II GSK 2666/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Wojciech Maciejko Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 czerwca 2024 r. sygn. akt III SA/Łd 58/24 w sprawie ze skargi J. T. na postanowienie Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z dnia 10 listopada 2023 r. nr 178/2023/II w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w związku z niewykonaniem obowiązku szczepień ochronnych oddala skargę kasacyjną.

I Wyrokiem z 13 czerwca 2024 r., sygn. akt III SA/Łd 58/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę J. T. (dalej: skarżąca) na postanowienie Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z dnia 10 listopada 2023 r. w przedmiocie zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej. Sąd pierwszej instancji orzekał w następujących okolicznościach sprawy: Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Łodzi postanowieniem z 30 sierpnia 2023 r. nałożył na skarżącą grzywnę w wysokości 2000 zł w celu przymuszenia skarżącej do wykonania obowiązku szczepień ochronnych dziecka A. T., wynikającego z tytułu wykonawczego z 3 sierpnia 2023 r. wystawionego przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Łodzi, które doręczył stronie w dniu 1 września 2023 r. Skarżąca wniosła zarzuty, w których podniosła: brak wymagalności obowiązku, niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny, zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Postanowieniem z 21 września 2023 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Łodzi oddalił zarzuty skarżącej, zaś na skutek zażalenia skarżącej postanowieniem z 10 Listopada 2023 r. Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Łodzi utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Skargę do WSA w Łodzi na powyższe postanowienie organu odwoławczego złożyła skarżąca. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem, w uzasadnieniu wskazał, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego ani procesowego, a stanowisko zajęte zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji w odniesieniu do zgłoszonych przez skarżącą zarzutów, zasługuje na aprobatę. Zdaniem Sądu organy w stopniu wystarczającym wyjaśniły stan faktyczny i oceniły zebrane dowody w ramach swobodnej, a nie dowolnej oceny, bez pomijania jakiegokolwiek dowodu w sprawie, co zostało odpowiednio przedstawione w uzasadnieniach postanowień. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów, zgodnie z którym obowiązek poddania się szczepieniu ochronnemu wynika z mocy prawa, a uwolnić od niego mogą jedynie konkretne przeciwskazania lekarskie do szczepienia dziecka. Wskazano przy tym na odpowiednie przepisy ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1284 ze zm., dalej: ustawa o zapobieganiu lub u.z.z.z.ch.) jak również rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2172; dalej: rozporządzenie MZ z 2011 r.). Sąd stwierdził także, że szczegółowy przedział wiekowy, w którym należy podać dawkę podstawową i przypominającą szczepionki przeciwko chorobom zakaźnym w dacie wystawiania tytułu wykonawczego w tej sprawie był określony w ogłaszanym co roku komunikacie Głównego Inspektora Sanitarnego w sprawie Programu Szczepień Ochronnych, który był wydawany w oparciu o art. 17 ust. 11 u.z.z.z.ch. Podkreślono także, że oceny prawidłowości nałożonego na skarżącą obowiązku poddania dziecka szczepieniom ochronnym nie zmienił wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2023 r. o sygn. SK 81/19. Ponadto, zdaniem Sądu, z art. 17 u.z.z.z.ch. jasno wynika, że obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym oznacza również obowiązek poddania się uprzednim lekarskim badaniom kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwskazań do wykonania szczepienia. Wskazano, iż lekarskie badanie kwalifikacyjne stanowi tylko jeden z elementów szeroko rozumianego obowiązku szczepień, o którego realizacji można mówić jedynie w sytuacji, w której po przeprowadzeniu badania i zakwalifikowaniu do szczepienia, dziecku podany zostanie preparat szczepionkowy. Wobec powyższego – w ocenie Sądu – organy prawidłowo stwierdziły, że obowiązek wskazany w tytule wykonawczym nie został przez skarżącą wykonany. II Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Łodzi wniosła skarżąca, zaskarżając orzeczenie w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego tj.: art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 17 ust. 2, 4 i 5 u.z.z.z.ch. poprzez błędne jego zastosowanie skutkujące uznaniem, że obowiązek jest wymagalny, podczas dla nie zostały wykluczone przeciwwskazania do obowiązkowych szczepień ochronnych, a dziecko było poddawane lekarskim badaniom kwalifikacyjnym i posiada aktualne na dzień wydania orzeczenia przez organ drugiej instancji postanowienia odroczenie od obowiązkowych szczepień ochronnych, 2. naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi przez Sąd pierwszej instancji, w sytuacji gdy rozstrzygnięcia organów obu instancji obarczone są rażącymi naruszeniami, tj.: A. art. 33 § 2 pkt 6 lit. c) z uwagi na brak wymagalności obowiązku, w związku oparciem wymagalności obowiązku na § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 2011 r,, który to przepis 9 maja 2023 r. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt 81/19, został uznany za niezgodny z Konstytucją, B. art. 80 kpa w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez kwestionowanie zaświadczenia z 13 grudnia 2023 r., podczas gdy zaświadczenie to spełnia wymogi określone przepisami u.z.z.z.ch. Mając powyższe na uwadze wniesiono o zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia organu pierwszej i drugiej instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz strony kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie nie występują bowiem przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Problem prawny objęty zarzutami skargi kasacyjnej w zbliżonym stanie faktycznym był już przedmiotem rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego, m.in. w wyrokach z: 20 listopada 2024 r., sygn. akt II GSK 1077/21 i II GSK 1078/24; 24 września 2024 r., sygn. akt II GSK 957/24, II GSK 838/24, II GSK 840/21, II GSK 841/24; II GSK 927/24, II GSK 928/24; 17 września 2024 r., sygn. akt II GSK 720/24, II GSK 721/24, II GSK 722/24, II GSK 725/24; 5 grudnia 2024 r. sygn. akt II GSK 1459/24; 10 grudnia 2024 r. sygn. akt II GSK 1305/24, II GSK 1306/24 (dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela zasadnicze argumenty wyrażone w uzasadnieniach tych wyroków, uznając je za aktualne również w niniejszej sprawie. Rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną NSA stwierdza, że nie zasługuje na uwzględnienie podniesiony w pkt 2A i 2B petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 33 § 2 pkt 6 lit. c) u.p.e.a. i art. 80 w zw. z art. 7 k.p.a. Według skarżącej kasacyjnie brak było wymagalności obowiązku, bowiem niezasadnie zakwestionowano zaświadczenie lekarskie z 13 grudnia 2023 r. uznając, że nie spełnia wymogów ustawy o zapobieganiu oraz oparto wymagalność obowiązku na § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, który to przepis wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 9 maja 2023 r., sygn. akt SK 81/19, został uznany za niezgodny z Konstytucją RP. Podzielając w tym względzie pogląd Sądu, akceptujący stanowisko organów, należy wskazać, że przeprowadzenie lekarskich badań kwalifikacyjnych przed wykonaniem obowiązkowego szczepienia ma za zadanie ustalenie, czy dana osoba może zostać poddana szczepieniu, a dokładniej wykluczyć przeciwwskazania do wykonania tego szczepienia (art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu). Szczepienie może być wykonane w ciągu 24 godzin od daty i godziny wskazanej w zaświadczeniu o przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym (art. 17 ust. 3 w zw. z ust. 4 ustawy o zapobieganiu). Ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych nie przewiduje prawa pacjenta (tu rodzica małoletniego dziecka) do odmowy wyrażenia zgody na szczepienie ochronne. Wręcz przeciwnie, statuuje ogólny obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym, gdy brak jest przeciwwskazań (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) i ust. 2, art. 17 ust. 1 u.z.z.z.ch.). Do tego, zgodnie z art. 17 ust. 9 u.z.z.z.ch., obowiązkiem lekarza sprawującego profilaktyczną opiekę zdrowotną jest powiadomienie osoby obowiązanej do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym lub osoby sprawującej prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną albo opiekuna faktycznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, o obowiązku poddania się tym szczepieniom, a także poinformowanie o szczepieniach zalecanych. Zatem poddanie się osoby obowiązanej lub osoby będącej pod opieką szczepieniu ochronnemu jest działaniem w interesie ogółu. Jedynie w sytuacji wskazań lekarskich, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5 u.z.z.z.ch.). To więc na rodzicu małoletniego dziecka (opiekunie prawnym) spoczywa prawny obowiązek, wynikający wprost z ustawy o zapobieganiu, zgłoszenia się z dzieckiem do lekarza sprawującego nad nim opiekę profilaktyczną w celu przeprowadzenia badań kwalifikacyjnych, by potwierdzić bądź wykluczyć przeciwwskazania do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego (art. 10 ust. 1 i ust. 10 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 2 u.z.z.z.ch., wyrok NSA z 4 lipca 2024 r., sygn. akt II GSK 2216/23). Zasadnie w tej sprawie uznał Sąd, że przedłożone zaświadczenie lekarskie z 13 grudnia 2023 r. nie spełnia wymogów przewidzianych w przytoczonych powyżej przepisach, gdyż nie zawiera danych wymaganych ustawą, w tym w szczególności nie wskazuje przyczyny odroczenia i nie kieruje dziecka do poradni specjalistycznej (por. zał. nr 3 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z 27 września 2023 r.). Sąd oceniając to zaświadczenie, nie naruszył art. 80 w zw. z art. 7 k.p.a. Zasadnie bowiem uznał, że nie jest to zaświadczenie lekarskie o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do wykonania szczepień ochronnych w rozumieniu ustawy o zapobieganiu. Małoletnia córka skarżącej nie została zaszczepiona przeciwko 10 chorobom zakaźnym, chociaż osiągnęła wiek zobowiązujący do przyjęcia odpowiednich szczepionek i upłynęły już terminy podania poszczególnych dawek szczepionki. Akta administracyjne sprawy nie zawierają żadnego uznanego prawem i wydanego przez uprawnionego lekarza dokonującego kwalifikacji zaświadczenia, które zwalniałoby z obowiązku szczepień. W opisanej sytuacji organy, a za nimi WSA prawidłowo zatem przyjęły, że obowiązek poddania się szczepieniu był wymagalny. W tej sytuacji niezasadny okazał się także zarzut naruszenia prawa materialnego, podniesiony w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzut błędnego zastosowania art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 17 ust. 2, 4, 5 ustawy o zapobieganiu. Nie jest zasadna także argumentacja podniesionego w punkcie 2A petitum skargi kasacyjnej zarzutu braku wymagalności obowiązku poddania dziecka szczepieniom ochronnym, oparta na przepisie art. 33 § 2 pkt 6 lit. c) u.p.e.a., wywodzona z konstytucyjnych deficytów regulacji zawartej w § 5 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, stwierdzonych wyrokiem TK z 9 maja 2023 r., sygn. akt SK 81/19. W wyroku tym Trybunał orzekł, że: "Art. 17 ust. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2022 r. poz. 1657, z późn. zm.) w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2172) w zakresie, w jakim termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, określone są w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, a nie przez ministra właściwego do spraw zdrowia, w drodze rozporządzenia, jest niezgodny z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Trybunał podkreślił, że komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego nie może stanowić podstawy rekonstrukcji zakresu nakazów wynikających z obowiązku szczepień ochronnych nałożonego na jednostkę na mocy ustawy, a co za tym idzie, że niedopuszczalna jest sytuacja, gdy treść obowiązku jest współkształtowana wymienionym komunikatem, który nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego, jednak w orzeczeniu tym podkreślono również, że materia dotycząca obowiązkowych szczepień ochronnych może – ze swej istoty – ulegać potrzebie częstych zmian, co zależy od wielu czynników, w tym aktualnej wiedzy medycznej. Z tego względu wskazano na potrzebę dostosowania stanu prawnego w pierwszej kolejności poprzez zmianę rozporządzenia, co w konsekwencji spowodowało określenie innego terminu (6 miesięcy) utraty mocy obowiązującej przepisów prawa, których niezgodność z Konstytucją stwierdzono, co motywowane było potrzebą zapewnienia ciągłości realizacji obowiązku szczepień ochronnych. Wydanie przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z tzw. klauzulą odroczenia – co zakłada obowiązywanie przez określony czas przepisów prawa niezgodnych z ustawą zasadniczą – stawia wyzwanie i zarazem tworzy możliwości wyboru przez same sądy takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, że sądy, dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem jak i powody, dla których Trybunał Konstytucyjny odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy postanowienia organów obu instancji zostały podjęte po wydaniu wyroku w sprawie SK 81/19, ale w okresie biegu 6-miesięcznego terminu wskazanego w klauzuli odroczenia utraty mocy obowiązującej (po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw, co nastąpiło w Dzienniku Ustaw z 12 maja 2023 r., poz. 909), który upłynął z dniem 12 listopada 2023r. Odroczenie utraty mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów prawa tworzy po stronie organów administracji publicznej podstawy do ich tymczasowego stosowania – determinowanego okresem odroczenia utraty mocy obowiązującej – co odnosi się również do sądów administracyjnych, które w procesie kontroli zgodności z prawem zaskarżonych postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym rekonstruują model normatywny sprawy administracyjnej istniejący w dacie podejmowania rozstrzygnięć przez organy administracji. Podkreślenia wymaga również, że postanowienie zaskarżone do Sądu I instancji oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a więc w procesie wykonawczym odnoszącym się do realizacji obowiązku szczepienia wynikającego wprost z przepisów prawa i wymagalnego nie tylko w okresie przed wydaniem wyroku w sprawie SK 81/19, ale także w okresie przed wszczęciem samego postępowania egzekucyjnego, co podkreślał Trybunał. Ewentualne przyjęcie, że w rozpoznawanej sprawie nie mogą być stosowane zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny przepisy, których termin utraty mocy obowiązującej odroczono, byłoby równoznaczne z akceptacją postaw rodziców niezgłaszających się na szczepienia ochronne dzieci, choć szczepienia te w świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego są obowiązkowe i istnieje konieczność zapewnienia ich ciągłości. Podkreślić należy, że takie stanowisko Trybunału jest wyrazem ochrony nadrzędnych, chronionych konstytucyjnie wartości, jak: ochrona zdrowia publicznego oraz zwalczanie chorób zakaźnych, o których stanowi art. 68 ust. 1 i 4 Konstytucji RP. Należy także wskazać, że omawiany wyrok TK został wykonany rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. poz. 2077). W załączniku nr 1 do rozporządzenia wskazano termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczbę dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych. Mając zatem na uwadze materię objętą niniejszym postępowaniem, w tym wskazaną w wyroku TK potrzebę zapewnienia ciągłości realizacji szczepień ochronnych, jak również utratę mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów z dniem 12 listopada 2023 r. – Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że obowiązek wykonania szczepienia ochronnego w rozpoznawanej sprawie był wymagalny. Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.