II GSK 258/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 1981/25 w zakresie odrzucenia skargi i zwrotu wpisu od skargi w sprawie ze skargi M. P. na wezwanie Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego w przedmiocie opłaty za brak spełnienia obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia obowiązkowego OC postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie; 2. zwrócić M. P. ze środków budżetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi kasacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z 16 lipca 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 1981/25 odrzucił skargę M. P. (dalej: Strona) na wezwanie Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego (dalej: Fundusz, UFG) w przedmiocie opłaty za brak spełnienia obowiązku zawarcia umowy obowiązkowego ubezpieczenia OC oraz zwrócił Stronie ze środków budżetowych WSA w Warszawie wpis sądowy w wysokości 200 zł. W odpowiedzi na skargę UFG wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego, ewentualnie o oddalenie, jako bezzasadnej. Sąd I instancji przyjął, że przedmiotem wniesionej skargi była czynność UFG nałożenia na Stronę opłaty za niespełnienie obowiązku zawarcia umowy obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej (OC) posiadaczy pojazdów mechanicznych w prowadzonej przezeń sprawie nr [...]. Sąd I instancji, kierując się przepisami art. 3 § 2 - § 3 oraz art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), określającymi sprawy, w których skargi podlegają kontroli sądu administracyjnego, a także przepisami ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 2500; dalej: ustawa o ubezpieczeniach obowiązkowych), w tym jej art. 96, regulującym, że Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny jest osobą prawną (ale nie organem administracji publicznej, a jedynie instytucją quasi-ubezpieczeniową, wypłacającą świadczenia ubezpieczeniowe i nieposiadającą statusu zakładu ubezpieczeń) wykonującą zadania określone w ustawie o ubezpieczeniach obowiązkowych, w tym publicznoprawne kompetencje w zakresie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych w związku z kontrolą spełnienia obowiązku zawierania umów obowiązkowych ubezpieczeń (np. wystawia tytuł wykonawczy w zakresie egzekucji administracyjnej), ale bez możliwości wydawania decyzji administracyjnych w sprawie nałożenia opłaty za niespełnienie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia obowiązkowego oraz tym, że podmiot obciążony obowiązkiem zawarcia umowy ubezpieczenia obowiązkowego może, na mocy art. 10 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, dochodzić ustalenia spełnienia lub nieistnienia obowiązku ubezpieczenia przed sądem powszechnym, doszedł do wniosku, że nałożenie opłaty za niespełnienie obowiązku zawarcia umowy obowiązkowego ubezpieczenia OC posiadaczy pojazdów mechanicznych, przewidzianej w art. 88 ust. 1 cyt. ustawy, nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W tym stanie sprawy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., WSA odrzucił skargę, jako niedopuszczalną. O zwrocie Stronie wpisu od skargi Sąd orzekł z urzędu na mocy art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Od opisanego postanowienia Strona wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną, którą zaskarżyła orzeczenie w całości, zarzucając mu: I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny, a nawet kluczowy wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 7 kwietnia 1997 r. poprzez przyjęcie, że zaskarżona czynność nie podlega jurysdykcji sądów administracyjnych, podczas gdy wezwanie to stanowi akt z zakresu administracji publicznej, dotyczący obowiązków wynikających z przepisów prawa i jako takie pozostaje w zakresie właściwości sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało odrzuceniem skargi, w wyniku czego Stronę pozbawiono jakiejkolwiek drogi do zaskarżenia rozstrzygnięcia nakładającego sankcję pieniężną, II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego: a/ art. 88 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, poprzez niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że przepisy te nie zezwalają UFG na podejmowanie rozstrzygnięć zaskarżalnych do sądu administracyjnego, podczas gdy na ich podstawie UFG wydaje wezwania, w których dokonuje rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w przedmiocie nałożenia sankcji pieniężnej za brak zawarcia umowy ubezpieczenia OC przez posiadacza pojazdu mechanicznego, w wyniku czego należy je postrzegać jako akt z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.; b/ art. 10 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten wyłącza możliwość zaskarżenia wezwań UFG do uiszczenia opłaty za brak ubezpieczenia OC posiadaczy pojazdów mechanicznych do sądu administracyjnego, podczas gdy okoliczność taka z ww. przepisu nie wynika, bowiem statuuje on sąd powszechny jako właściwy jedynie do orzekania w przedmiocie ustalenia spełnienia lub nieistnienia obowiązku ubezpieczenia a nie do kontrolowania legalności wezwań UFG do uiszczenia opłaty za brak przedmiotowego ubezpieczenia. W oparciu o powyższe zarzuty, Strona wniosła o: uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz zrzekła się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi, UFG wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 178 p.p.s.a. Fundusz podkreślił, że czynność wezwania w trybie dobrowolnym nie jest aktem uregulowanym w art. 3 § 2 p.p.s.a., którego wyliczenie stanowi katalog zamknięty. Zaskarżenie aktu lub czynności niewymienionych w powyższym katalogu oznacza, iż sprawa nie jest objęta kontrolą sądu administracyjnego. Wymiana korespondencji - dotycząca ujawnionego w wyniku kontroli lub zawiadomienia stanu faktycznego - pomiędzy UFG a jej adresatem, ma charakter postępowania dobrowolnego, a nie administracyjnego, a co za tym idzie, należy do kognicji sądu powszechnego w procesie o ustalenie spełnienia lub nieistnienia obowiązku ubezpieczenia (art. 10 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych). W przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku, UFG wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej zgodnie z art. 184 p.p.s.a., ponieważ w ocenie Funduszu, skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, o których mowa w art. 174 p.p.s.a., a dokonana przez Sąd I instancji wykładnia prawa materialnego, wbrew formułowanym zarzutom jest prawidłowa. Nie nastąpiło również naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji zaskarżone postanowienie nie narusza praworządności, bowiem UFG działając zgodnie z przyjętym i obowiązującym porządkiem prawnym, wynikającym z ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, nie zamyka adresatom wezwań dochodzenia ustalenia kwestii spornych na drodze sądowej (art. 10 ust. 2 cyt. ustawy). Organ nie żądał przeprowadzenia rozprawy oraz wnosił o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach. W związku z faktem, że zarzuty mają komplementarny charakter zostaną one rozpoznane łącznie. Przed odniesieniem się do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdzić należy, że problem prawny, którego one dotyczą, był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w postanowieniach z 13 marca 2025r., sygn. akt II GSK 2852/24 oraz z 26 sierpnia 2025 r., sygn. akt II GSK 933/25 (opubl: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Poglądy przedstawione w powyższych orzeczeniach, skład orzekający w niniejszej sprawie podziela. Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do podważenia stanowiska WSA, że wezwanie Funduszu do uiszczenia opłaty za niespełnienie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia obowiązkowego OC posiadaczy pojazdów mechanicznych nie podlega kognicji sądów administracyjnych i trybem właściwym do ustalenia spełnienia lub nieistnienia obowiązku ubezpieczenia OC jest postępowanie przed sądem powszechnym, na mocy art. 10 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, podczas gdy – zdaniem skarżącej kasacyjnie - powinno być traktowane jako akt z zakresu administracji publicznej dotyczący obowiązków wynikających z przepisów prawa i tym samym pozostaje w zakresie właściwości sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a Fundusz należy traktować jako organ administracji publicznej w przypadkach wydawania wezwań do uiszczania opłaty za niespełnienie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia OC posiadaczy pojazdów mechanicznych. Ze skarżącą kasacyjnie co do zasady należy się zgodzić. Natomiast nie można podzielić argumentacji Sądu I instancji, który jedynie wymieniając przejawy działalności organów administracji publicznej czy ich braku bądź przewlekłego prowadzenia postępowania podlegające kontroli sądowoadministracyjnej, wyszczególnione w art. 3 i art. 4 p.p.s.a. oraz określając podstawę prawną obowiązku wniesienia opłaty przez osobę, która nie spełniła obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia obowiązkowego (art. 88 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych) i Fundusz jako podmiot uprawniony do kontroli spełnienia tego obowiązku (art. 84 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 lit. a) ustawy o obowiązkowych ubezpieczeniach), jednakże bez kompetencji do wydawania decyzji, stwierdził, że wykazania nieistnienia obowiązku ubezpieczenia obowiązkowego OC można dochodzić przed sądem powszechnym, zgodnie z art. 10 ust. 2 ww. ustawy (Ustalenia spełnienia lub nieistnienia obowiązku ubezpieczenia można dochodzić przed sądem powszechnym.). Zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny, po przeprowadzeniu przezeń kontroli lub po otrzymaniu zawiadomienia, o którym mowa w art. 87 ust. 1 (osoba kontrolowana nie okazała dokumentu potwierdzającego zawarcie umowy ubezpieczenia obowiązkowego lub dowodu opłacenia składki za to ubezpieczenie, lub w centralnej ewidencji pojazdów lub ośrodka pojazdów nie ma informacji o zawarciu omawianej umowy), wzywa osoby obowiązane do zawarcia umowy ubezpieczenia do uiszczenia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania, opłaty, o której mowa w art. 88 ust. 1 (Osoba, która nie spełniła obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia obowiązkowego, zgodnie z warunkami tego ubezpieczenia określonymi w ustawie, jest obowiązana wnieść opłatę) albo do przedstawienia dokumentów potwierdzających spełnienie w roku kontroli obowiązku ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej, określonego w art. 10 ust. 1, albo do wykazania nieistnienia tego obowiązku w roku kontroli. Wspomniana opłata staje się wymagalna następnego dnia po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1 (30 dni od dnia doręczenia wezwania), jeżeli zobowiązany nie udokumentował zawarcia umowy ubezpieczenia obowiązkowego, zgodnie z warunkami tego ubezpieczenia określonymi w ustawie, albo nie wykazał nieistnienia obowiązku ubezpieczenia lub nie wniósł powództwa do sądu powszechnego zgodnie z art. 10 ust. 2. W kontrolowanej sprawie istotny jest charakter opłaty, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych. Skład orzekający podziela stanowisko, że opłata ta nie stanowi elementu umowy ubezpieczenia i nie ma związku z jej wykonaniem. Jest ustalana z tytułu niedopełnienia obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia obowiązkowego. Ustawodawca w celu przymuszenia podmiotów do zawarcia umowy ubezpieczenia obowiązkowego ustanowił bowiem sankcję w postaci opłaty określonej w art. 88 cyt. aktu. Tam, gdzie przepisy nakładają na osoby fizyczne lub prawne obowiązki, winien się również znaleźć przepis określający konsekwencję niespełnienia obowiązku. Brak stosownej sankcji powoduje, że przepis staje się martwy, a niespełnianie obowiązku nagminne. Ustanowienie opłaty z tytułu niedopełnienia obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia stanowi przejaw władczej ingerencji państwa w sferę praw majątkowych jednostki. Ingerencja ta jednakże stanowi sankcję niezgodnego z prawem zachowania określonych podmiotów, gdyż opłata jest uiszczana z tytułu niedopełnienia obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia obowiązkowego. Sankcji tej należy przypisać rolę prewencyjno-represyjną (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 18 kwietnia 2000 r., sygn. akt K 23/99; opubl.: OTK 2000, z. 3, poz. 89; z 23 kwietnia 2002 r., sygn. akt K 2/01, mimo że dotyczące aktu uchylonego przez ustawę o ubezpieczeniach obowiązkowych, to w omawianym zakresie zachowujące aktualność; postanowienie NSA z 8 listopada 2023 r., sygn. akt I GSK 1213/23). Naczelny Sąd Administracyjny podziela też stanowisko, że na publicznoprawny charakter opłaty wskazuje również zastosowanie do niej art. 91 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, w którym został określony tryb egzekucji opłaty. Na mocy ust. 1 powołanego artykułu do egzekucji opłaty za niespełnienie obowiązku zawarcia umowy obowiązkowego ubezpieczenia, o którym mowa w art. 4 pkt 1 i 2, stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z tym że tytuł wykonawczy wystawia Fundusz, występujący w roli wierzyciela. Sąd podziela stanowisko TK prezentowane w powołanych wyrokach, że uznanie publicznoprawnego charakteru opłaty wnoszonej na rzecz UFG i podlegającej egzekucji administracyjnej na wniosek Funduszu - wierzyciela, oznacza, że relacje pomiędzy osobą zobowiązaną do zawarcia umowy ubezpieczenia a Funduszem są wyznaczane stosownie do wzorów prawa administracyjnego. Zakłada to m.in. brak równorzędności podmiotów i dopuszcza poddanie obywatela (innego podmiotu podobnego) władczym działaniom funduszu, który najpierw ustala obowiązek uiszczenia opłaty, następnie wzywa do jej uiszczenia , może umorzyć opłatę w całości lub w części albo udzielić ulgi w jej spłacie na wniosek zobowiązanego, a - w razie potrzeby - wystawia tytuł wykonawczy dla dokonania egzekucji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że wezwanie do uiszczenia opłaty z tytułu niespełnienia obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia obowiązkowego, uregulowane w art. 90 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych ma charakter publicznoprawny i jest wyrazem władczych uprawnień państwa. Stosunek, jaki powstaje pomiędzy UFG a podmiotem zobowiązanym do wniesienia opłaty, jest kształtowany bezpośrednio wolą ustawodawcy, nie powstaje z woli stron. Publicznoprawny charakter omawianego stosunku powoduje istnienie podporządkowania podmiotu Funduszowi, mimo że nie jest on organem administracji publicznej. Równocześnie z istoty takiego stosunku (o charakterze administracyjnym) wynika też, że obywatelowi powinny przysługiwać gwarancje proceduralne, jakie - w świetle standardów wynikających z Konstytucji (art. 2, art. 45 ust. 1, art. 184) - muszą przysługiwać w tych wszystkich sytuacjach, gdy obywatel jest poddany władztwu organu publicznego lub - jak w tym wypadku podmiotu, realizującego zadania tej władzy. Władczość stosunku publicznoprawnego wymaga bowiem swoistej "rekompensaty", jaką jest stworzenie obywatelowi - jako słabszej stronie tego stosunku - gwarancji proceduralnych, pozwalających mu na należyte przedkładanie swych racji i obronę swego interesu. Opisane relacje pomiędzy osobą zobowiązaną do uiszczenia opłaty z tytułu niezawarcia umowy ubezpieczenia obowiązkowego a UFG, oparte na podległości władztwa tego ostatniego, także przejawiają się w możliwości zastosowania przez UFG ulg przewidzianych w art. 94 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, co winno nastąpić w formie decyzji, szczególnie, że rozstrzygnięcie ma wpływ na sferę majątkową wnioskodawcy, a do tego wymaga przeprowadzenia postępowania i na końcu wydania rozstrzygnięcia o charakterze uznaniowym. Zresztą taką formę załatwienia wniosku o umorzenie postępowania przewiduje wydany na podstawie art. 94 ust. 2 ww. ustawy Statut Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego (por. wyrok NSA z 15 kwietnia 2021 r., sygn. akt I GSK 691/18). Należy podnieść, że osoba wezwana do uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych może na tym etapie uwolnić się od obowiązku uiszczenia tej opłaty, jeżeli wykaże, że była objęta ochroną ubezpieczeniową w kontrolowanym okresie albo nie istniał obowiązek ubezpieczenia (art. 90 ust. 3 cyt. ustawy). Zatem przewidziany w art. 10 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych tryb ustalenia spełnienia lub nieistnienia obowiązku ubezpieczenia przed sądem powszechnym jest jednym ze sposobów obrony wezwanego do uiszczenia opłaty (por. art. 90 ust. 4 i art. 91 ust. 2 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych). Nie zmienia jednak ta regulacja charakteru publicznoprawnego ww. opłaty i wezwania do jej uiszczenia. Mając na względzie całość przedstawionej argumentacji oraz uznając, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie w zakresie wskazanych wyżej zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny - działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. - uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny badając zaskarżone postanowienie o odrzuceniu skargi, nie dokonywał jej rozstrzygnięcia w rozumieniu art. 132 p.p.s.a., a jedynie wypowiedział się co do dopuszczalności rozpoznania skargi przez sąd administracyjny. Sąd I instancji bowiem jedynie orzekł o braku właściwości sądu administracyjnego na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., nie rozważając charakteru kwestionowanego przez Stronę wezwania i opłaty, do uiszczenia której została wezwana. Naczelny Sąd Administracyjny nie zasądził wnioskowanego przez pełnomocnika wnoszącego skargę kasacyjną zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, za wyjątkiem zwrotu wpisu od skargi kasacyjnej, mając na uwadze regulację art. 232 § 1 pkt 2 w zw. z art. 203 i 204 p.p.s.a.