II GSK 2707/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Paweł Janusz Lewkowicz po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 lipca 2024 r., sygn. akt III SA/Lu 292/24 w sprawie ze skargi P. M. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie z dnia 14 lutego 2024 r., nr L.dz. B-I-AP-206/24 w przedmiocie negatywnej opinii dotyczącej wydania licencji detektywa 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. M. na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 9 lipca 2024 r. oddalił skargę P. M. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie z dnia 14 lutego 2024 r. w przedmiocie negatywnej opinii dotyczącej wydania licencji detektywa. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. W dniu 23 listopada 2023 r. P. M. (dalej: "skarżący") złożył do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie wniosek o wydanie licencji detektywa. Komendant Miejski Policji w Lublinie, po rozpoznaniu wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie, postanowieniem z dnia 20 grudnia 2023 r., odmówił wydania skarżącemu pozytywnej opinii. Organ I instancji zaznaczył, że skarżący w miejscu zamieszkania ma pozytywną opinię, ale został zwolniony ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 i art. 43 ust. 6 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2024 r. poz. 145 z późn. zm.), a Prokuratura Rejonowa w Lublinie wszczęła wobec skarżącego śledztwo, w toku którego wydano postanowienie o przedstawieniu mu dwóch zarzutów z art. 286 § 1 k.k. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 14 lutego 2024 r. Komendant Wojewódzki Policji w Lublinie utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy zaznaczył, że skarżący wyrokiem Sądu Rejonowego został uznany za winnego popełnienia czynu zabronionego - przestępstwa umyślnego, wyczerpującego znamiona art. 286 § 1 k.k. Sąd Okręgowy w Lublinie zmienił natomiast kwalifikację czynu z art. 286 § 1 k.k. na czyn stanowiący wypadek mniejszej wagi, tj. art. 286 § 3 k.k. i warunkowo umorzył postępowanie karne wobec skarżącego na okres próby. Zdaniem organu odwoławczego, Komendant Miejski mógł powoływać się na fakt prowadzonego postępowania karnego, ponieważ wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne nie jest wyrokiem skazującym, a więc nie ma miejsca zatarcia skazania. Organ odwoławczy zaznaczył, że sama zmiana kwalifikacji czynu z art. 286 § 1 k.k. na czyn stanowiący wypadek mniejszej wagi z art. 286 § 3 k.k. nie eliminuje faktu dokonania skarżącego przestępstwa umyślnego, jakim jest oszustwo w momencie bycia funkcjonariuszem Policji. Ponadto, organ odwoławczy zaznaczył, iż skarżący we wniosku nie wskazał aktualnego miejsca zamieszkania. W konsekwencji, pozytywna opinia z miejsca zamieszkania nie może stanowić jedynej słusznej podstawy przemawiającej za wydanie pozytywnej opinii, z uwagi na bliżej nieokreślony okres przebywania skarżącego w miejscu zamieszkania. Organ odwoławczy podkreślił, że zawód detektywa jest "nieformalnym" zawodem zaufania publicznego, a skarżący swoim zachowaniem doprowadził do utraty nieposzlakowanej opinii oraz sprzeniewierzył się obowiązkom związanym z wykonywaniem zawodu opartego na szczególnym zaufaniu społecznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpoznając skargą skarżącego na decyzją Komendanta Wojewódzkiego uznał ją za niezasadną. Zdaniem Sądu I instancji, opinia wydawana przez właściwego komendanta powiatowego Policji ma na celu jednoznaczne potwierdzenie, że cechy osobowościowe danego kandydata stanowić będą gwarancję odpowiedzialnego i rzetelnego wykonywania przez niego zawodu detektywa, dlatego rozstrzygając w przedmiocie opinii organy mogą uwzględniać różne informacje, jeżeli obiektywnie rzutują one i wpływają na opinię, którą wnioskodawca ma w pracy, w sąsiedztwie, czy w innych środowiskach, w których koncentruje swoją działalność i ważne dla siebie sprawy. W ocenie WSA, okoliczności popełnionych przez skarżącego czynów zabronionych świadczą o tym, że nie daje on należytej rękojmi do uzyskania licencji detektywa. Sąd I instancji uznał, że wydając zaskarżone postanowienie Komendant Wojewódzki Policji w sposób wyczerpujący zebrał, a następnie rozpatrzył cały materiał dowodowy, na podstawie którego został prawidłowo ustalony stan faktyczny. Sąd zaznaczył, że nawet zatarcie skazania w przypadku wyroku skazującego, nie oznacza, że sam fakt popełnienia przestępstwa nie miał miejsca, a jedynie to, że od chwili zatarcia skazania (a więc na przyszłość) skazany ma status osoby niekaranej. Zdaniem WSA, wydając zaskarżone postanowienie organ był uprawniony do uwzględnienia faktu popełnienia przez skarżącego dwukrotnie czynów zabronionych, to jest przestępstw oszustwa z art. 286 k.k., mimo upływu okresu próby określonego w wyroku. Powoływane przez skarżącego okoliczności dotyczące jego aktualnego życia, poszanowania obecnie norm i przepisów prawa oraz pozytywnej opinii społecznej w miejscu zamieszkania nie mogą skutecznie przeważyć przedstawionej wcześniej oceny. W ocenie Sądu I instancji, wbrew zarzutowi skarżącego, organ odwoławczy nie naruszył zatem art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., ponieważ zaskarżone postanowienie zawierało uzasadnienie zarówno w zakresie podstawy faktycznej, jak i prawnej. W podstawie prawnej wskazano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a."). Skarżący, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości i w oparciu o art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 p.p.s.a. jako podstawę skargi wskazał naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy i ostateczny kształt orzeczenia, to jest: 1. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie skutkujące brakiem rozważenia wszelkich okoliczności sprawy oraz brakiem wnikliwej oceny podniesionych w skardze strony na postanowienie z dnia 14 lutego 2024 r. tj., następujących zarzutów wskazanych w pkt 1 i 2 skargi: 1.1. art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i uznanie, że P. M. nie zasługuje na wydanie pozytywnej opinii umożliwiającej mu staranie się o wydanie licencji detektywa, podczas gdy z akt sprawy jasno wynika, że daje on gwarancję należytego wykonywania obranego zawodu - przede wszystkim posiada nieposzlakowaną opinię wśród społeczeństwa, nie leczy się odwykowo ani psychiatrycznie, względem niego nie toczą się żadne postępowania karne, nadto swoją postawą wyraża pełne poszanowanie względem wszelkich norm i przepisów prawa oraz zasad związanych z wykonywaniem zawodu detektywa; 1.2 art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji obowiązkowi w tym zakresie oraz niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia o stanu faktycznego sprawy, co przejawiło się w: a) oparciu odmowy wydania pozytywnej opinii na temat P. M. o fakt toczącego się względem niego w przeszłości postępowania karnego, w sytuacji gdy w/w postępowanie zostało zakończone warunkowym umorzeniem na okres próby wynoszący rok, okres ten przebiegł pomyślnie w związku z czym wszelkie wpisy dotyczące zapadłego orzeczenia podlegają wykreśleniu z mocy prawa, okoliczność ta powoduje natomiast wystąpienie zjawiska tzw. quasi zatarcia skazania, do którego zastosowanie mają następstwa klasycznego zatarcia skazania, co oznacza z kolei, że niemożliwym staje się powoływanie na fakt przeprowadzonego w przeszłości postępowania karnego, w szczególności bezpodstawnym jest oparcie o tę okoliczność postanowienia administracyjnego w niniejszej sprawie; b) zaniechaniu uzupełnienia informacji zebranych w trakcie wywiadu środowiskowego w sytuacji, gdy organ powziął wątpliwość co do pełni lub wartości wiadomości w nim zawartych; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.p.s.a. przez dokonanie wadliwej oceny działalności organu I i II instancji i niedostrzeżenie przez sąd I instancji, iż stan faktyczny będący podstawą rozstrzygnięcia nie został wyjaśniony w sposób niewątpliwy i pełny, w szczególności zaniechano dokonania uzupełnienia materiału dowodowego poprzez przeprowadzenie ponownego wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania skarżącego, pomimo wyrażonego przez organ II instancji stanowiska jakoby okoliczności zwarte w wywiadzie znajdującym się w aktach sprawy nie mogły stanowić jedynej słusznej podstawy, przemawiającej za wydaniem pozytywnej opinii z uwagi na bliżej nieokreślony czas przebywania P. M. w miejscu ustalonego zamieszkania; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego i bezpodstawne uznanie, że wydana przez organ opinia uwzględnia zbadanie rozmaitych czynników dotyczących osoby skarżącego, w sytuacji gdy organ oparł ją w przeważającej mierze o fakt uprzedniego wydania wyroku warunkowo umarzającego postępowanie, przy jednoczesnym pominięciu: sposobu życia P. M. przed i po popełnieniu czynu, opinii w środowisku sąsiedzkim, faktu pełnienia wieloletniej, nienagannej służby w Policji, okresu czasu jaki upłynął od wydania przedmiotowego wyroku, okoliczności popełnienia czynu zabronionego, jego niskiej społecznej szkodliwości; Mając na uwadze powyższe, skarżący na podstawie art. 176 w zw. z art 188 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, oraz ewentualnie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazania na wstępie wymaga, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania z przyczyn określonych w § 2 powołanego artykułu. W rozpoznawanej sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu niniejszej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Związanie granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. W przedmiotowej sprawie zarzuty kasacyjne zostały oparte na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., czyli na naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zarzut oparty wyłącznie na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. c) p.p.s.a. jest niezasadny. Zgodnie bowiem z jego treścią, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne (niż dające podstawę do wznowienia postępowania) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Jak z powyższego więc wynika, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., ma jedynie charakter wynikowy (blankietowy) a co oznacza, że przepis ten stanowi tylko podstawę procesową dla wydania przez sąd administracyjny określonego rodzaju wyroku. Innymi słowy, zastosowanie tego przepisu w danej sprawie jest uzależnione od wyniku kontroli zaskarżonej decyzji czy postanowienia, a którą, na skutek wniesienia skargi przez podmiot uprawniony, przeprowadził sąd administracyjny. Kwestionując zatem wyniki takiej kontroli, zarzucenie sądowi administracyjnemu przez skarżącego kasacyjnie jedynie naruszenia omawianego przepisu było – co do zasady – niewystarczające dla uwzględnienia tego rodzaju zarzutu jako zarzutu samodzielnego (zob. wyrok NSA z 28 lutego 2024, sygn. akt I OSK 2013/20). Skarżący, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji, powinien powiązać go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy (wyrok NSA z 26 maja 2017r., I FSK 2145/15). Zarzuty podniesione w punkcie pierwszym i drugim petitum skargi kasacyjnej, które ze względu na komplementarny charakter zostały rozpoznane łącznie, są nieuzasadnione. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a. Natomiast zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, bądź czyni ją wyłącznie iluzoryczną (por. m.in. uchwałę NSA z 15.02. 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA z 2010 r. Nr 3, poz. 39; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08; wyrok NSA z 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10 ). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Należy przy tym zaznaczyć, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. m.in. wyroki NSA: z 22 czerwca 2016 r., sygn. akt I GSK 1821/14; z 6 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 985/17, z 17 września 2024 r., sygn. akt III OSK 1982/23). Skarżący w ramach zarzutów naruszenie prawa procesowego podniósł zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 polegający na niewłaściwym i nierzetelnym przeprowadzeniu postępowanie dowodowego i w konsekwencji wydanie opinii z przekroczeniem zasady uznania administracyjnego. W tym stanie rzeczy przypomnieć należy, że stosownie do treści art. 7 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej polega na wyczerpującym zbadaniu wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego obowiązkiem organu administracji publicznej jest jego rozpatrzenie. Obowiązek ten jest ściśle związany z przyjętą w k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Z kolei zasada swobodnej oceny dowodów, obowiązująca w postępowaniu administracyjnym (art. 80 k.p.a.), nie oznacza dowolności oceny mocy i wiarygodności dowodu, lecz jego ocenę wraz z całym materiałem dowodowym sprawy. W związku z powyższym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie Sąd I instancji uznał, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy dawał podstawy do wydania wobec skarżącego negatywnej opinii w ramach postępowania o wydanie licencji detektywa. Wbrew twierdzeniom skarżącego, nie jest uzasadnione twierdzenie, że organ był zobowiązany do uzupełnienia wywiadu środowiskowego. Zgodnie z wynikającą z art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej oraz zasadą wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego (art. 77 § 1 k.p.a.), organ ma obowiązek poszukiwania dowodów, jednak nie jest nieograniczony w swoim zakresie, bowiem w świetle orzecznictwa, z art. 77 § 1 k.p.a. nie wynika wcale, że na organ został przerzucony cały ciężar dowodowy w sprawie. Organ nie ma obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony (zob. wyrok NSA z 3 lipca 2025 r., sygn. akt II GSK 2719/24). Organ przy wydaniu decyzji uwzględnił pozytywną opinię uzyskaną w miejscu zamieszkania, co znalazło odzwierciedlenie w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji. W kwestii zarzutu skarżącego dotyczącego uwzględnienia przy wydawaniu opinii, przede wszystkich postępowania zakończonego warunkowym umorzeniem na okres próby, jest on niezasadny. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, fakt warunkowego umorzenia postępowania, istniejąc jako fakt społeczny, nie tylko może, ale także musi być brany pod uwagę przy wydawaniu opinii w ramach postępowania o wydanie licencji detektywa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ, a później Sąd I instancji słusznie uznały, że popełniając przestępstwa w momencie bycia funkcjonariuszem Policji, skarżący świadomie sprzeniewierzył się obowiązkom związanych z wykonywaniem zawodu opartego na szczególnym zaufaniu publicznym. Zatarcie skazania, czy jak w przedmiotowej sprawie "quasi zatarcie skazania", pozwala uznać daną osobę za niekaraną, ale jednakże przy ocenie osobowości danej osoby ważny jest nie tyle fakt ukarania, ale dotychczasowe życie i sposób postępowania tej osoby.. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie Sąd I instancji uznał, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy, poddany ocenie w dacie sporządzania opinii, dawał podstawy do sporządzenia negatywnej opinii o kandydacie do wykonywania zawodu detektywa. Trafnie Sąd I instancji uznał, że dokonana przez organy Policji ocena materiału dowodowego została dokonana z zachowaniem reguł swobodnej oceny dowodów i nie nosiła cech dowolności. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935)