II GSK 2172/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Dariusz Zalewski po rozpoznaniu w dniu 22 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku S. w R. o wstrzymanie wykonania decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie z dnia 16 października 2024 r. oraz zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi kasacyjnej S. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 maja 2025 r. sygn. akt II SA/Rz 311/25 w sprawie ze skargi S. w R. na postanowienie Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie z dnia 16 grudnia 2024 r. nr SK.906.6.2024.TC w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie nakazu doprowadzenia do należytego stanu sanitarnego nieruchomości postanawia: oddalić wniosek.

Wyrokiem z dnia 27 maja 2025 r. sygn. akt II SA/Rz 311/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę S. w R. na postanowienie Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie z dnia 16 grudnia 2024 r. nr SK.906.6.2024.TC w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie nakazu doprowadzenia do należytego stanu sanitarnego nieruchomości. Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpiło S. w R., w której wniosło o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z uwagi na fakt, że wykonanie decyzji organu I instancji i skierowanie tej decyzji do przymusowej egzekucji administracyjnej może po stronie skarżącej wyrządzić znaczną szkodę polegającą na konieczności przeprowadzenia kosztownych prac konserwacyjnych i porządkowych na terenie, co do którego toczy się postępowanie w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków, mogących w dodatku doprowadzić do uszkodzenia znajdującego się na tym terenie obiektu, co spowodować może dalsze znaczne szkody i trudne do odwrócenia skutki. Skarżące stowarzyszenie podniosło, że obowiązek nałożony decyzją organu I instancji obejmuje przeprowadzenie czynności technicznych na terenie, na którym położony jest obiekt, co do którego toczy się postępowanie w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków, a zarazem którego to obiektu skan techniczny nie jest optymalny. Z tej przyczyny – zdaniem stowarzyszenia – wykonanie decyzji przez czas trwania postępowania kasacyjnego może doprowadzić do istotnej szkody, obejmującej koszty prowadzenia prac technicznych i konserwacyjnych, które mogą w dodatku doprowadzić do uszkodzenia substancji obiektu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej – "p.p.s.a."), po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji służy ochronie tymczasowej przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłaby wywołać decyzja ostateczna, zanim zostanie przeprowadzona sądowoadministracyjna kontrola jej legalności. Ciężar dowodu w zakresie wykazania okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanej decyzji, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, okoliczności i faktów, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego aktu spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków (zob. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 26 marca 2024 r., sygn. akt I GZ 321/24; 26 listopada 2007 r., sygn. akt II FZ 338/07; 10 maja 2011 r., sygn. akt II FZ 106/11; 28 września 2011 r., sygn. akt I FZ 219/11). Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w celu wykazania zaktualizowania się przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., niezbędne jest podniesienie konkretnych okoliczności pozwalających ocenić, czy wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne. Wniosek powinien zawierać spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Brak jednocześnie podstaw, aby żądać od sądu poszukiwania argumentów przemawiających za wstrzymaniem wykonania aktu (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 18 maja 2004 r., sygn. akt FZ 65/04, 9 września 2011 r., sygn. akt II OZ 751/11, 26 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 2910/11). Wskazać również należy, że dla wykazania wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo twierdzenie strony lub sam wniosek. Wniosek ten musi zostać uzasadniony, a jego uzasadnienie powinno odnosić się do konkretnych okoliczności stanowiących podstawę oceny, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności – z uwagi właśnie na te okoliczności – jest uzasadnione (zob. np. postanowienia NSA z dnia: 28 lipca 2009 r., sygn. akt I FSK 450/09; 6 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GZ 76/22; zob. również postanowienie NSA z dnia 23 czerwca 2023 r., sygn. akt I FZ 198/23 oraz przywołane tam orzecznictwo i postanowienie NSA z dnia 7 lutego 2023 r., sygn. akt II GZ 6/23). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji. Wnioskodawca nie przedstawił bowiem dowodów uprawdopodobniających stanowisko zawarte we wniosku. Przypomnieć należy, że decyzją organu I instancji zobowiązano stronę do doprowadzenia do należytego stanu sanitarnego określonej nieruchomości poprzez: usunięcie zbędnej roślinności, usunięcie śladów bytności ptaków oraz dokładne wyczyszczenie i dezynfekcję powierzchni. Wobec takiej treści rozstrzygnięcia wnioskodawca powinien szczegółowo wykazać, że którakolwiek z czynności podejmowanych w ramach wykonania tej decyzji mogłaby prowadzić do wyrządzenia szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Natomiast we wniosku nie określono tych okoliczności, tj. nie wykazano, że usuniecie zbędnej roślinności, usunięcie śladów bytności ptaków oraz dokładne wyczyszczenie i dezynfekcję powierzchni doprowadzi do wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody, ani trudnych do odwrócenia skutków. W szczególności wnioskodawca nie uzasadnił twierdzenia, że wykonanie decyzji, czyli podjęcie odpowiednich prac mogłoby naruszyć "substancję" obiektu, albowiem – jak wskazano wyżej – wnioskodawca nie określił jakie konkretnie prace zostałyby podjęte lub są podejmowane na nieruchomości. Sąd nie był więc w stanie ocenić, czy wykonanie zaskarżonej decyzji może prowadzić do wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, a brak wykazania należycie uprawdopodobnionych okoliczności przemawiających za spełnieniem ustawowych przesłanek do zastosowania ochrony tymczasowej stoi na przeszkodzie pozytywnemu rozpatrzeniu złożonego wniosku. Zdaniem wnioskodawcy wykonanie decyzji organu I instancji może "(...) wyrządzić znaczną szkodę polegającą na konieczności przeprowadzenia kosztownych prac konserwacyjnych i porządkowych na terenie (...)". W tym zakresie należy podkreślić, że powstanie szkody majątkowej lub finansowej w wyniku wykonania zaskarżonego aktu jest – co do zasady – okolicznością odwracalną, albowiem istnieją prawne instytucje restytucji stanu pierwotnego lub rekompensaty tego rodzaju szkód (por. np. postanowienie NSA z dnia 27 października 2016 r. sygn. II GZ 1099/16 i powołane tam orzecznictwo). W świetle przedstawionych argumentów Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że nie było podstaw do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji. Natomiast zaskarżone postanowienie Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie z dnia 16 grudnia 2024 r., wobec jego deklaratoryjnego charakteru – nie posiada waloru wykonalności. Nie nakłada bowiem na skarżące stowarzyszenie żadnego obowiązku, ani też nie przyznaje mu żadnych praw. Skoro zaskarżone postanowienie nie posiada waloru wykonalności, to nie jest zasadne nawet przystępowanie do oceny zaktualizowania się przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., albowiem regulacja tego przepisu dotyczy wyłącznie aktów administracyjnych wykonalnych (zob. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 10 stycznia 2018 r., sygn. II GSK 4162/17, 19 lutego 2009 r., sygn. II FSK 136/09). Wyjaśnienia wymaga również, że nieuwzględnienie żądania strony o wstrzymanie wykonania w całości lub w części aktu lub czynności nie uniemożliwia złożenia ponownie takiego wniosku i udzielenia ochrony tymczasowej, o ile zaktualizują się przesłanki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. do wykazania których zobowiązany jest wnioskodawca. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 61 § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.