II GSK 2192/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia NSA Anna Ostrowska (spr.) Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Protokolant asystent sędziego Magdalena Czyżewska po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 3054/21 w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 28 września 2021 r. nr BP.574.7.2021.1278.BTM.85079 w przedmiocie zawieszenia zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego oddala skargę kasacyjną.

I Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 lipca 2023 r., o sygn. akt VI SA/Wa 3054/21, w sprawie ze skargi [...] (dalej: skarżący), uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 28 września 2021 r. w przedmiocie zawieszenia zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, umorzył postępowanie administracyjne i orzekł o kosztach postępowania. Sąd I instancji orzekał w następujących okolicznościach sprawy: Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: organ, Inspektor, GITD) decyzją z dnia 28 września 2021 r., utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 30 lipca 2021 r., którą zawieszono do dnia 23 października 2021 r. zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego o numerze [...] i numerze blankietu [...], udzielone dnia 10 września 2014 r. przedsiębiorcy [...], działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 4 pkt 22, art. 5 ust. 1, art. 7 ust. 1 i ust. 2, art. 7d ust. 6, art. 7e ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2021 r. poz. 919 ze zm.; dalej: u.t.d.) oraz art. 3 ust. 1, art. 6 ust 3, art. 13 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającego dyrektywę Rady 96/26/WE (Dz. Urz. UE nr L 300/51; dalej: rozporządzenie 1071/2009). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Główny Inspektor Transportu Drogowego w dniu 27 lipca 2020 r. wydał decyzję, którą stwierdził utratę dobrej reputacji przewoźnika z uwagi na wykonalne decyzje o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie warunków lub obowiązków transportu drogowego. Na skutek wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy GITD decyzją z dnia 15 kwietnia 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję o utracie dobrej reputacji. Od decyzji tej skarżący złożył skargę do WSA w Warszawie. Pismem z dnia 21 czerwca 2021 r. skarżący złożył wniosek o zawieszenie postępowania w przedmiocie zawieszenia zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika - z uwagi na złożoną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wniosek ten nie został rozpoznany, natomiast decyzją z 30 lipca 2021 r. GITD zawiesił stronie do 23 października 2021 r. zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. II W uzasadnieniu WSA w Warszawie stwierdził, że kiedy decyzja o utracie dobrej reputacji przez przewoźnika zostaje zakwestionowana, czyli nie dochodzi do jej uprawomocnienia - organ powinien zawiesić wszczęte, następcze postępowanie administracyjne w przedmiocie zawieszenia zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Skutki administracyjne zawieszenia zezwolenia nie dotykają bowiem wyłącznie przedsiębiorcy, ale i jego pracowników oraz kontrahentów w trakcie realizacji umów. Pomyłka organu niesie za sobą daleko idące konsekwencje społeczne i gospodarcze. Następnie Sąd wskazał, że wyrokiem z dnia 20 października 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1759/21 WSA w Warszawie uchylił decyzję GITD z dnia 15 kwietnia 2021 r. i poprzedzającej ją decyzję tego organu z dnia 27 lipca 2020 r. w przedmiocie utraty dobrej reputacji przedsiębiorcy oraz umorzył postępowanie administracyjne w sprawie. Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2022 r. sygn. akt II GSK 522/22 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Inspektora od wyroku WSA z 20 października 2021 r. Następnie Sąd stwierdził, iż w jego ocenie z uwagi na to, że wszystkie okoliczności mające znaczenie dla przyjęcia utraty dobrej reputacji, czy jej nienaruszenia, są ustalane i oceniane na podstawie przesłanek wymienionych enumeratywnie w art. 7d ust. 4 u.t.d. - wyłącznie we wcześniejszym postępowaniu w przedmiocie utraty dobrej reputacji przedsiębiorcy – poprzedzającym niniejsze postępowanie – to prawomocne rozstrzygnięcie stanowi zagadnienie wstępne w postępowaniu następczym: w przedmiocie zawieszenia zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Konsekwentnie zdaniem WSA rozstrzygnięcie WSA w Warszawie z 20 października 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1759/21 oraz wyrok NSA z 13 grudnia 2022 r. sygn. akt II GSK 522/22 wydane w sprawie dotyczącej utraty dobrej reputacji przedsiębiorcy, jako rozstrzygające problem prejudycjalny w niniejszej sprawie - w sposób odmienny od oceny przyjętej przez organ przy wydaniu decyzji ostatecznej w tej sprawie, stanowi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2023, poz. 259; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. Przepis ten stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2). W ocenie WSA w niniejszej sprawie organ orzekał w postępowaniu następczym na podstawie - wprawdzie decyzji ostatecznej, ale nie akceptowanej przez stronę, której przysługiwały środki odwoławcze i z nich skorzystała. Organ nie uwzględnił tych okoliczności, a także niniejszego postępowania nie zawiesił w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a wniosku złożonego 25 czerwca 2021 r. o zawieszenie postępowania w ogóle nie rozpoznał. W konsekwencji prawomocnego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w przedmiocie stwierdzenia utraty przez skarżącego dobrej reputacji i umorzenia postępowania w ww. sprawie - usunięta została podstawa faktyczna i prawna wydania następczej - zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji w przedmiocie zawieszenia zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Zdaniem Sądu I instancji oznacza to zatem, że odmienne ustalenia faktyczne i odmienna ocena stanu faktycznego dokonana prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z 20 października 2021 r. w sprawie VI SA/Wa 1759/21 jest podstawą do uchylenia zaskarżonych decyzji na mocy art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a. i umorzenia postępowania zgodnie z art. 145 § 3 p.p.s.a. W podstawie prawnej wyroku wskazano art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i § 3 p.p.s.a. III Inspektor złożył skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowanie, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 7 oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu w przedmiocie zawieszenia zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego z uwagi na przyjęcie, że z chwilą wniesienia skargi do WSA w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego, którą organ orzekł o utracie dobrej reputacji przez stronę, organ winien był zawieść postępowanie w przedmiocie zawieszenia zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sytuacji, gdy wbrew ocenie Sądu I instancji sądowa kontrola legalności decyzji orzekającej o utracie dobrej reputacji przez przewoźnika, nie oznaczała istnienia zagadnienia wstępnego, a co za tym brak było podstaw do zawieszenia postępowania w przedmiocie zawieszenia zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zaś prawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 października 2021 r, sygn. VI SA/Wa 1759/21 uchylający decyzję w przedmiocie utraty dobrej reputacji, nie świadczy o wystąpieniu przesłanki wznowieniowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. 2) naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 7d ust. 6 pkt 1 i 2, art. 7d ust. 5 pkt 1 u.t.d. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że zawieszenie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika uzależnione jest od uprawomocnienia się decyzji w przedmiocie utraty dobrej reputacji, w sytuacji, gdy właściwa wykładnia powołanych przepisów winna prowadzić Sąd do wniosku, że zawieszenie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika musi zostać podjęte już wówczas, gdy organ ostatecznie orzeknie o utracie dobrej reputacji. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie albowiem nie zawiera uzasadnionych podstaw, zaś podniesione w niej zarzuty nie podważają prawidłowości wyroku Sądu I instancji. Wstępnie należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Skargę kasacyjną, w granicach której podejmuje czynności Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok, którym Sąd I instancji uwzględnił skargę skarżącego i uchylił decyzję GITD z dnia 28 września 2021 r. w przedmiocie zawieszenia zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, umorzył postępowanie administracyjne i orzekł o kosztach postępowania. Uchyloną przez Sąd I instancji decyzją GITD utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 30 lipca 2021 r., na podstawie której zawiesił do dnia 23 października 2021 r. zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego udzielonego skarżącemu w dniu 10 września 2014 r. Wniesiona przez GITD od powyższego wyroku skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych. W ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. sformułowano jeden zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 7d ust. 6 pkt 1 i 2, art. 7d ust. 5 pkt 1 u.t.d. Natomiast w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. sformułowano jeden zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 7 oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Z powodu sposobu sformułowania zarzutu materialnego rozpatrywanej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny na wstępie podkreśla, że skarga kasacyjna jest środkiem prawnym służącym zaskarżaniu wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, autor skargi kasacyjnej powinien zatem wskazać, jakie przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji. W orzecznictwie NSA wielokrotnie podkreślano, że powołanie zarzutów w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a., jest orzeczenie sądu (por. m.in. wyroki NSA z: 31 marca 2013 r., II FSK 925/10; 21 maja 2024 r., sygn. akt II GSK 608/21). Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzuty są usprawiedliwione, sposób ujęcia zarzutów skargi kasacyjnej wyznacza bowiem granice rozpoznawania sprawy kasacyjnej. Dlatego skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym i profesjonalnym środkiem prawnym zaskarżenia wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, co znalazło swój wyraz również w przymusie adwokacko-radcowskim, tj. obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu, sposobu ich naruszenia oraz uzasadnienia, które powinno szczegółowo określać do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało. Wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna nie spełnia powyższych wymogów w odniesieniu do sformułowanego w niej zarzutu naruszenia prawa materialnego (pkt 2 petitum skargi). Oparcie zarzutu naruszenia prawa materialnego wyłącznie na przepisach ustawy o transporcie drogowym (art. 7d ust. 6 pkt 1 i 2, art. 7d ust. 5 pkt 1 u.t.d.), która to ustawa nie zawiera regulacji odnoszących do zasad postępowania przed sądami administracyjnymi, skutkuje tym, że brak jest podstaw do jego oceny w zakresie w jakim oceniany jest wpływ zarzucanego naruszenia prawa materialnego na prawidłowość procedowania przed sądem administracyjnym. Przedmiotem postępowania kasacyjnego jest orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego. Podkreślić należy, że ani wojewódzkie sądy administracyjne ani Naczelny Sąd Administracyjny nie stosują przepisów u.t.d. w swoim postępowaniu. Przepisy te mają wyłącznie zastosowanie do postępowania przed organem administracyjnym, którym w rozpatrywanym przypadku jest GITD. A zatem jeżeli skarżący kasacyjnie podważa prawidłowość wykładni lub zastosowania przepisów prawa materialnego w ramach podstawy kasacyjnej wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., powinien postawić zaskarżonemu wyrokowi zarzuty naruszenia przepisów, w oparciu o które sąd pierwszej instancji dokonał kontroli działalności organu administracji, tj. p.p.s.a. Inaczej mówiąc, aby wykazać nieprawidłowości jakich dopuścił się wojewódzki sąd administracyjny, należy postawić zarzut naruszenia stosownych przepisów tej ustawy (np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.). Tego wymogu nie spełnia postawiony przez skarżący organ zarzut naruszenia prawa materialnego. Pomimo wskazanej wadliwości rozpatrywanej skargi kasacyjnej, kierując się zaleceniami wynikającymi z uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, skład orzekający odniesie się poniżej do podniesionego w ww. zarzucie materialnym zagadnienia uzależnienia zawieszenia zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika od uprawomocnienia się decyzji w przedmiocie utraty dobrej reputacji. Skarżący kasacyjnie organ podnosi w tym zakresie, że właściwa interpretacja art. 7d ust. 6 pkt 1 i 2, art. 7d ust. 5 pkt 1 u.t.d. winna prowadzić Sąd I instancji do wniosku, że "zawieszenie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika musi zostać podjęte już wówczas, gdy organ ostatecznie orzeknie o utracie dobrej reputacji". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej dodatkowo organ wskazuje, że "na dzień wydania decyzji w przedmiocie zawieszenia zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego tj, na dzień 28 września 2021 r. istniała w obrocie prawnym ostateczna decyzja nr BP.5530.79.2020.0162.BTM.1838 z dnia 15 kwietnia 2021 r., utrzymująca w mocy decyzję nr BTM.KREPTD.570.46.2020.1233.29397 z dnia 27 lipca 2020 r., która orzekała o utracie dobrej reputacji przez stronę". Zdaniem organu "dopóki decyzja administracyjna nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, to korzysta z cechy ostateczności i wykonalności". Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w okolicznościach niniejszej sprawy, przyjęta przez organ interpretacja art. 7d ust. 6 pkt 1 i 2 i art. 7d ust. 5 pkt 1 u.t.d., zakładająca automatyczne podjęcie przez organ decyzji o zawieszeniu zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, nie jest prawidłowa. Z ww. przepisów u.t.d. wynika, że decyzję o zawieszeniu zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego poprzedzać musi decyzja o utracie dobrej reputacji przez przewoźnika. Zgodnie z art. 7d ust. 6 u.t.d. (stanowiącym podstawę prawną wydania kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji), w przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 5 pkt 1: 1) wymóg dobrej reputacji nie jest spełniony; 2) organ, o którym mowa w art. 7 ust. 2, zawiesza zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego - do czasu zastosowania środka rehabilitacyjnego, o którym mowa w art. 7e. Uwzględniając stan faktyczny niniejszej sprawy związany z trwającym postępowaniem sądowoadministracyjnym, w wyniku którego decyzja GITD z dnia 15 kwietnia 2021 r. oraz poprzedzająca ją decyzja GITD z dnia 27 lipca 2020 r. o utracie dobrej reputacji przez skarżącego zostały uchylone oraz postępowanie administracyjne w tej sprawie umorzone przez WSA w Warszawie wyrokiem z 20 października 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1759/21, który następnie został utrzymany w mocy wyrokiem NSA z 13 grudnia 2022 r., sygn. akt II GSK 522/22, przyjęta przez Sąd I instancji w kontrolowanym wyroku interpretacja przepisów art. 7d ust. 6 pkt 1 i 2 i art. 7d ust. 5 pkt 1 u.t.d. była uzasadniona. Należy podkreślić, że organ przed wydaniem spornej decyzji w przedmiocie zawieszenia zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, otrzymał wniosek skarżącego z dnia 21 czerwca 2021 r. o zawieszenie postępowania w tym przedmiocie, lecz go nie rozpatrzył. Zasadnie więc Sąd I instancji stwierdził, że wykładnia art. 7d ust. 6 pkt 2 u.t.d. nie może pomijać kwestii zasadniczej, czyli rozstrzygnięcia sporu, czy dobra reputacja przewoźnika pozostaje utracona czy nienaruszona w przypadku zarzutu, że utrata dobrej reputacji będzie stanowiła nieproporcjonalną reakcję za popełnione naruszenia. Zasadnie również Sąd I instancji podkreślił, że kluczowym problemem na gruncie niniejszej sprawy jest kwestia, czy organ powinien - nie bacząc na nieprawomocność swojego rozstrzygnięcia ostatecznego - orzekać o zawieszeniu przedsiębiorcy zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego - nie uwzględniając skali prowadzonej przez przewoźnika działalności gospodarczej, konsekwencji związanych z zatrudnieniem znacznej liczby pracowników, przede wszystkim zaś nie rozpatrując wniesionego przez skarżącego wniosku o zawieszenie postępowania. Należy bowiem zauważyć, że ustawodawca, co wynika z art. 7d ust. 5 pkt 1 u.t.d., powierza organowi, o którym mowa w art. 7 ust. 2, obowiązek wydania decyzji stwierdzającej utratę dobrej reputacji - dopiero w sytuacji uznania, że utrata dobrej reputacji będzie stanowiła proporcjonalną reakcję za popełnione naruszenia. Skutki administracyjne zawieszenia zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego nie dotykają bowiem wyłącznie przedsiębiorcy, ale i jego pracowników oraz kontrahentów w trakcie realizacji umów, co oznacza, że pomyłka organu (czyli błędna decyzja o utracie dobrej reputacji) niesie za sobą daleko idące konsekwencje społeczne i gospodarcze. Należy zauważyć, że do takiej pomyłki organu (wadliwej decyzji) doszło w niniejszej sprawie, gdyż sądy administracyjne w ww. wyrokach jednoznacznie orzekły, że stwierdzenie utraty dobrej reputacji stanowiło nieproporcjonalną reakcję organu na popełnione przez stronę naruszenia, czym naruszyły art. 6 ust 2 lit a rozporządzenia 1071/2009, zaś wszystkie kary, na podstawie których GITD wszczął postępowanie w sprawie, należało uznać za niebyłe. W odniesieniu do decyzji o utracie dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego w orzecznictwie NSA podkreśla się, że w przypadku postępowania dotyczącego stwierdzenia utraty dobrej reputacji, które w konsekwencji może prowadzić do upadłości przedsiębiorcy, uzasadnionym jest, by postępowanie i analiza dotycząca konsekwencji jej zabrania była pogłębiona, umotywowana i uzasadniona (wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2025 r., sygn. akt II GSK 2069/21). Skoro zatem ustawodawca nakazuje organowi przy wydawaniu decyzji o utracie dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego uwzględnić szereg okoliczności wymienionych w art. 7d ust. 4 u.t.d., o charakterze społeczno-gospodarczym (tj. interes społeczny kontynuacji działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę, w szczególności jeżeli cofnięcie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego spowodowałoby w znaczący sposób wzrost poziomu bezrobocia w miejscowości, gminie lub regionie) to uzasadnionym jest wniosek, że również przy wydawaniu decyzji o zawieszeniu zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika organ nie powinien postępować automatycznie, całkowicie pomijając wniesiony przez przewoźnika wniosek o zawieszenie postępowania ze względu na złożenie przez przewoźnika skargi na decyzję o utracie przez niego dobrej reputacji do sądu administracyjnego. Powyższa interpretacja jest także zgodna z nakazem stosowania zasady proporcjonalności do sankcji nakładanych na przewoźników drogowych. Przepis art. 22 ust. 2 rozporządzenia 1071/2009 zawieszenie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego zalicza do sankcji, do których państwa członkowskie mają stosować zasadę proporcjonalności. Przeprowadzona przez Sąd I instancji interpretacja przepisów art. 7d ust. 6 pkt 1 i 2 i art. 7d ust. 5 pkt 1 u.t.d., która jest uzasadniona w świetle okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej spawy, w konsekwencji prowadzi także do oddalenia zarzutu procesowego rozpatrywanej skargi kasacyjnej (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej). Przesądzającą kwestią o oddaleniu tego zarzutu kasacyjnego była istotna wada prawna prowadzonego przez organ w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego. Ze stanu faktycznego sprawy wynika bowiem, że skarżący pismem z 21 czerwca 2021 r. złożył do organu wniosek o zawieszenie postępowania w przedmiocie zawieszenia zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika z uwagi na złożoną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję o utracie dobrej reputacji. Ww. wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie nie został przez organ rozpoznany. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zignorowanie złożonego przez stronę wniosku o zawieszenie postępowania administracyjnego stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego – zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasady wyczerpującego zebrania materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). W sprawach zawieszenia postępowania organ ma obowiązek wydać postanowienie, powiadamiając o tym stronę (art. 123 i art. 101 k.p.a.). Na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania stronie przysługuje zażalenie (art. 101 § 2 k.p.a.). Nie wydając żadnego postanowienia i procedując dalej (tak jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie), organ odbiera stronie prawo do uruchomienia kontroli instancyjnej (odbiera uprawnienie do złożenia środka zaskarżenia). Jest to wada postępowania dająca postawę do uchylenia decyzji administracyjnej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. z powodu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, która zasadnie została przywołana przez Sąd I instancji jako podstawa wydania zaskarżonego wyroku. Istotnym aspektem rozpatrywanej sprawy jest także okoliczność, iż w wyniku prawomocnego uchylenia decyzji o utracie przez skarżącego dobrej reputacji i umorzenia przez WSA postępowania w tej sprawie (wspomnianym wyrokiem WSA w Warszawie z 20 października 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1759/21, utrzymanym w mocy wyrokiem NSA z 13 grudnia 2022 r., sygn. akt II GSK 522/22) usunięta została podstawa faktyczna i prawna wydania decyzji następczej w przedmiocie zawieszenia zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, która w wyniku kontroli przeprowadzonej przez Sąd I instancji zasadnie została uchylona. Powyższe prowadzi do konkluzji, że skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji