II GSK 2278/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Wojciech Maciejko (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2024 r. sygn. akt VI SA/Wa 147/24 w sprawie ze skargi M.R. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia w sprawie cofnięcia pozwolenia na broń palną myśliwską do celu łowieckiego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz M.R. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 marca 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 147/24 uwzględnił złożoną przez M.R. skargę na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2023 r. r., nr [...] stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na pismo Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] września 2023 r., nr [...], uchylając to postanowienie oraz zasądzając od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego M.R. kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W wyroku tym, z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.), Sąd I instancji stwierdził, że w nieuprawniony sposób Komendant Główny Policji zastosował art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, zwanej dalej k.p.a.), bowiem nietrafny okazał się pogląd organu, iż pismo Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] września 2023 r., nr [...] nie było postanowieniem zaskarżalnym zażaleniem. W ocenie Sądu I instancji wykazywało ono wszelkie cechy postanowienia określonego w art. 74 § 2 k.p.a. Jak wynika z jego treści, załatwiało ono negatywnie prośbę M.R. o wgląd w akta sprawy administracyjnej. Komendant Stołeczny Policji wszczął bowiem z dniem [...] lipca 2023 r. w stosunku do M.R. postępowanie w sprawie cofnięcia pozwolenia na broń palną myśliwską do celu łowieckiego. Pismem z dnia [...] września 2023 r. M.R. wniósł o tego organu żądanie sporządzenia i przesłania mu kopii wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach tego postępowania. Prośba ta spotkała się z odmową, właśnie w formie pisma Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] września 2023 r., nr [...]. Piśmie tym organ odmówił udostępnienia żądanych z akt kopii dokumentów, motywując to tym, iż strona ma możliwość zapoznania się z dokumentami w siedzibie organu, gdzie ma prawo sfotografować wybrane dokumenty bez wnoszenia dodatkowej opłaty (wynoszącej 5 zł od każdej strony), jaka wiąże się z każdą stroną wydanego z akt odpisu. W przekonaniu Sądu I instancji, pismo Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] września 2023 r., nr [...], pomimo nienazwania go postanowieniem, było w swej istocie określonym w art. 74 § 2 k.p.a. postanowieniem o odmowie umożliwienia stronie prawa wglądu w akta sprawy poprzez wydanie z nich odpisów, a nie – jak przyjął to Komendant Główny Policji – w postanowieniu wydanym na podstawie art. 134 k.p.a., jedynie informacją udzieloną zgodnie z art. 9 i art. 10 k.p.a. Błędnie zatem stwierdzono niedopuszczalność zażalenia, skoro na postanowienie w sprawie odmowy realizacji prawa wglądu w akta sprawy zgodnie z art. 74 § 2 w zw. z art. 141 § 1 k.p.a. zażalenie przysługuje. Od wyroku tego skargę kasacyjną wniósł Komendant Główny Policji. W skardze kasacyjnej, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie: - przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134, art. 144, art. 141 § 1 i art. 74 § 2 k.p.a, polegające na przyjęciu, iż organ dopuścił się naruszenia tych przepisów k.p.a. i błędnie stwierdził niedopuszczalność zażalenia, w sytuacji gdy w sprawie nie zostało wydane władcze rozstrzygnięcie organu, od którego przysługiwałoby zażalenie, a jedynie pismo o charakterze informacyjnym dotyczące możliwości osobistego zapoznania się z aktami prowadzonego postępowania administracyjnego, obowiązków organu w tym zakresie i obowiązujących w tym przedmiocie regulacji prawnych, w konsekwencji czego działanie organu odwoławczego było zgodne z przepisami prawa. W motywach skargi kasacyjnej Komendant Główny Policji stwierdził, że pismo Komendanta Stołecznego Policji nie mogło być uznane za postanowienie o odmowie udostępnienia wglądu w akta postępowania, bowiem nie zawierało elementów wymaganych od postanowienia określonego w art. 74 § 2 k.p.a., tzn. oznaczenia organu, wskazania adresata, rozstrzygnięcia i podpisu osoby reprezentującej organ, a także pouczenia o środku odwoławczym. Intencją wydającego je organu nie było orzekanie w sprawie wglądu w akta sprawy o cofnięcie pozwolenia na broń. Komendant Główny Policji stwierdził nadto, że art. 73 k.p.a. nie nakłada na organ bezwzględnego obowiązku sporządzenia i doręczenia stronie postępowania, na jej żądanie, kopii całości akt sprawy. Pełnomocnik skarżącego jest pełnomocnikiem profesjonalnym i ma siedzibę w Warszawie; żądanie wydania odpisów z akt sprawy i samo zażalenie należy więc uznać za próbę wydłużenia postępowania w sprawie cofnięcia pozwolenia na broń. Komendant Główny Policji wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, względnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący M.R. wniósł w odpowiedzi na skargę kasacyjną o oddalenie skargi kasacyjnej jako niemającej usprawiedliwionych podstaw i o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną stwierdził, że nie sposób podzielić poglądu Komendanta Głównego Policji, skoro Komendant Stołeczny Policji Komendanta Stołecznego Policji w piśmie z dnia [...] września 2023 r., nr [...] jednoznacznie stwierdził, że organ nie jest zobowiązany do wykonywania kserokopii dokumentów znajdujących się w aktach sprawy i przesyłania ich do strony, wprost powołując się na art. 73 § 2 k.p.a. Pismo to stanowi odmowę uwzględnienia podania o wgląd w akta sprawy, a więc jest postanowieniem wydanym na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. i służy na nie zażalenie. O charakterze pisma decyduje bowiem jego treść, a nie tytuł. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W badanej sprawie nie wystąpiły podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają podstawy określone w art. 174 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134, art. 144, art. 141 § 1 i art. 74 § 2 k.p.a, polegającego na przyjęciu, iż organ dopuścił się naruszenia tych przepisów k.p.a. i błędnie stwierdził niedopuszczalność zażalenia, w sytuacji gdy w sprawie nie zostało wydane władcze rozstrzygnięcie organu, od którego przysługiwało zażalenie, a jedynie pismo o charakterze informacyjnym dotyczące możliwości zapoznania się z aktami prowadzonego postępowania administracyjnego, obowiązków organu w tym zakresie i obowiązujących w tym przedmiocie regulacji prawnych, w konsekwencji czego działanie organu było zgodne z przepisami prawa. Stosownie do art. 20 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz.U. z 2024 r., poz. 485) cofnięcie pozwolenia na broń, dopuszczenia do posiadania broni oraz unieważnienie karty rejestracyjnej broni pneumatycznej następuje w drodze decyzji administracyjnej właściwego organu Policji. Nie ulega zatem kwestii, że postępowanie o takim przedmiocie jest postępowaniem jurysdykcyjnym w administracji i toczy się w reżimie procesowym k.p.a. Poza sporem jest i to, że to w toku postępowania w sprawie cofnięcia pozwolenia na broń, po doręczeniu skarżącemu zawiadomienia wszczynającego postępowanie (25 lipca 2023 r.), skarżący wystąpił pismem z dnia 19 września 2023 r. z prośbą o umożliwienie mu wglądu w akta sprawy poprzez sporządzenie i doręczenie mu kopii dokumentów z akt tej sprawy. Jak wynika z art. 73 § 1 k.p.a., strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów (zd. pierwsze); prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania (zd. drugie). Strona może również, w ramach prawa wglądu w akta sprawy, żądać od organu uwierzytelnienia odpisów lub kopii lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (art. 73 § 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 74 § 2 k.p.a., odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Zatem postanowienie o takim przedmiocie należy do grupy postanowień zaskarżalnych w administracyjny toku instancji, o jakich mowa w art. 141 § 1 k.p.a. Istota sprawy sprowadza się do oceny, czy treść skierowanego do strony pisma Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] września 2023 r., nr [...] dawała podstawy aby przypisać mu walor postanowienia odmawiającego realizacji prawa wglądu w akta sprawy poprzez wydanie odpisów dokumentów z akt sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pismo to wypełniało wszelkie konstrukcyjne wymogi stawiane postanowieniu z art. 74 § 2 k.p.a. Pismo to stanowiło niewątpliwie reakcję organu na podanie o realizację wglądu w akta sprawy; organ negatywnie załatwił to żądanie strony, stwierdzając w motywach, że strona ma możliwość zapoznania się z dokumentami w siedzibie organu, gdzie ma prawo sfotografować wybrane dokumenty bez wnoszenia dodatkowej opłaty (wynoszącej 5 zł od każdej strony), jaka wiąże się z każdą stroną wydanego z akt odpisu. Taki sposób załatwienia podania strony przesądza o wydaniu postanowienia odmownego w sprawie wglądu w akta sprawy. Co istotne, pismo to wskazywało od jakiego organu pochodzi, określało skarżącego jako jego adresata, negatywnie odnosiło się do zasadności żądania oraz zawierało podpis osoby zatrudnionej w Komendzie Stołecznej Policji. Te elementy aktu, jaki wydał organ w tej incydentalnej sprawie przesądzają, że doszło do wydania postanowienia odmawiającego M.R. wglądu w akta jego sprawy w formie wydania odpisów z akt tej sprawy. To, że organ wskazał inne alternatywne formy realizacji wglądu w akta sprawy (w tym osobiste zapoznanie się z aktami w siedzibie organu i samodzielne sporządzenia odpisów w postaci fotografii) nie pozbawia tego pisma władczości i jednostronności. Organ w nim bowiem autorytarnie przesądził, że strona nie spotka się z doręczeniem żądanych odpisów z akt sprawy. Pomimo więc tego, że pismu temu brakowało pewnych elementów prawidłowego postanowienia, o jakich mowa w art. 124 k.p.a., w tym zwłaszcza pouczenia, nie miało wpływu na istotę zawartego w nim rozstrzygnięcia. Akt ten bowiem zawierał elementy konstrukcyjne (oznaczenie organu, oznaczenie adresata, rozstrzygnięcie i podpis upoważnionej osoby) dostateczne do uznania go za postanowienie odmawiające realizacji jednej z form wglądu w akta sprawy. Co więcej, cechy te wymagają traktowania tego aktu jako postanowienia nawet wówczas, gdy intencją organu I instancji nie było wydane postanowienia opartego na art. 74 § 2 k.p.a. Tak taki można bowiem wydać mimowolnie; stąd nie znajduje oparcia w przepisach prawa pogląd Komendanta Głównego Policji, że Komendant Stołeczny Policji chciał tylko pouczyć stronę o innych (w jego ocenie bardziej ekonomicznych) formach wglądu w akta sprawy. To jednak strona ma tytuł, w ramach podstawowego prawa procesowego do czynnego udziału w postępowaniu określonego w art. 10 § 1 k.p.a. żądać realizacji prawa do wglądu w akta sprawy w takiej z form przewidzianej przez art. 73 k.p.a., którą sama oceniła jako dla niej optymalną (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2025 r., I OSK 92/22,CBOSA). Zatamowanie tego prawa z mocy art. 74 § 2 k.p.a. podlega kontroli instancyjnej, bowiem dla odmownego aktu organu w tym zakresie przewidziano formę postanowienia zaskarżalnego zażaleniem. Wbrew twierdzeniom strony przeciwnej ocena tego, czy sam zakres żądania sformułowanego przez stronę odpowiadał wymogom art. 73 k.p.a. i czy strona zasługiwała na wydanie jej żądanych dokumentów, czy też nie, dokonywana jest jednak już w toku postępowania I lub II instancji w sprawie w przedmiocie wydania odpisów z akt sprawy (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2522/19, CBOSA). Komendant Główny Policji z naruszeniem art. 74 § 2 k.p.a. pozbawił stronę prawa do kontroli instancyjnej takiego postanowienia. Jego postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia wydane z powołaniem się na art. 134 w zw.z art. 144 k.p.a. naruszało też zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Taka waga naruszeń spełniła wymogi określone w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. bowiem naruszenie przez Komendanta Głównego Policji przepisów art. 74 § 2 w zw. z art. 15 i art. 134 oraz 144 k.p.a. miało walor naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 240 zł obejmujących wynagrodzenie adwokata reprezentującego skarżącego w postępowaniu kasacyjnym orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r., poz. 1964).