określającego minimalną szerokość chodnika niezbędnego dla ruchu pieszych o szerokości 1,5 m, która to w rozpatrywanym przypadku jest pozostawiona, gdyż kiosk handlowy jest w odległości 8,25 -13 m do najbliższych innych o 3 obiektów w pasie drogowym. b) § 44 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie określającego szerokość chodnika przylegającego do zewnętrznej krawędzi jezdni na 2,0 m z możliwości jego zawężenia do 1,25 m w miejscu występowania przeszkody, która to odległość w rozpatrywanym przypadku jest pozostawiona, gdyż kiosk handlowy jest w odległości 8,25-13 m do najbliższych innych obiektów w pasie drogowym, c) § 44 ust. 43 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych. Jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie określającego możliwe lokalne przewężenia chodnika do 1,0 m szerokości, przy czym przypadek taki nie istnieje w rozpatrywanym miejscu, gdyż kiosk handlowy jest w odległości 8,25-13 m do najbliższych innych obiektów w pasie drogowym, 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom - polegające na zdeponowaniu w aktach sprawy nieuwierzytelnionej mapy stanowiącej "wydruk z Internetu" z granicami działek ewidencyjnych pasa drogowego bez zezwolenia, podczas gdy podstawą do określenia granic pasa drogi publicznej oraz precyzyjnego obszaru zajęcia pasa drogowego winna być Książka Drogi, w której to w Kolumnie nr 35 podaje się dane dotyczące szerokości i powierzchni pasa drogowego, w którym znajduje się droga (ulica) oraz urządzenia związane z obsługą ruchu i ochroną środowiska, a analiza ta winna zostać wykonana w kontekście art. 38 u.d.p. (tj. daty umieszczenia obiektu w pasie drogi publicznej) co całkowicie pominął organ pierwszej instancji, organ drugiej instancji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny, 4. naruszenie art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej polegające na różnicującym potraktowaniu sytuacji prawnej i faktycznej odwołującego się przez zarządcę drogi publicznej urzeczywistniające się w odmowie wydania zezwolenia skarżącej kasacyjnie, podczas gdy wobec innych jednostek/wnioskodawców/podmiotów zarządca drogi publicznej w Warszawie wydaje decyzje na zajęcie pasa drogowego pod kioski handlowe, obiekty handlowe i reklamy w obrębie dróg powiatowych i wojewódzkich zlokalizowanych w Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy, co całkowicie pominął organ pierwszej instancji, organ drugiej instancji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny. Skarżąca wniosła o przeprowadzenie rozprawy, o uchylenie zaskarżonego wyroku i ponowne rozpoznanie sprawy z uwagi na oczywistą zasadność podstaw wniesionej skargi kasacyjnej, a okoliczność utrzymania w mocy decyzji organu drugiej instancji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 9 listopada 2020 r. wynikała z faktu wniesienia lakonicznego środka odwoławczego (skargi) przez osobę nieprofesjonalną niemającą specjalistycznej wiedzy z zakresu ustawy o drogach publicznych, a także zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto na podstawie art. 106 § 3 i 5 w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z: 1. satelitarnej dokumentacja fotograficznej z roku 1982,1987 i 1990 dla skrzyżowania [...] - Aleja [...] w Warszawie obrazującej istnienie kiosku handlowego przy budynku [...]w Warszawie w dotychczas istniejącej geometrii pasa drogi publicznej; 2. oświadczenie I. J. i J. J. z 10 lutego 2021 r. będących poprzednimi właścicielami obiektu kiosku handlowego przy ulicy [...]; 3. pisemnej interpretacji Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa z 23 sierpnia 2017 r. o sygnaturze DDP.1.054.74/2017.IW.1 (NK: 1223563/17). W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła podniesione zarzuty i podała okoliczności jakie uzasadniają jej zdaniem przeprowadzenie wskazanych powyżej dowodów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w ciągu ulicy [...], w rejonie budynku [...] dla kiosku handlowego, na rok 2017 stwierdził, że decyzja ta oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika - najogólniej rzecz ujmując - że przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały - wobec ich prawidłowości - przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny odnośnie do braku podstaw do wydania wnioskowanego zezwolenia, ze względu na niezaktualizowanie się przesłanek "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p. Zarzuty skargi kasacyjnej, wyznaczające zgodnie z zasadą dyspozycyjności granice zgodności z prawem zaskarżonego wyroku zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. i kwestionują naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - tj. przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a., który to zarzut skarżąca kasacyjnie wiąże z poszczególnymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczącymi zasad postępowania administracyjnego oraz regulującymi postępowanie dowodowe, a także przepisami prawa materialnego (art. 38 ust. 1 i 39 ust. 1 u.d.p.), ponadto wskazuje jako naruszone przepisy dotyczące wymagań jakim powinny odpowiadać elementy pasa drogowego (ustawy Prawa o ruchu drogowym oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie) oraz stanowiące - według autora skargi kasacyjnej - podstawę do określenia granic pasa drogi publicznej tj. § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom, wreszcie przepisy Konstytucji RP - tj. art. 32 ust. 1 i 2 - które w sprawie miały zostać naruszone poprzez zróżnicowane traktowanie różnych podmiotów ubiegających się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod kioski handlowe, obiekty handlowe i reklamy. W takiej sytuacji Sąd drugiej instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej kolejności dokonuje oceny zarzutów materialnych. Zachowanie, co do zasady, takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych podyktowane jest tym, że ocena sposobu stosowania prawa materialnego może być dokonana tylko wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy nie jest sporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. Przemawia za tym również okoliczność, że zarzuty materialne zostały bezpośrednio przez kasatora powiązane z prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego oraz okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy. Istota zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. (pkt I,1 petitum skargi kasacyjnej) przez nieuwzględnienie skargi mimo rażącego naruszenia przez SKO przepisów art. 7, 7a, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polega zatem na podniesieniu braku dostatecznych - relewantnych z punktu widzenia przedmiotu sprawy - ustaleń faktycznych, odnośnie do historycznych i cywilnoprawnych uwarunkowań i korzystania przez przedmiotowy kiosk z preferencji oznaczonych w art. 38 u.d.p., w konsekwencji nie wyjaśniono w sprawie przesłanek którymi kierowały się organy oraz WSA, naruszając art. 8 § 1 k.p.a. (pkt I, 2 petitum skargi kasacyjnej). W obu przypadkach WSA nie wytknął, że organ drugiej instancji z powodu tych właśnie, podnoszonych przez skarżącą uchybień, był zobligowany do skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czego nie uczynił. Naruszenie art. 38 u.d.p. stanowi oś sporu, również w zakresie poniesionego w zarzucie II, 1 petitum skargi kasacyjnej uchybienia prawu materialnemu, ze względu na treść tej regulacji, według kasatora, odmowa wydania zezwolenia pasa drogowego na rzecz J. C. nie znajduje podstaw prawnych. Wobec tego, że ww. zarzuty są komplementarne wobec siebie, zostaną omówione łącznie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że autor skargi kasacyjnej co prawda w jej petitum nie sprecyzował jednostki redakcyjnej art. 38 u.d.p., ale uczynił to w uzasadnieniu, odwołując się do ustępu 1 tego przepisu, co pozwala NSA rozpoznać zarzuty oparte o ww. przepis. Zatem, zgodnie z art. 38 ust. 1 u.d.p. w brzmieniu - według stanu prawnego z wydania zaskarżonej decyzji (Dz. U. z 2020 r., poz. 470) - istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożeń i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Przyjmuje się zgodnie, że omawiany przepis dotyczy obiektów i urządzeń, które były zlokalizowane w pasie drogowym w dniu wejścia w życie ustawy, bądź znalazły się w pasie drogowym w wyniku późniejszych zmian dotyczących samego pasa drogowego. Zawiera on więc swego rodzaju ustawowe, nielimitowane czasowo zezwolenie zajmowania pasa drogowego przez obiekty w nim opisane, nieobciążone opłatami za czasowe zajęcie pasa drogowego (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt II GSK 575/09). Brak jest natomiast podstaw, aby norma zawarta w tym artykule miała stanowić argument dla wydania zezwolenia o które skarżąca wnioskowała, zgodnie z art. 39 ust. 3 w zw. z art. 40 ust. 1 u.d.p. Przepis art. 38 ust. 1 .u.d.p. dotyczy innych stanów faktycznych, na jego podstawie nie ocenia się możliwości lokalizowania obiektów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego, gdyż są one już zlokalizowane i pozostają w pasie drogowym z mocy samego prawa. NSA oceniał już wcześniej zakresy stosowania ww. przepisów i ich wzajemne interakcje, skład orzekający podziela w całości wyrażone w wyroku z 21 października 2008 r., sygn. akt II GSK 397/08, stanowisko. Artykułu 38 ust. 1 u.d.p. nie można stosować do obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, na których lokalizowanie wydano zezwolenie na podstawie art. 39 ust. 3 tejże ustawy na czas określony w decyzji i które, po wygaśnięciu zezwolenia pozostają w pasie drogowym w chwili wydawania kolejnych decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Działanie mechanizmu określonego w art. 38 ust. 1 następuje z mocy prawa. Brak podstaw do przyjęcia, by zgoda na pozostawanie obiektu w pasie drogowym w opisanych w tym przepisie okolicznościach wymagała przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji. To ustawodawca dopuszcza pozostawianie w określonych sytuacjach obiektów i urządzeń w pasie drogowym. Legalność pozostawienia obiektów i urządzeń nie jest więc zależna od jakichkolwiek działań władczych z zakresu administracji publicznej. W praktyce oznacza to, że na ten przepis można powoływać się jako instrument obrony przed ingerencjami podmiotów powołujących się na bezprawne usytuowanie obiektu lub urządzenia w pasie drogowym. Brak podstawy prawnej do wydawania decyzji deklaratoryjnej w przedmiocie legalności lokalizacji w zgodzie z tym przepisem. Rozważać można natomiast dopuszczalność ubiegania się o wydanie stosownego zaświadczenia. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy skarżąca uzyskiwała wcześniej wielokrotnie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w tej samej lokalizacji, na ten sam obiekt. Rozpoznawana sprawa dotyczy kolejnego zezwolenia - na 2017 r., o które skarżąca wystąpiła do ZDM w Warszawie w dniu 29 grudnia 2016 r., na podstawie art. 39 ust. 3 w zw. z art. 40 ust. 1 u.d.p. (wniosek o wydanie zezwolenia - w aktach administracyjnych), a nie o potwierdzenie zajmowania pasa drogowego na podstawie art. 38 ust. 1 u.d.p. Organy nie rozważały zastosowania art. 38 ust. 1 u.d.p., WSA również nie zajmował stanowiska w tym względzie, skarżąca natomiast nie podnosiła tego aspektu w toku postępowania. Co więcej, w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia przez WSA art. 134 p.p.s.a., w którym skarżąca kasacyjnie mogłaby wykazywać, że kwestia zastosowania art. 38 ust. 1 u.d.p. leży w granicach sprawy, mimo, że nie była objęta zarzutami i wnioskami skargi. Dlatego też zarzuty skargi kasacyjnej oparte na naruszeniu art. 38 u.d.p. (z pkt I, 1 i 2 oraz II 3 petitum skargi kasacyjnej) należy uznać za chybione, gdyż przepis ten nie był i nie miał zastosowania w sprawie, stąd też i okoliczności dotyczące stosowania tego przepisu nie były prawnie relewantne i nie podlegały wyjaśnianiu ani rozważaniu. Odnośnie do zarzutu z pkt II, 3 skargi kasacyjnej należy też podnieść, że chociaż sformułowany jako zarzut naruszenia prawa materialnego, w istocie zarzut ten zmierzał do wykazania, że stan faktyczny sprawy, "w kontekście art. 38 ustawy o drogach publicznych" nie został ustalony prawidłowo, co także świadczy o wadliwym jego postawieniu, gdyż kontestowanie prawidłowości ustaleń faktycznych nie może odbywać się w drodze zarzutów naruszenia prawa materialnego (por. wyr. NSA z 13 października 2004 r., FSK 548/04, Legalis). Odnośnie do obu zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy ponadto zauważyć, że ich uzasadnienie jest pozbawione niezbędnego dla skuteczności zarzutów z podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. elementu, tj. wykazania, iż potencjalne uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli więc strona skarżąca nie wykazała w sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać w świetle art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a., jakie było znaczenie eksponowanych deficytów w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, w tym dowodowym, dla wyniku sprawy, to z już z tego tylko powodu zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły być zasadne. Należy bowiem podkreślić, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem pierwszej instancji. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny (por. m.in. wyrok NSA z 4 października 2012 r., sygn. akt II FSK 437/11; LEX nr 1233849). Nie jest również zasadny kolejny zarzut skargi kasacyjnej, naruszenia art. 39 ust. 1 u.d.p. (pkt II, ppkt 2 skargi kasacyjnej) zgodnie z którym zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W przepisie tym wymieniono przykładowo ("w szczególności") zabronione czynności. Stosownie do art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie - naruszenia prawa materialnego - przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym. Zgodnie z art. 176 § 1 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym, zdaniem autora skargi kasacyjnej, uchybił Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że ponieważ przedmiotowa lokalizacja kiosku handlowego nie zagraża w żadnym stopniu ruchu drogowemu (w rozumieniu art. 39 ust. 1 u.d.p.), to tym samym jest dopuszczalna Następnie, na poparcie tego stanowiska autor skargi kasacyjnej powołał się na regulacje ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, dowodząc, że zostały zachowane wszelkie wymagane parametry (odnośnie do szerokości chodników, odległości od zewnętrznych krawędzi jezdni) w rejonie przedmiotowego kiosku handlowego. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji trafnie wyłożył, że omawiany przepis zawiera środek służący ochronie pasa drogowego, tj. zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Wynika więc z niego generalny zakaz lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych czy umieszczania urządzeń niesłużących drodze i infrastrukturze z nią związanej. Wyjątek od tej zasady, został określony w art. 39 ust. 3 u.d.p. w odniesieniu do obiektów budowlanych, czy urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruch drogowego i - dla uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego - wymaga wykazania, że lokalizacja takiego obiektu/urządzenia w pasie drogowym stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Brak przeciwskazań (wynikających z art. 39 ust. 1 u.d.p.) do zlokalizowania w pasie drogowym obiektu jest przesłanką zezwolenia, ale sam w sobie - nawet jak wystąpi - nie przesądza o udzieleniu zgody. Innymi słowy - brak zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym nie jest samodzielną przesłanką do uzyskania zezwolenia zarządcy drogi. Zatem, takie rozumienie znaczenia art. 39 ust. 1 u.d.p. dla przedmiotowej sprawy, jak zaproponowano w skardze kasacyjnej, z którego wynika, że nienaruszanie przez lokalizację obiektu warunków wynikających z tego przepisu jest już wystarczające dla uzyskania zgody na tę lokalizację, jest kompletnie chybione, natomiast zarzutu naruszenia art. 39 ust. 3 u.d.p. skarżący kasacyjnie nie postawił. Omawiany zarzut należało więc uznać za bezzasadny. Ustosunkowując się na koniec do zarzutów naruszenia art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, które w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor połączył z naruszeniem art. 8 § 1 i 2 k.p.a. trzeba stwierdzić, że również i te zarzuty są niezasadne. Przede wszystkim nie zostało wykazane, że istnieje "utrwalona praktyka rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym", jak w sprawie skarżącej. Autor skargi kasacyjnej nie powołał się na żadne przykłady w tym względzie, natomiast z okoliczności sprawy wynika, że została ona rozpatrzona indywidualnie, z uwzględnieniem wszelkich indywidualnie występujących uwarunkowań dotyczących skarżącej, jak również urbanistycznych, architektonicznych oraz interesu publicznego, który wyrażał się w planowanej przebudowie infrastruktury rowerowej. NSA nie dostrzega ponadto, aby przy rozstrzyganiu sprawy dopuszczono się naruszenia konstytucyjnej zasady równości. Także i w tym przypadku autor skargi kasacyjnej stawia ten zarzut gołosłownie, nie przywołując konkretnych przypadków innego, bardziej przychylnego traktowania wnioskujących o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w analogicznych okolicznościach. Natomiast to, że skarżącej udzielano wcześniej takich zezwoleń nie świadczy o uchybieniu ww. przepisom Konstytucji RP ani kodeksowej zasadzie pogłębiania zaufania do organów Państwa (art. 8 § 1 k.p.a.), gdyż każdy wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na kolejny okres jest rozpoznawany od nowa i powinien uwzględniać aktualną sytuację w kontekście zarówno "szczególnego przypadku" z art. 39 ust. 3 u.d.p., jak i względów ochrony pasa drogowego. Zauważenia też wymaga, że skarżącej już w 2016 r., udzielając zezwolenia na okres 1 lipca 2016 r. - 31 lipca 2016 r., dano czas na podjęcie działań zmierzających do usunięcia kiosku. NSA nie uwzględnił wniosku zawartego w skardze kasacyjnej o dopuszczenie dowodów załączonych do tej skargi. Przede wszystkim dowód z pkt. 1 wniosku (satelitarna dokumentacja fotograficzna) nie spełnia warunków formalnych, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., gdyż przepis ten pozwala przed sądem administracyjnym przeprowadzić tylko dowód z dokumentów. Dopuszczenie pozostałych wnioskowanych dowodów, jako zmierzających w istocie do wykazania okoliczności stanu faktycznego, które nie są relewantne w rozpoznawanej sprawie (co omówiono przy rozpoznawaniu zarzutów skargi kasacyjnej) było także zbędne. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.