II GSK 2374/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk (spr.) Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 25 czerwca 2014 r. sygn. akt I SA/Łd 550/14 w sprawie ze skargi A. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie ustalenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu oddala skargę kasacyjną.

II GSK 2374/14 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2014 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, oddalił skargę A. Z. (dalej: Skarżący), na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. (dalej: SKO), z dnia [...] marca 2014 r., wydaną w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, od decyzji ustalającej kwotę dotacji do zwrotu do budżetu Powiatu R. Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji wynikało, że: Postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r., SKO stwierdziło, że odwołanie Skarżącego z dnia [...] stycznia 2014 r., od decyzji Starosty R. z dnia [...] grudnia 2013 r., wydanej w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu, zostało wniesione z uchybieniem terminu. SKO wyjaśniło, że Starosta R. decyzją z [...] grudnia 2013 r. ustalił Skarżącemu kwotę dotacji przypadającą do zwrotu, do budżetu Powiatu R. w wysokości 165.312,82zł. Powyższa decyzja została doręczona Skarżącemu w dniu [...] grudnia 2013r., a zatem termin wniesienia odwołania upłynął w dniu 7 stycznia 2014 r. Odwołanie zostało nadane w Urzędzie Pocztowym w Łodzi 10 stycznia 2014 r. (datownik na kopercie), a więc 3 dni po upływie terminu. W tej sytuacji SKO, na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego ( t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 dalej k.p.a.) stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Od powyższego postanowienia Skarżący, złożył skargę, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, to jest: - art. 40 § 2 w zw. z art. 32 k.p.a. poprzez nie doręczenie pełnomocnikowi Skarżącego decyzji z 17 grudnia 2013 r., co uniemożliwiło obronę jego interesów, w sytuacji gdy Skarżący ustanowił pełnomocnika, - art. 7, art. 77 § 1, art. 107 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności i nie doręczenie decyzji pełnomocnikowi Skarżącego. W uzasadnieniu skargi Skarżący twierdził, że złożył do akt podstępowania pełnomocnictwo. Wskazał również, iż w toku kontroli korespondencję doręczano na adres pełnomocnika. Dotyczy to pisma z 27 września 2012 r., w którym pełnomocnik zajął stanowisko w przedmiocie toczącego się postępowania, powołując się na złożone pełnomocnictwo. Pełnomocnik przeglądał również akta sprawy. Zarzucił także, iż decyzja Starosty R. z dnia [...] grudnia 2013r. oraz pismo wysłane w toku postępowania, nie zostały doręczone pełnomocnikowi, a zostały doręczone w dniu 24 grudnia 2013 r., bezpośrednio Skarżącemu. Jego zdaniem odwołanie zostało złożone w terminie, liczonym od dnia 27 grudnia 2013r. a więc od dnia który wskazał Skarżący swojemu pełnomocnikowi jako dzień doręczenia decyzji, bowiem termin do złożenia odwołania rozpoczyna bieg od chwili doręczenia decyzji pełnomocnikowi. W sytuacji gdy nie doręczono decyzji ustanowionemu pełnomocnikowi, termin do złożenia odwołania w ogóle nie rozpoczął biegu, a gdy stwierdzono brak pełnomocnictwa, organ winien wezwać do jego przedłożenia. Na rozprawie w dniu 25 czerwca 2014 r. pełnomocnik Skarżącego przedłożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej z 7 marca 2013r., wraz z kserokopią potwierdzenia nadania tego pisma oraz kopią pełnomocnictwa załączonego do tego pisma. Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił powyższą skargę. Sąd wyjaśnił, że postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu dotacji, zostało wszczęte zawiadomieniem z 25 listopada 2013 r., doręczonym stronie 2 grudnia 2013r. W trakcie tego postępowania Skarżący nie poinformował organu pierwszej instancji, o ustanowieniu pełnomocnika. Jedyne pismo złożone w trakcie tego postępowania (które wpłynęło do organu pierwszej instancji już po wydaniu decyzji), dotyczące postępowania dowodowego, pochodziło od Skarżącego, a nie od jego pełnomocnika. W tej sytuacji organ zasadnie uznał, że w prowadzonym postępowaniu Skarżący nie był reprezentowany przez pełnomocnika, co w konsekwencji nakazywało doręczać pisma bezpośrednio Skarżącemu.. Wskazał, że wcześniejsza korespondencja Starosty R., w trakcie kontroli działalności prowadzonej przez Skarżącego, była kierowana do pełnomocnika Skarżącego. Pełnomocnik ten składał także w trakcie tej kontroli pisma w imieniu Skarżącego (pisma z 27 września 2012 r. i 20 marca 2013 r.). Jednakże, fakt wykonywana czynności przed organem administracji jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego, nie upoważniają pełnomocnika do występowania w takiej roli w postępowaniu administracyjnym. Z treści art. 33 § 3 k.p.a. wynika bowiem obowiązek pełnomocnika dołączenia do akt sprawy, przy pierwszej czynności procesowej, oryginału pełnomocnictwa lub jego urzędowo poświadczonego odpisu. W aktach sprawy musi znajdować się dokument, z którego wynika umocowanie do działania w imieniu Skarżącego w danym postępowaniu. Organ natomiast nie ma obowiązku podejmowania poszukiwania i sprawdzania, czy ewentualnie pełnomocnictwo nie zostało złożone przez Skarżącego innym organom, czy nawet w innym postępowaniu prowadzonym przez organ, który prowadzi postępowanie w niniejszej sprawie. Stwierdził, iż akta administracyjne nie zawierają pełnomocnictwa udzielonego adw. K. M. do reprezentowania Skarżącego, a pełnomocnik Skarżącego nie wykazał, że złożył je w postępowaniu administracyjnym. W ocenie Sądu, nie stanowi dowodu jego złożenia, podnoszony na rozprawie, fakt wystąpienia z wnioskiem z 7 marca 2013 r. o udzielenie informacji publicznej. Postępowanie, którego przedmiotem jest udzielenie informacji publicznej, jest postępowaniem odrębnym od postępowania toczącego się w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu. Złożone w tym postępowaniu pełnomocnictwo nie mogło więc obejmować umocowania dla adw. K. M. do reprezentowania Skarżącego w obecnie kontrolowanej sprawie. Od powyższego wyroku Skarżący złożył skargę kasacyjną zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania: art. 134 § 1, art. 135, art. 144 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz w zw. z art. 151 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz.U.2016 poz. 270 z póżń. zm., dalej p.p.s.a.), w związku z: 1. art. 7, art. 10, art. 77 § 1 oraz art. 107 k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi, w sytuacji naruszenia wskazanych przepisów postępowania przez SKO, 2. art. 40 § 2 w zw. z art. 32 k.p.a. przez nie doręczenie pełnomocnikowi decyzji z dnia 17 grudnia 2013 r. ustalającej Skarżącemu przypadającej do zwrotu kwotę dotacji w wysokości 165.312,82 zł., 3. art. 64 § 2 k.p.a. poprzez nie wezwanie pełnomocnika do przedłożenia prawidłowego pełnomocnictwa do prowadzenia sprawy, o ile organ uznał, że poprzednio złożone pełnomocnictwo jest niewystarczające, 4. art. 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że postępowanie tzw. "kontrolne w przedmiocie zwrotu dotacji do budżetu", jest odrębnym postępowaniem od postępowania w sprawie zwrotu dotacji, gdy tymczasem żaden przepis prawa takiego rozgraniczenia nie dokonuje, 5. art. 8 w zw. z art. 14 k.p.a. poprzez niezbadanie przez sąd czy prawidłowe było działanie SKO a wcześniej organu I instancji i czy zmiana stanowiska co do uznania danej osoby za pełnomocnika winna znaleźć wyraz w stanowisku organu w tym przedmiocie , 6. art. 33 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, polegająca na tym, iż norma ta ma zastosowanie, w sytuacji gdy zostało złożone pełnomocnictwo nie pełne, czy też błędne, lub z innych przyczyn organ uznał, że powinno dojść do jego uzupełnienia. - poprzez nie wyjaśnienie i niedokonanie kontroli przez Sąd I instancji organu administracji publicznej w pełnym zakresie, nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy mających wpływ na jej rozstrzygnięcie, nieokreślenie podstawy prawnej, która wskazywałaby dlaczego pełnomocnik nie musiał być zawiadamiany o zakończeniu postępowania kontrolnego, niezbadanie przez Sąd I instancji dlaczego SKO nie dokonało wezwania do uzupełnienia ewentualnych braków. II. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich niezastosowanie, to jest: 1. art. 2, art. 7, art. 78 Konstytucji RP – poprzez ich niezastosowanie i uznanie, iż wskazane w decyzji SKO okoliczności są słuszne, co w konsekwencji pogorszyło sytuację prawną Skarżącego, 2. art. 90 ustawy z 7 września 1991r o systemie oświaty ( t.j. Dz.U 2015 poz. 2156 z póżn. zm. dalej: u.s.o.), poprzez przyjęcie, iż postępowanie kontrolne w przedmiocie zwrotu dotacji jest innego rodzaju postępowaniem niż postępowanie administracyjne w zakresie wydania decyzji w tym przedmiocie Podnosząc powyższe zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty kasacyjne nie były skuteczne W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty zakwalifikowane do różnych i licznych podstaw kasacyjnych. Uznać należało jednak, iż sumują się one w konsekwentnie podtrzymywane twierdzenie, że Sąd pierwszej instancji niezasadnie uznał, iż doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji określającej kwotę dotacji do zwrotu na rzecz powiatu. Zdaniem Skarżącego, nie został bowiem otwarty termin do wniesienia odwołania, gdyż doręczenia decyzji organu pierwszej instancji dokonano bezpośrednio Skarżącemu, w sytuacji gdy miał on ustanowionego pełnomocnika w toku kontroli prowadzonej na podstawie art. 90 u.s.o, a postępowanie w sprawie samego zwrotu dotacji nie jest postępowaniem odrębnym w stosunku do kontroli. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Skarżącego nie jest uzasadnione. Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął bowiem, że Skarżącemu w dniu 24 grudnia 2013 r. skutecznie doręczono decyzję organu I instancji, co było konsekwencją prawidłowego stwierdzenia, że w postępowaniu którego przedmiotem był zwrot dotacji oświatowej, Skarżący nie był reprezentowany przez pełnomocnika, adwokata K. M. Podkreślić należy, że postępowanie wszczęte w dniu 25 lutego 2012r. stanowiło postępowanie odrębne od kontroli, o której mowa w art. 90 ust. 3f u.s.o. Przepis ten określa ogólnie uprawnienia osób upoważnionych do przeprowadzenia kontroli w szkołach, przedszkolach i innych formach wychowania przedszkolnego oraz placówkach. Przepis ten jest poprzedzony przepisem art. 90 ust. 3e u.s.o. zgodnie z którym organy jednostek samorządu terytorialnego mogą kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji przyznanych szkołom, przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego i placówkom z budżetów tych jednostek. Przepisy u.s.o. nie regulują trybu postępowania kontrolnego dając jednostkom samorządu terytorialnego kompetencje do określenia tych kwestii w drodze aktu prawa miejscowego (art. 90 ust. 4 u.s.o.), umożliwiając jednocześnie pewną swobodę w regulacji trybu postępowania (zob. np. wyr. NSA z dnia 9 stycznia 2014 r. II GSK 1570/12 – dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast podstawę prawną do wydawania decyzji w sprawie nie zwróconych w terminie określonym w art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j.. Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm. dalej: ustawa o finansach publicznych) dotacji podmiotowych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, stanowi art. 61 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy. Zgodnie bowiem z art. 67 ustawy o finansach publicznych w sprawach nieuregulowanych ustawą o finansach publicznych, dotyczących powyższych należności stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 dalej k.p.a.) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa ( t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm. dalej ordynacja podatkowa ). Przepisy ustawy o finansach publicznych regulują jedynie właściwość organów obu instancji w zakresie wydawania decyzji dotyczących publicznoprawnych należności budżetowych, wymienionych w art. 60 ustawy oraz formę decyzji o zwrocie dotacji, natomiast przepisy k.p.a. regulują postępowanie administracyjne, w tym: załatwienia spraw, pełnomocnictw i decyzji. Z tego też względu wydanie decyzji zgodnie z przepisami k.p.a. poprzedzone musi być przeprowadzeniem postępowania administracyjnego. O wszczęciu postępowania z urzędu musi zostać zawiadomiona strona (art. 61 § 4 k.p.a.). W postępowaniu strona może działać osobiście lub przez pełnomocnika (art. 32 k.p.a.). Ustanowienie pełnomocnika, dla swej skuteczności wymaga złożenia dokumentu pełnomocnictwa (art. 33 § 3 k.p.a.). Pełnomocnictwo aby mogło wywrzeć skutki w postępowaniu, musi zostać uzewnętrznione, czyli informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu. Informacja ta, zgodnie z zasadą pisemności (art. 14 § 1 k.p.a.) musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy. Organ musi być zawiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnika w danej konkretnej sprawie, np. poprzez złożenie dokumentu pełnomocnictwa do akt. Przez akta, o których mowa w art. 33 § 3 k.p.a. należy rozumieć akta konkretnego postępowania administracyjnego. Organ administracji – jak trafnie podkreślił sąd I instancji nie ma obowiązku poszukiwania pełnomocnictwa w aktach innych spraw (post. NSA z dnia 26 kwietnia 2012 r. II GZ 140/12). W świetle powyższych uwag, twierdzenia Skarżącego o skuteczności ustanowienia pełnomocnika i w konsekwencji braku skuteczności doręczenia decyzji Starosty R. z dnia [...] grudnia 2013 r. są nie uzasadnione. Sąd I instancji zasadnie uznał, że w postępowaniu dotyczącym zwrotu dotacji Skarżący nie był reprezentowany przez adwokata K. M. Jak trafnie wskazał, postępowanie to zostało wszczęte zawiadomieniem z dnia 25 listopada 2013 r. doręczonym skarżącemu 2 grudnia 2013 r. Po tej dacie, aż do zakończenia postępowania Skarżący nie poinformował organu o swojej woli działania w postępowaniu przez pełnomocnika. Twierdzenie pełnomocnika o złożeniu w toku postępowania pism przez działającego w imieniu Skarżącego adw. K. M. nie znajduje również odzwierciedlenia w aktach sprawy. Z akt wynika, że jedyne pismo i to sporządzone osobiście przez Skarżącego wpłynęło do organu już po wydaniu decyzji kończącej to postępowanie. Organu nie obarczał zatem obowiązek dociekania czy Skarżący udzielił pełnomocnictwa. Jak wskazano wcześniej, ustanowienie pełnomocnika w innych sprawach nie jest skuteczne w niniejszej sprawie, ponieważ Skarżący ani jego pełnomocnik nie złożyli do akt spornej sprawy dokumentu pełnomocnictwa. Wcześniejsza korespondencja z tym samym organem dokonywana przez adw. K. M. w imieniu Skarżącego, jeszcze przed wszczęciem postępowania, w ramach innych postępowań, nie może być uznana za wyrażenie woli ustanowienia pełnomocnika. Tym samym organ nie miał podstaw uznać, że Skarżący w postępowaniu w sprawie zwrotu dopłaty działał przez pełnomocnika, a zatem wszelkich doręczeń musiał dokonywać stronie, a więc osobiście Skarżącemu (art. 40 § 1 k.p.a.). Sąd pierwszej instancji zasadnie nie dopatrzył się w postępowaniu SKO ani naruszenia art. 1 k.p.a., ani też art. 40 § 2 w zw. z art. 32 k.p.a. Niezrozumiały był natomiast zarzut naruszenia art. 8 w zw. z art. 14 k.p.a. w sytuacji, kiedy organ zachował pisemną formę postępowania. Bezpodstawny był również zarzut nie dostrzeżenia przez sąd pierwszej instancji naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. ponieważ, jak trafnie ustalił Sąd I instancji, w toku postępowania w przedmiocie zwrotu dotacji ze strony Skarżącego nie wpłynęło żadne pismo wymagające wezwania do uzupełnienia jego braków. Ostatecznie bezzasadne okazały się również zarzuty nie stwierdzenia w kontroli sądowej dokonanej przez WSA naruszenia przez SKO art. 7, art. 10, art. 77 § 1 oraz art. 107 k.p.a. jak również art. 2, art. 7 i art. 78 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł jednocześnie odnieść się do zarzutu naruszenia art. 90 u.s.o., ponieważ art. 90 zawiera wiele podjednostek redakcyjnych stanowiących odrębne przepisy, a autor skargi kasacyjnej nie wskazał konkretnie który z tych przepisów miał zostać naruszony. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw (art. 184 p.p.s.a.).