II GSK 254/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Anna Ostrowska Sędzia del. WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 października 2025 r. sygn. akt II SA/Go 406/25 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w S. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze z dnia 2 czerwca 2025 r. nr 0801-IOAC.4823.14.2025.4.RKR w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od [...] Sp. z o.o. w S. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze 1550 (jeden tysiąc pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 9 października 2025 r., sygn. akt II SA/Go 406/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w S., uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze z dnia 2 czerwca 2025 r. w przedmiocie kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł za naruszenie przepisów ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. W dniu [...] czerwca 2024 r. na drodze wojewódzkiej nr [...] w miejscowości B., funkcjonariusze Lubuskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Gorzowie Wielkopolskim przeprowadzili kontrolę towaru przewożonego zestawem ciężarowym o numerach rejestracyjnych rej. [...]. Według okazanych dokumentów przewoźnikiem była skarżąca spółka, a przedmiotem przewozu był olej napędowy o objętości 30.000 litrów i kodzie [...], podlegający zgłoszeniu SENT. W trakcie kontroli funkcjonariusze KAS stwierdzili naruszenie przepisów ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 104 ze zm., dalej - ustawa SENT) polegające na wpisaniu w zgłoszeniu [...] jako przewoźnika spółki A. oraz numeru zezwolenia drogowego [...]. Natomiast według okazanych przez kierującego dokumentów (licencja, dokument WZ, dowód nalewu) przewoźnikiem była skarżąca. Wyniki czynności kontrolujący odnotowali w protokole z kontroli z dnia [...] czerwca 2024 r. Naczelnik Lubuskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Gorzowie Wielkopolskim, postanowieniem z dnia 10 grudnia 2024 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za stwierdzone naruszenie i przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w tym dotyczące przesłanek do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, w tym ustalił sytuację finansową spółki. Decyzją z dnia 5 marca 2025 r. Naczelnik Lubuskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Gorzowie Wielkopolskim orzekł o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 10.000,00 zł za podanie w zgłoszeniu [...] danych niezgodnych ze stanem faktycznym. Po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze (dalej – DIAS), zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z ustawą SENT skarżąca powinna podać w zgłoszeniu SENT dane zgodne ze stanem faktycznym w zakresie danych dotyczących spółki oraz numeru zezwolenia, zaświadczenia lub licencji. Wskazał, że czynności kontrolne rozpoczęto o godz. 12:54, natomiast modyfikacji zgłoszenia dokonano o godzinie 13:09, co zdaniem organu nie uchyla odpowiedzialności spółki za stwierdzony delikt. Przedstawiając obszerną charakterystykę systemu monitorowania przewozu towarów wrażliwych DIAS podkreślił, że tylko podanie wszystkich danych w systemie zgodnych ze stanem faktycznym, daje właściwym organom pełną możliwość dokonywania zdalnych analiz, monitorowania oraz przeprowadzania skutecznych kontroli, które nie ograniczają się wyłącznie do sprawdzania pojazdów na drodze krajowej. Nadto powołał się na funkcje kar wynikających z ustawy SENT, które mają przede wszystkim oddziaływać prewencyjnie na podmioty. Odnosząc się do kwestii niezastosowania przez organ dobrodziejstwa przewidzianego art. 24 ust. 3 ustawy SENT, DIAS przedstawił poglądy powielane w tego typu sprawach odnosząc się tak do samego taryfowego systemu kar, jak i ich obiektywnego charakteru. Rozważając przesłankę "ważnego interesu przewoźnika" organ wskazał, że chodzi w niej o nadzwyczajne, losowe sytuacje jak utrata możliwości wywiązania się z zobowiązań, utrata możliwości zarobkowania, trudności finansowe, które w konkretnych okolicznościach wiązałyby się z zagrożeniem dla istotnego interesu zobowiązanego, w szczególności dla realizacji podstawowych potrzeb bytowych osób zobowiązanych i ich rodzin. Przedstawiając szczegółowo dane dotyczące spółki, organ II instancji skonstatował, że sytuacja finansowa skarżącej firmy jest dobra i stabilna. Zdaniem organu nie wystąpiły zatem okoliczności, które umożliwiałyby odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej w oparciu o tę przesłankę. Z kolei odnosząc się do przesłanki "interesu publicznego", organ stwierdził, że okoliczności niniejszej sprawy nie wskazują, aby wystąpiły inne istotne przesłanki, które dawałyby organom uprawnienie do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej z uwagi na interes publiczny. DIAS zwrócił również uwagę, że podejmując decyzję o nałożeniu na spółkę kary pieniężnej organ I instancji słusznie wziął pod uwagę to, że jest to kolejne naruszenie przepisów ustawy SENT. Z zapisów w programie KARTA 2 wynika, że wobec spółki prowadzonych jest lub było łącznie dwanaście postępowań. Z tytułu odstąpienia od nałożenia kary za naruszenie przepisów ustawy SENT przewoźnik korzystał już z pomocy publicznej de minimis. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej - p.p.s.a.). Sąd I instancji wskazał, że stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, ustalenia dotyczące deliktu administracyjnego są prawidłowe, procedura została zrealizowana właściwie a kwalifikacja materialnoprawna jest trafna. Postępowanie przed organami obu instancji odpowiadało standardom postępowania w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, zarówno w zakresie zabezpieczenia podstawowych uprawnień uczestnika procesu, jak i realizacji odpowiadających im obowiązków organu wyznaczonych powołanymi nie narusza prawa. Zasadnicza oś sporu koncentrowała się wokół kwestii, czy skarżąca spółka zasługuje, w okolicznościach tej konkretnej sprawy na zastosowanie wobec niej instytucji odstąpienia od art. 24 ust. 3 ustawy SENT. Zdaniem Sądu I instancji, pierwsza przesłanka – interes przewoźnika - została rozważona przez organ dogłębnie i opiera się na argumentacji, którą Sąd ten podzielił. Natomiast organy nietrafnie przyjęły, że nie została spełniona również druga przesłanka określona w art. 24 ust. 3 ustawy SENT, uzasadniająca odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej, tj. interes publiczny. Sąd I instancji podzielił pogląd, że z jednej strony w interesie publicznym leży, aby system kontroli był szczelny, skuteczny i bezpieczny, a także by podmioty zajmujące się przewozem towarów objętych systemem monitorowania dochowywały należytej staranności w wypełnianiu swoich obowiązków. Udzielanie pomocy w jakiejkolwiek formie nie może przy tym stanowić zakłócenia konkurencji na rynku poprzez sprzyjanie tylko niektórym przedsiębiorcom, stawianie ich w pozycji uprzywilejowanej względem innych podmiotów i prowadzić do zachwiania zasady proporcjonalności oraz równości wobec prawa. Z drugiej natomiast strony, wprowadzenie przesłanki interesu publicznego do omawianej ustawy oznacza, że ustawodawca przewidział sytuacje, w których odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej będzie zbieżne z tym interesem. Ustalenie przez orzekający w takiej sprawie organ kwestii istnienia przesłanki "interesu publicznego" wiąże się z koniecznością ważenia wartości w dwóch płaszczyznach. Jedną płaszczyznę tworzy zasada, jaką jest płacenie należności w pełnej wysokości, drugą – wyjątek od zasady, polegający na zastosowaniu indywidualnej ulgi. W interesie publicznym leży zatem, aby dłużnicy publicznoprawni przestrzegali przepisów prawa i ponosili ich konsekwencje, ale nie w taki sposób, że konsekwencje te prowadziłyby do sięgania po pomoc publiczną. W tym znaczeniu dopuszczenie przez ustawodawcę możliwości odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej w przypadkach uzasadnionych interesem publicznym oznacza, że rezygnacja z dochodzenia takich należności będzie zbieżna z tym interesem. WSA wyjaśnił, że nie podziela przedstawionej w decyzji organu wizji prawa i polityki karania. Odpowiedzialność za naruszenia prawa, przewidzianą w ustawie SENT i zawartą w nim sankcję określa się mianem administracyjnej, co w klasycznej doktrynie prawa administracyjnego tłumaczy się w ten sposób, że do zastosowania sankcji administracyjnej wystarczające jest samo popełnienie stypizowanego przez przepis prawa materialnego czynu, bez względu na winę podmiotu odpowiedzialnego lub osób działających w jego imieniu lub na jego rzecz. Dla stwierdzenia deliktu administracyjnego wystarczy zatem ustalenie, czy jakieś zachowanie naruszyło znamiona deliktu określone w przepisach prawa publicznego bez konieczności badania stopnia zawinienia sprawcy lub innych "subiektywnych" okoliczności. Nie jest to jednak koncepcja adekwatna do współczesnego obrazu nowoczesnego, demokratycznego i obywatelskiego prawa. Wobec inflacji tej odpowiedzialności i coraz większej ilości regulacji posługujących się tą konstrukcją prawną i wręcz nadużywania przez prawodawcę instytucji sankcji administracyjnych (w szczególności zjawiska określanego jako "konwersja odpowiedzialności karnej w administracyjną") w doktrynie i judykaturze zmieniło się (i nadal zmienia) postrzeganie tej instytucji. Istotą zmiany podejścia do kwestii sankcji administracyjnych i ich nadużywania w prawie pozytywnym jest, wyrażana w doktrynie i orzecznictwie sądów europejskich i krajowych, teza o potrzebie racjonalnego, proporcjonalnego stosowania w prawie instytucji sankcji administracyjnej, odchodzenia od jej absolutystycznego rozumienia z uwzględnieniem standardów konstytucyjnych i konwencyjnych. Forsowane przez organ w tej sprawie rozumienie instytucji kary administracyjnej i przesłanek jej wyłączenia na gruncie ustawy SENT nie odpowiada, w ocenie Sądu, współczesnym standardom państwa prawa. Dla Sądu instytucje ustawy SENT nie zostały skonstruowane i pomyślane tak, aby ich cele i funkcje były realizowane same dla siebie z pominięciem aksjologii zinstytucjonalizowanej w postaci zasad prawa – normatywnych podstaw umowy społecznej, która kreuje państwo i jego służebną wobec obywateli, dobrą administrację. Z tej, między innymi, przyczyny w orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że przy ocenie, czy za odstąpieniem od nałożenia kary pieniężnej przemawia interes publiczny, należy uwzględnić, czy podmiot odpowiedzialny za naruszenie prowadził działalność zgodną z prawem i czy w związku z tym naruszeniem doszło do uchybienia w zapłacie należnych podatków. Nie leży bowiem w interesie publicznym, aby nakładać na przewoźnika działającego legalnie dolegliwą karę pieniężną tylko z tej przyczyny, że dopuścił się on pewnych uchybień formalnych, o nieistotnym znaczeniu, jeżeli uchybienia te nie tylko nie stanowiły realnego zagrożenia interesów Skarbu Państwa, w postaci możliwości uszczuplenia dochodów podatkowych, ale nawet nie stwarzały ryzyka takiego uszczuplenia. Sąd Wojewódzki stwierdził, że choć prima facie niezgodność wydaje się istotna, to w gruncie rzeczy nie miała żadnego wpływu na cele ustawy SENT (jeśli odrzuci się czysty fiskalizm). Organy miały w całym zakresie realizowanego przewozu możliwość jego kontrolowania i śledzenia całej trasy przewozu towaru, gdyż numery referencyjne zgłoszenia, numer rejestracyjny środka transportu oraz numer narzędzia lokalizatora GPS zostały wpisane prawidłowo, a monitoring działał. Należy też zwrócić uwagę na to, że, co wynika z ustaleń organu, w okresie od 1 stycznia 2020 r. do 17 czerwca 2024 r. spółka zarejestrowała 94.943 zgłoszenia przewozu w systemie SENT i była 1.815 razy kontrolowana w tym zakresie. Stwierdzona ilość nieprawidłowości jest znikoma (organ podaje 12 postępowań, co daje ok. 0,0116 %, przy czym zdaje się, żadne nie było istotne). Sąd nie dostrzegł celu nałożenia sankcji na przewoźnika, który jest generalnie przewoźnikiem rzetelnym i uczciwym, realizującym przewozy na wielką skalę, generującym opodatkowane przychody (istotne dla sfery publicznej, bo z tych podatków utrzymywane są między innymi system SENT i jego organy). Wręcz przeciwnie - taki rzetelny przewoźnik powinien liczyć na wsparcie Państwa, gdyż jego dobra praktyka służy innym przewoźnikom przykładem. W takim też przypadku inne wartości przeważają nad argumentem z równości konkurentów na rynku (który nota bene jest nadużywany). Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 24 ust. 3 ustawy SENT przez jego błędną wykładnię i zastosowanie – w odniesieniu do przesłanki "interesu publicznego". Skargę kasacyjną wywiódł DIAS w Zielonej Górze, zaskarżając wyrok w całości i domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i merytorycznego rozpoznania sprawy poprzez oddalenie skargi. Jednocześnie organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie poniósł zarzut naruszenia: I. Przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w związku z art. 24 ust. 3 ustawy SENT poprzez jego niewłaściwą wykładnię dokonaną przez Sąd, skutkującą uznaniem, że organ dokonał nieprawidłowej wykładni ww. przepisu w zakresie użytego w tym przepisie pojęcia "interes publiczny", podczas gdy całokształt okoliczności wskazuje, iż w sprawie nie wystąpiła przesłanka "interesu publicznego", a tym samym brak jest podstaw do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, natomiast organy wszechstronnie rozpatrzyły zebrany w sprawie materiał i wyprowadziły z niego logiczne wnioski, co znalazło wyraz w uzasadnieniu decyzji będącej przedmiotem rozpoznania przez Sąd w zaskarżonym wyroku; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w związku z art. 24 ust. 3 ustawy SENT poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że brak odstąpienia od nałożenia na skarżącą przedmiotowej kary i prezentowana przez organy instytucja kary administracyjnej oraz przesłanek jej wyłączenia na gruncie ustawy SENT nie odpowiada współczesnym standardom państwa prawa w zakresie ujętego w nim pojęcia "interesu publicznego", w którym nie leży karanie legalnie działającego podmiotu (przedsiębiorstwa) za jego - w ocenie Sądu - formalne uchybienia, w sytuacji gdy zgodnie z powołaną normą prawną w interesie publicznym jest przestrzeganie przez profesjonalne podmioty przepisów prawa – tak, aby była przestrzegana konstytucyjna zasada równości i sprawiedliwości poprzez realizację nałożonych obowiązków, a odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej mogłoby nastąpić, gdyby w toku postępowania dowodowego zostało stwierdzone, że w konkretnej sprawie, ze względu na "ważny interes przewoźnika" lub "interes publiczny" nie jest możliwe uregulowanie zobowiązań, a takie przesłanki w okolicznościach niniejszej sprawy nie wystąpiły; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w związku z art. 24 ust. 3 ustawy SENT poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że choć niezgodności występujące w zgłoszeniu [...] (dot. wskazania faktycznego przewoźnika towaru oraz numeru zezwolenia drogowego), zdaniem Sądu są istotne, to jednak nie miało to żadnego wpływu na cele ustawy SENT, bowiem organy miały w całym zakresie realizowanego przewozu możliwość jego kontrolowania i śledzenia całej trasy przewozu towaru, gdyż numery referencyjne zgłoszenia, numer rejestracyjny środka transportu oraz numer narzędzia lokalizatora GPS zostały wpisane prawidłowo, a monitoring działał, podczas gdy fakt błędnego wprowadzenia danych do rejestru zgłoszeń na skutek omyłki nie stanowi okoliczności uzasadniającej odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej, nie daje wbrew ocenie Sądu możliwości kontroli przewozu (tj. pełną możliwość dokonywania zdalnych analiz i w dalszej konsekwencji monitorowania przewozu), a akceptowanie działań, zachowań, zaniechań i zaniedbań z punktu widzenia przedmiotu ustawy SENT i jej celu - a mianowicie pełnego monitorowania akcji przewozowej nie jest w interesie publicznym, bo nie służy celom ustawy; II. Przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 1, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c, w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo że istniały podstawy do oddalenia skargi; 2. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 24 ust. 3 ustawy SENT oraz art. 120, art. 121 § 1, art. 191 i art. 210 § 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli i wadliwej oceny rozstrzygnięcia w zakresie, w jakim organy dokonały oceny stanu faktycznego sprawy i uznały brak podstaw do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej w kwocie 10 000 zł. Argumentację na potwierdzenie zgłoszonych zarzutów zawarto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. z uwagi na to, że skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, a strona przeciwna nie wniosła o jej przeprowadzenie. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych, zatem w pierwszej kolejności odniesienia wymagają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Nie okazał się trafny zarzut sformułowany w pkt II.1 petitum skargi. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten ma więc tylko charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał w niniejszej sprawie takiej kontroli albo że zastosował środki, których ustawa nie przewiduje, czy też ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również obrazy art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez "uchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo że istniały podstawy do oddalenia skargi", gdyż autor skargi kasacyjnej nie wskazał, w czym upatruje takiego naruszenia ww. przepisów, które doprowadziły do uwzględnienia skargi. Nie mógł także okazać się skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., jako że skarżony wyrok oparty został na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., a w konsekwencji i zarzuty dotyczące przepisów ustawy Ordynacja podatkowa, jako że Sąd I instancji nie wskazał na ich naruszenie. Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, podkreślić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie obejmują naruszenia przepisów prawa materialnego, których zastosowanie przez organy obu instancji i Sąd Wojewódzki doprowadziło do stwierdzenia podstaw nałożenia kary pieniężnej za zgłoszenie danych dotyczących dokumentu przewozowego towarzyszącego przewożonemu towarowi, niezgodnych ze stanem faktycznym. Niesporne zatem w sprawie jest to, że prawidłowo przyjęty przez Sąd I instancji stan faktyczny w zakresie dopuszczenia się przez skarżącą spółkę deliktu spełniał warunki nałożenia na skarżącą kary pieniężnej z art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy SENT (sankcja za zgłoszenie danych niezgodnie ze stanem faktycznym), z tytułu naruszenia obowiązku uzupełnienia danych zgłoszenia, przed rozpoczęciem przewozu towaru. Podstawa prawna wyroku zamykała się wyłącznie na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 24 ust. 3 ustawy SENT. Wyłączną przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji była wadliwa ocena przesłanki odstąpienia od nałożenia kary w postaci "przypadku uzasadnionego interesem publicznym". Natomiast ani orzekające w sprawie organy, ani też Sąd I instancji nie dopatrzyły się wystąpienia przesłanki odstąpienia od nałożenia kary w postaci ważnego interesu przewoźnika. Stąd też tej partii regulacji dotyczą sformułowane przez DIAS zarzuty skargi kasacyjnej, a zarzuty te – rozpoznawanej łącznie - okazały się trafne w zakresie, w jakim kwestionują wynik dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. 24 ust. 3 ustawy SENT. Przypomnienia wymaga, że stosownie do art. 24 ust. 3 ustawy SENT, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podmiotu wysyłającego, podmiotu odbierającego, podmiotu nabywającego albo przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek odpowiednio podmiotu wysyłającego, podmiotu odbierającego, podmiotu nabywającego albo przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1-1b, z uwzględnieniem art. 26 ust. 3. Z przywołanego przepisu wynika, że kształtowane nim kompetencje organu administracji zostały oparte na konstrukcji uznania administracyjnego, albowiem w warunkach nim określonych "organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej", zaś same dyrektywy korzystania z tak określonej kompetencji zostały opisane przy wykorzystaniu pojęć niedookreślonych i nieostrych - "przypadek uzasadniony", "ważny interes przewoźnika", "interes publiczny" - co prowadzi do wniosku, że na regulowanym tym przepisem prawa etapie postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, organowi administracji publicznej pozostawiono "luz decyzyjny" - jak określa się to w opisie wyboru konsekwencji prawnych normy prawa materialnego w decyzyjnym modelu stosowania prawa - a etap postępowania prowadzonego na podstawie wymienionego przepisu prawa w relacji do etapu poprzedzającego, o którym jest mowa w ust. 1, służy sprawdzeniu - bo takie są jego cele oraz funkcje - czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za odstąpieniem od nałożenia kary pieniężnej. Okoliczności rozpoznawanej sprawy wymagają szerszego odniesienia się do przesłanki "interesu publicznego". Kwestia klauzul generalnych, zawartych w art. 24 ust. 3 ustawy SENT oraz stosowania tego przepisu wielokrotnie była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2021 r., II GSK 1867/21 i powołane tam orzecznictwo i piśmiennictwo). Odwołanie się do klauzul generalnych o dużym stopniu niedookreśloności, a taką jest klauzula "interesu publicznego", rodzi problemy z określeniem istoty takiej klauzuli. Nie może jednak budzić wątpliwości, że pojęcie "interesu publicznego" nie jest pojęciem, którego treść mogłaby być ustalana w sposób dowolny. Sankcja przewidziana w niniejszej sprawie została przez ustawodawcę określona w sposób bezwzględnie oznaczony, co wymaga szczególnie wnikliwego rozważenia przesłanki interesu publicznego, aby nie doprowadzić do naruszenia w procesie stosowania prawa zasady proporcjonalności. Właściwe odczytanie klauzuli interesu publicznego, powinno nastąpić z uwzględnieniem zasady proporcjonalności, co rodzi po stronie organu rozważenia, czy przewidziana sankcja stanowi w konkretnym stanie faktycznym dolegliwość proporcjonalną ze względu na cel jej wprowadzenia czy też jest niewspółmiernie dolegliwa, przez co zasada proporcjonalności zostaje naruszona (wyrok NSA z 25 kwietnia 2024 r., II GSK 2219/22, CBOSA). Stosowanie odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy SENT powinno mieć jednak charakter wyjątkowy. Rozważenia wymaga, czy z uwagi na zakres działalności przewoźnika, jego wywiązywanie się z obowiązków przestrzegania prawa w prowadzonej działalności, stwierdzone uchybienie ma charakter incydentalny, nie nosi znamion działania celowego, czy też nie jest przejawem lekceważącego stosunku przewoźnika do wypełniania nałożonych ustawą obowiązków. Nie ulega wątpliwości, iż przewożony w dniu kontroli towar stanowił towar, którego przewóz został objęty szczególnym nadzorem. Przewóz tego rodzaju wymagał od przewoźnika przestrzegania ściśle określonych obowiązków, z których ten się nie wywiązał. W tym miejscu nie można nie odwołać się do celu, jakiemu służyć miały regulacje wprowadzone ustawą SENT. Z uzasadnienia projektu ustawy SENT wynika, że ma ona za zadanie chronić legalny handel towarami uznanymi w wyniku przeprowadzonych analiz przez krajowego prawodawcę za "wrażliwe", ułatwić walkę z "szarą strefą" oraz ograniczyć poziom uszczupleń w kluczowych dla budżetu państwa podatkach, tj. podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowego, a także zwiększyć skuteczność kontroli w obszarach obarczonych istotnym ryzykiem naruszenia obowiązujących przepisów. W uzasadnieniu projektu wskazano na potrzebę wprowadzenia tej ustawy, ponieważ wyspecjalizowane grupy przestępcze działające na rynkach towarów wrażliwych nie płaciły należnych podatków oraz dokonywały wyłudzeń nienależnych zwrotów, wykorzystując do tego wyłącznie sfałszowane dokumenty (faktury). Istniała więc konieczność powiązania przepływu dokumentów oraz faktycznego przepływu towaru. Podano, że dzięki danym z rejestru możliwe będzie m.in. dokonywanie analiz schematów działań podmiotów biorących udział w przewozie towarów. Z drugiej strony łatwiejsze będzie ujawnianie przewozów towarów niedeklarowanych jako opodatkowane. Wprowadzany projektowaną ustawą obowiązek dokonywania zgłoszenia przewozu towaru do rejestru nałożył na podmioty prowadzące działalność gospodarczą dodatkowe obowiązki. Jednakże oceniono je jako w pełni uzasadnione i proporcjonalne w stosunku do obszarów, które będą podlegały ochronie, ponieważ przedmiotem monitorowania przewozu towarów będą towary określane jako "wrażliwe" i należące do grupy najwyższego ryzyka w kraju ze względu na naruszenia przepisów prawa podatkowego oraz negatywny wpływ na konkurencję (www.sejm.gov.pl. Sejm VIII kadencji, druk sejmowy nr 1244). W rozpoznawanym przypadku przewoźnik wskazał w zgłoszeniu SENT istotne dane niezgodnie ze stanem faktycznym, co stanowi poważne naruszenie, zakłócające kontrolę faktycznego przepływu towarów. Działanie przewoźnika z jednej strony godzi zatem w cel ustawy SENT, a z drugiej strony potwierdza zasadność wprowadzenia samej ustawy, jak i kar pieniężnych za tego rodzaju zachowania. Jako że celem systemu monitorowania drogowego przewozu towarów, regulowanego ustawą SENT jest zapobieganie i zwalczanie nielegalnego obrotu towarami "wrażliwymi", transport tego typu towarów podlega szczególnemu nadzorowi i daleko idącej formalizacji. Z obowiązkami nałożonymi na uczestników tego obrotu (podmioty wysyłające, podmioty odbierające, przewoźnicy i kierujący) sprzężony jest system sankcji administracyjnoprawnych nakładanych w przypadku naruszenia przepisów ustawy. Jeśli chodzi o zasadę karania, w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że przewidziana w przepisach ustawy SENT odpowiedzialność ma charakter obiektywny bez względu na zaistnienie w sprawie winy lub braku winy ukaranego. Podstawą odpowiedzialności jest samo naruszenie przepisu. Odnosząc się do zarzutów dotyczących granic tej odpowiedzialności wskazać należy, że sądy administracyjne starają się podchodzić do konstrukcji odpowiedzialności regulowanej ustawą SENT i przewidzianego jej przepisami automatyzmu kar w sposób refleksyjny, mający swoje oparcie w określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 5 Traktatu o Unii Europejskiej zasadzie proporcjonalności, w szczególności w zakresie współmierności zastosowanych kar względem celu i funkcji, którym służy ustawa SENT. Stanowisko takie prezentowane jest jednak w sprawach, w których trudno znaleźć jakiekolwiek racjonalne argumenty za akceptacją automatyzmu karania, jak i wysokości nakładanych kar. Z powyższego względu surowość kary znajduje usprawiedliwienie w kontrolowanym stanie faktycznym i nie ma w tym przypadku powodu, aby podważać jej wymiar przez odniesienie się do instrumentu dyscyplinowania podmiotów obrotu gospodarczego, jakim jest kara administracyjna. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraził natomiast pogląd, że przyjęta przez organy koncepcja odpowiedzialności za delikty administracyjne "nie jest adekwatna do współczesnego obrazu nowoczesnego, demokratycznego i obywatelskiego prawa". W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarta została również krytyka sposobu postrzegania sankcji administracyjnych i ich nadużywania w prawie pozytywnym, co skutkowało stwierdzeniem, że forsowane przez organ w tej sprawie rozumienie instytucji kary administracyjnej i przesłanek jej wyłączenia na gruncie ustawy SENT nie odpowiada współczesnym standardom państwa prawa. W ocenie WSA, "instytucje ustawy SENT nie zostały skonstruowane i pomyślane tak, aby ich cele i funkcje były realizowane same dla siebie z pominięciem aksjologii zinstytucjonalizowanej w postaci zasad prawa – normatywnych podstaw umowy społecznej, która kreuje państwo i jego służebną wobec obywateli, dobrą administrację". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego cele i funkcje wprowadzenia ustawy SENT uzasadniają wprowadzenie sankcji administracyjnych, w niektórych przypadkach w wysokości bezwzględnie określonej, która nie podlega miarkowaniu. Wobec zobiektywizowanego charakteru odpowiedzialności administracyjnej, ocena odnośnie do celowości nałożenia kary administracyjnej oraz odnośnie do istnienia interesu publicznego w odstąpieniu od jej nałożenia powinna uwzględniać to, czy z punktu widzenia okoliczności stanu faktycznego danej sprawy oraz celów ustawy SENT, wymierzenie kary pieniężnej będzie przydatne i niezbędne dla zapewnienia realizacji celów tej ustawy. Dokonana przez Sąd I instancji krytyka "polityki karania" i odwoływanie się do bliżej nieokreślonej koncepcji "współczesnego obrazu nowoczesnego, demokratycznego i obywatelskiego prawa" nie może stanowić dla organu administracji publicznej punktu odniesienia przy ocenie zaktualizowania się przesłanek wystąpienia "interesu publicznego". Nie ma wątpliwości, że w interesie publicznym leży nienakładanie kar za naruszenia formalne, gdyby miało to prowadzić do skutków niemożliwych do zaakceptowania, ze względu na zasadę praworządności. W rozpoznawanej sprawie ustalenia poczynione przez organy co do braku szczególnych, wyjątkowych okoliczności godzących w interes publiczny w sposób nie do pogodzenia z ogólnym porządkiem prawnym czy uzasadnionym, obiektywnym poczuciem sprawiedliwości, uzasadniały uznanie, że nałożenie kary nie godzi w interes publiczny, zwłaszcza że dotyczy działań profesjonalnego podmiotu, na którym ciążą większe obowiązki w zakresie przestrzegania prawa niż ma to miejsce w sytuacji, gdy nie mamy do czynienia z profesjonalną działalnością zarobkową. Zatem nie sposób dopatrzeć się w tym zakresie naruszeń przez organy w zakresie ustaleń faktycznych przepisów postępowania. Naruszenia, jakiego dopuściła się skarżąca spółka nie można, jak trafnie podnosi organ, uznać jedynie za drobne przewinienie czy zwykłą omyłkę. W interesie publicznym jest to, aby system kontroli był szczelny, skuteczny i bezpieczny. Ustawodawca dokonał miarkowania wysokości kar pieniężnych w zależności od rangi naruszenia poszczególnych przepisów. Przewidział więc różne stawki kar mając na uwadze rodzaj naruszonego obowiązku, a zatem uwzględnił konstytucyjną regułę proporcjonalności. Postępowanie podmiotu, który w zgłoszeniu SENT wskazał dane niezgodne ze stanem faktycznym nie może być generalnie postrzegane jako zgodne z interesem publicznym. W interesie publicznym jest bowiem, aby dłużnicy publicznoprawni przestrzegali przepisów prawa i aby była przestrzegana zasada równości i sprawiedliwości. W interesie publicznym jest także sprawowanie właściwego monitoringu drogowego towarów i zapewnienie bezpieczeństwa całego przewozu. Kara w wysokości 10 000 zł, poprzez swoją dolegliwość ma znaczenie prewencyjne. Może wpłynąć na zwiększenie uwagi strony, samokontroli i dołożenia szczególnej staranności podczas dokonywania kolejnych zgłoszeń SENT. Zasadą jest, iż odpowiedzialność za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi przedsiębiorca i to na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi się posługuje w wykonywaniu działalności gospodarczej i to niezależnie od stosunku prawnego łączącego przedsiębiorcę z taką osobą (por. wyroki NSA: z dnia 6 lipca 2011 r., II GSK 716/10 i z dnia 12 grudnia 2019 r., II GSK 676/19). Strona jako profesjonalny przedsiębiorca, powinna dysponować stosowną wiedzą na temat obowiązków, jakie nakładają na nią przepisy prawa i tak zorganizować działalność przedsiębiorstwa, w tym nadzór nad pracownikami lub podmiotami z którymi współpracuje, aby wypełniać obowiązki przewidziane w tych przepisach. "Interes publiczny" to przesłanka, która dotyczy respektowania wartości wspólnych dla całego społeczeństwa lub danej społeczności lokalnej takich jak sprawiedliwość, równość, bezpieczeństwo i zaufanie obywateli do organów władzy publicznej (por. np. wyroki NSA z dnia 28 sierpnia 2019 r., II GSK 360/19 oraz z dnia 13 lutego 2020 r., II GSK 1498/19, CBOSA). Na pojęcie interesu publicznego składa się zarówno zasada powszechności ponoszenia danin publicznych, sprawiedliwości i nieobciążania budżetu Państwa, jak również proporcjonalność nałożonej kary, skutków, jakie może pociągnąć za sobą niewypełnienie nałożonego obowiązku oraz cel, jakiemu służy realizacja danego obowiązku, a który niewątpliwie jest związany z celem, jakim kierował się ustawodawca wprowadzając dane regulacje prawne. Przewidziane w ustawie SENT kary za nieuzupełnienie zgłoszenia o wymagane dane czy podanie w zgłoszeniu danych błędnych, bądź brak ich aktualizacji mają przede wszystkim charakter prewencyjny (zob. wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 1052/20). Zwolnienie z kary jest zaś uzasadnione w sytuacjach bardzo szczególnych i wyjątkowych, na które strona nie miała wpływu i które były niezależne od sposobu jej postępowania. W rozpoznawanej sprawie, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, takie okoliczności nie zachodzą. Co więcej, brak konsekwencji i nadmierny liberalizm w nakładaniu i egzekwowaniu kar mógłby prowadzić do wypaczenia sensu ustawy SENT i spowodować lekceważenie nałożonych nią obowiązków. Kara administracyjna ma bowiem cel prewencyjny, a jeśli tak, to może on być osiągnięty tylko wówczas, gdy regułą będzie wymierzanie kar, a nie odstępowanie od nich. Rekonstrukcja normatywnej treści art. 24 ust. 3 ustawy SENT nie uzasadnia również twierdzenia, że z punktu widzenia aktualizacji przesłanki interesu publicznego samoistną podstawę odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej może stanowić fakt, że podmiot prowadzi działalność zgodną z prawem lub że nie doszło do zagrożenia uszczuplenia dochodów podatkowych budżetu Państwa, zaś stwierdzone naruszenie zostało w całości lub w znacznej części usunięte w toku kontroli. Spór w badanej sprawie sprowadzał się wyłącznie do wyników wykładni prawa materialnego w postaci art. 24 ust. 3 ustawy SENT i nie były wymagane od organów żadne dodatkowe czynności, zwłaszcza postępowania wyjaśniającego, stąd Naczelny Sąd Administracyjnym prezentując odmienny wynik wykładni względem tego, jaki przedstawił Sąd I instancji, uznał istotę sprawy za dostatecznie wyjaśnioną i orzekł, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r., poz. 118).