II GSK 2777/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej O. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 24 lutego 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2469/15 w sprawie ze skargi O. T. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny na rzeczoznawcę majątkowego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 24 lutego 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2469/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił w całości skargę pani O. T. – rzeczoznawcy majątkowego na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r., utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody Ł. z dnia [...] kwietnia 2015 r. r. orzekające o uznaniu za nieusprawiedliwiony brak odpowiedzi na wezwanie Wojewody z dnia [...] listopada 2014 r. oraz ukaraniu biegłego rzeczoznawcy majątkowego za ten brak odpowiedzi karą grzywny w wysokości 50 zł. Ze stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że [...] lutego 2013 r. O. T. (dalej: skarżąca) sporządziła operat szacunkowy dotyczący wartości nieruchomości położonej w obrębie [...] M., gmina S. Pismem z dnia [...] listopada 2014 r. Wojewoda Ł. wezwał skarżącą do zajęcia stanowiska w charakterze biegłego, czy możliwe jest potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego z [...] marca 2013 r., ewentualnie do sporządzenia, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, nowej opinii w formie operatu szacunkowego. Organ pouczył skarżącą o treści art. 88 k.p.a. Przesyłkę odebrała w dniu [...] grudnia 2014 r. osoba uprawniona, co zostało uznane za skutecznie doręczone. Skarżąca nie udzieliła żadnej odpowiedzi. W tej sytuacji Wojewoda Ł. (jako organ I instancji) uznał, że wobec skuteczności doręczenia i nieusprawiedliwionego braku odpowiedzi skarżącej należy na skarżącą nałożyć grzywnę w wysokości 50 zł na podstawie art. 88 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej: k.p.a.). Skarżąca wniosła zażalenie na to postanowienie podnosząc, że nakładając grzywnę organ pominął okoliczność, iż skarżąca wystąpiła o wyłączenie jej ze sprawy jako biegłej ze względu na istniejące wątpliwości co do jej bezstronności. Zarzuciła też, że organ nałożył na nią obowiązki związane z operatem w sytuacji, gdy stan prawny nieruchomości jest nieuregulowany. Po rozpatrzeniu zażalenia Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wojewody Ł. Minister zauważył m.in., że rola biegłego nie kończy się z chwilą złożenia opinii w danej sprawie, ale trwa aż do czasu zweryfikowania tego dowodu przez organ administracyjny i przyjęcia go jako prawidłowy dowód w sprawie. Zgodnie z art. 84 § 2 k.p.a., który odsyła w zakresie regulacji sytuacji prawnej biegłego do przepisów dotyczących świadków, należy przyjąć, że biegły nie może odmówić wydania opinii, a wykonanie tego obowiązku jest zagwarantowane sankcją (art. 88 § 1 k.p.a.). Wyjaśnił, że orzeczenie o zastosowaniu kary grzywny uzależnione jest od łącznego wystąpienia następujących warunków: po pierwsze biegły bezzasadnie odmówił wydania opinii, po drugie prawidłowe było wezwanie przez organ przeprowadzający dowód. Warunkiem wymierzenia kary grzywny jest także pouczenie w wezwaniu o skutkach niezastosowania się do wezwania, w tym skutkach określonych w art. 88 k.p.a. Minister stwierdził, że wszystkie te warunki zostały dochowane. W ocenie organu odwoławczego Wojewoda Ł. prawidłowo ukarał biegłą rzeczoznawcę majątkowego karą grzywny w wysokości 50 zł. W skardze na powyższe postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zarzuciła naruszenie art. 88 § 1 k.p.a. w zw. z art. 50 § 1 K.p.a. poprzez błędne ustalenie, jakoby wyjaśnienia biegłego były niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy, a w konsekwencji uznanie, że grzywna została zasadnie orzeczona. Nadto skarżąca zarzuciła rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7. k.p.a. poprzez brak poczynienia niezbędnych ustaleń w przedmiocie zbadania przesłanek wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę uznał, że ustalenia poczynione przez organy obu instancji są prawidłowe, jak również nie można im zarzucić naruszenia wskazanych w skardze przepisów. Za bezsporne uznał ustalenia co do zlecenia skarżącej sporządzenia operatu szacunkowego oraz tego, że pismem z dnia [...] listopada 2014 r. została skutecznie wezwana do zajęcia stanowiska w charakterze biegłego, ewentualnie do sporządzenia, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, nowej opinii w formie operatu szacunkowego. Biegła nie zastosowała się do tego wezwania organu I instancji. W ocenie Sądu I instancji powyższe okoliczności uzasadniały zastosowanie przez organy orzekające w niniejszej sprawie kary grzywny na podstawie art. 88 § 1 k.p.a., tym samym za nieuprawniony uznał zarzut naruszenia art. 50 § 1 k.p.a. Odnosząc się z kolei do kwestii wyłączenia biegłej zarówno na podstawie art. 24 § 1 pkt 6 k.p.a. jak i art. 24 § 3 k.p.a. w zw. z art. 84 § 2 k.p.a. oraz art. 176 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2015 r. poz. 1774 tj., dalej: u.g.n.) Sąd I instancji zauważył, że wniosek skarżącej z dnia [...] września 2014 r. o wyłączenie z udziału w charakterze biegłego we wszystkich niezakończonych postępowaniach w ramach wiążącej z Wojewodą Ł. umowy, ze względu na konflikt co do wypłaty wynagrodzenia został przez Wojewodę Ł. rozpoznany postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., którym organ odmówił wyłączenia skarżącej. Sąd zauważył, że spory o zapłatę wynagrodzenia za sporządzone przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego operaty, pozostają bez wpływu na dokonywana przez organ ocenę operatu szacującego wartość rynkową nieruchomości, jako dowodu w sprawie. Tym samym w przedstawionym stanie sprawy ocena legalności zaskarżonego postanowienia w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem, nie daje podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik spraw i na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270.) skargę oddalił. Na omówiony wyrok skarżąca reprezentowana przez adwokata wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) tj. naruszenie art. 24 § 3 k.p.a. w zw. z art. 84 § 2 k.p.a. oraz art. 176 u.g.n. poprzez przyjęcie, że przesłanką zastosowania art. 24 § 3 k.p.a. jest istnienie okoliczności mogących wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika (biegłego), podczas gdy przesłanka istnienia okoliczności mogących wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika (biegłego); 2) naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 141 § 4 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez przemilczenie zarzutu skargi oraz samodzielne poczynienie przez sąd orzekający ustaleń stanu faktycznego. Podnosząc te zarzuty wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonego postanowienia, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie kosztów postepowania w obu instancjach. Uzasadniając skargę kasacyjną jej autorka podjęła polemikę z organem i sądem I instancji co do rozumienia art. 24 3 K.p.a. i istnienia podstaw do wyłączenia skarżącej na podstawie tego przepisu ze względu na konflikt z organem I instancji. Powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dotyczącej jej analogicznej sprawie sygn. akt IV SA/Wa 2338/15, gdzie sąd podzielił jej argumentację w tej kwestii. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa procesowego podniosła, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Ministra Infrastruktury i Rozwoju brak jest odniesienia się do zarzutu podlegania przez skarżącą z mocy prawa wyłączeniu w oparciu o art. 24 § 3 w zw. z art. 84 § 2 K.p.a. oraz art. 176 u.g.n. Sąd I instancji samodzielnie ocenił stan faktyczny w tym zakresie, zamiast sprawdzić, czy organ administracji zarzut ten przemilczał czy nie. Zdaniem autorki skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie powinien samodzielnie dokonywać takich ustaleń, zatem nie dokonał merytorycznego rozpoznania zarzutów skargi. Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują. Jak zwykle przyjmuje się w orzeczeniach sądów administracyjnych w sytuacji gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny zazwyczaj rozpoznaje zarzut naruszenia przepisów postępowania. Jednak specyfika tej sprawy i treść zarzutów skargi kasacyjnej (w wcześniej skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego) wynikająca ze stanowiska skarżącej, że podlegała ona wyłączeniu z mocy ustawy z postępowania, w którym została ukarana grzywną wymaga w pierwszej kolejności dokonania wykładni przepisów art. 24 § 3 K.p.a. w związku z art. 84 § 2 K.p.a. i art. 88 § 1 K.p.a. Instytucja wyłączenia pracownika organu uregulowana w przepisach art. 24 K.p.a. (mająca odpowiednio zastosowanie do biegłego na podstawie art. 84 § 2 K.p.a.) służy zapewnieniu bezstronności pracowników organów i biegłych uczestniczących w rozpoznawaniu sprawy administracyjnej. Od postanowienia w sprawie wyłączenia nie przysługuje zażalenie, co wynika z art. 141 § 1 K.p.a.. Przepisy te (art. 24 w związku z art. 141 § 1 K.p.a. były przedmiotem kontroli co do ich zgodności z Konstytucją RP przez Trybunał Konstytucyjny. Trybunał w wyroku z 7 marca 2005 r. sygn. P 8/03 stwierdził, że przepisy te zgodne są z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 6 ust. 1 i art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r.. Nr 61 poz. 284). Jak wskazał Trybunał, strony nie są pozbawione możliwości zaskarżenia postanowienia o odmowie wyłączenia, gdyż kwestia ta może być przedmiotem badania w postępowaniu odwoławczym, a więc tym bardziej sądowoadministracyjnym związanym z ewentualnym wniesieniem skargi do sądu na orzeczenie merytoryczne poprzedzone postępowaniem, w którym brał udział pracownik podlegający wyłączeniu. Należy jednak mieć na uwadze, że instytucja wyłączenia pracownika czy biegłego nie służy z założenia obronie interesów pracowników organów czy biegłych, a zapewnieniu bezstronności w rozpoznawaniu sprawy administracyjnej. Jeśli sprawę administracyjną postrzegać nawet jako mającą służyć konfrontacji interesów obywatela (strony postępowania) i organu (zwykle Państwa lub samorządu), to podmioty te mają różne instrumenty do realizacji prawa do bezstronności. Jak wyżej wskazano strona może je realizować w postępowaniu odwoławczym czy sądowoadministracyjnym, a organ ma oczywisty wpływ, w ramach prowadzonego przez siebie postępowania administracyjnego, na dobór pracowników i biegłych uczestniczących w realizacji tego postępowania. Niewątpliwie pracownik organu czy biegły, nawet składający wniosek o wyłączenie, nie są stronami takiego postępowania, w którym biorą udział jako biegli czy pracownicy organu, i z przepisu art. 24 § 4 K.p.a. nie można wywieść prawa biegłego czy pracownika organu do wyłączenia z postępowania. Sam wniosek pracownika czy biegłego o wyłączenie złożony na podstawie art. 24 § 3 K.p.a. nie jest wystarczający do jego wyłączenia, gdyż o tym decyduje bezpośredni przełożony (w odniesieniu do biegłego – organ zlecający mu czynności w danym postępowaniu), o ile stwierdzi wystąpienie przesłanek wyłączenia określonych w art. 24 § 3 K.p.a. (okoliczności niewymienione w art. 24 § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika czy biegłego. Tym bardziej więc biegły czy pracownik wbrew postanowieniu kompetentnego organu orzekającego o wyłączeniu nie mogą uznać, że podlegają wyłączeniu z mocy prawa. Należy przy tym zauważyć, że nawet wyłączony pracownik czy biegły, zgodnie z art. 23 § 4 powinien podejmować czynności niecierpiące zwłoki ze względu na interes społeczny czy ważny interes stron. Jest przy tym oczywiste, że postępowanie związane z nałożeniem na skarżącą grzywny na podstawie art. 88 § 1 K.p.a. jest postępowaniem odrębnym od postępowania, w którym domagał się ona wyłączenia na podstawie art. 24 § 3 K.p.a O ile jak wyżej wskazano, strona może mieć wpływ na ocenę bezstronności pracowników czy biegłych biorących udział w postępowaniu z jej udziałem (odwołanie, skarga do WSA), to biegły nie jest w stanie skutecznie podważać postanowienia w przedmiocie wyłączenia go (lub odmowy) w danym postępowaniu, gdyż nie jest stroną takiego postępowania. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 sierpnia 1993 r. sygn. SA/Po 3155/92 (opubl. Orzecznictwo Sądów Polskich z 1995 r, zeszyt 9 poz. 188), powoływanie się na wyłączenie pracownika w oparciu o przepis art. 24 § 3 k.p.a. jest skuteczne dopiero w razie wydania przez jego bezpośredniego przełożonego stosownego postanowienia po uprzednim uprawdopodobnieniu istnienia okoliczności, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności tego pracownika. Powyższe uwagi mają w pełni zastosowanie do rzeczoznawców majątkowych, gdyż przepis art. 176 u.g.n. odsyła w zakresie wyłączenia rzeczoznawcy do przepisu art. 24 K.p.a. Tak więc Sąd I instancji nie naruszył przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej jako naruszone przepisy prawa materialnego, to jest art. 24 § 3 k.p.a. w zw. z art. 84 § 2 k.p.a. oraz art. 176 u.g.n. Ocena zasadności postanowienia o odmowie wyłączenia skarżącej jako biegłej z postępowania, w którym nałożono na nią karę porządkową, była zbędna, gdyż leżało to poza zakresem przedmiotowej sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. Sprawa dotyczyła tylko nałożenia grzywny postanowieniem Wojewody Ł. z [...] grudnia 2014 r. nr [...] i dalszego postępowania wywołanego tym postanowieniem i wniesionym na nie zażaleniem. Zbędne było również z tych samych przyczyn ocenianie w przedmiotowym postępowaniu odwoławczym prowadzonym przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju kwestii zasadności postanowienia Wojewody Ł. z [...] października 2014 r. o odmowie wyłączenia skarżącej jako biegłej z postępowania w sprawie ustalenia odszkodowań. W zakresie tej sprawy wystarczające było stwierdzenie na podstawie akt sprawy, że skarżąca była nadal biegłą w postępowaniu, w którym została na nią nałożona przedmiotowa grzywna, gdyż wbrew jej wnioskowi nie była z tego postępowania wyłączona. Z tych przyczyn pozbawione są podstaw podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 145 1 pkt 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 141 § 4 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a poprzez przemilczenie zarzutów skargi oraz samodzielne poczynienie przez Sąd I instancji ustaleń stanu faktycznego co zasadności odmowy wyłączenia skarżącej jako biegłej z postępowania w sprawie ustalenia odszkodowań. W tym stanie rzeczy, skoro żaden z zarzutów nie może być uznany za usprawiedliwiony, wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie mógł zostać uwzględniony. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.