II GSK 2791/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Dariusz Zalewski po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. N. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 sierpnia 2025 r., sygn. akt II SAB/Go 67/25 w zakresie odrzucenia skargi i zwrotu uiszczonego wpisu od skargi w sprawie ze skargi P. N. na bezczynność Starosty Żarskiego w przedmiocie unieważnienia prawa jazdy postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

I. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, postanowieniem z 18 sierpnia 2025 r., sygn. akt II SAB/Go 67/25, odrzucił skargę P. N. (dalej: "skarżący") na bezczynność Starosty Żarskiego (dalej: "organ") w przedmiocie unieważnienia prawa jazdy oraz zwrócił uiszczony wpis od skargi. II. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym: 1. P. N., pismem nadanym w placówce pocztowej 21 maja 2025 r. (data wpływu do organu: 22 maja 2025 r.) wniósł do WSA skargę na bezczynność Starosty Żarskiego w ww. przedmiocie wskazując, że sprawa – mimo wniesienia w sprawie ponaglenia – nie została zakończona unieważnieniem polskiego prawa jazdy kat. "B". 2. W odpowiedzi na skargę Starosta Żarski wniósł o jej oddalenie wskazując m.in., iż sprawa została rozstrzygnięta decyzją tego organu z 16 września 2024 r. o odmowie unieważnienia polskiego prawa jazdy kategorii "B". Następnie rozstrzygnięcie organu I instancji zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze decyzją z 30 października 2024 r., a więc przed wniesieniem w sprawie ponaglenia oraz skargi na bezczynność. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim odrzucił skargę, wskazał bowiem, że nie jest możliwe wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, CBOSA, zasadniczym celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności, przy czym zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej tj. owego stanu bezczynności. Jak wskazał WSA, w dacie wniesienia przedmiotowej skargi zachodził już zatem brak jej przedmiotu rozumianego jako bezczynność ze względu na uprzednie rozstrzygnięcie sprawy przez organ kończący postępowanie administracyjne. Nie było zatem możliwe osiągnięcie celu skargi, którym jest rozstrzygnięcie sprawy, skoro organ już wcześniej dokonał takiego rozstrzygnięcia. 4. Na powyższe skarżący wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając postanowienie w całości i zarzucając mu naruszenie: 1) art. 3 § 2 i art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli działalności organu nie stwierdził, że organ ten dopuścił się bezczynności, w sytuacji, gdy sprawa o unieważnienie polskiego prawa jazdy z wniosku brytyjskiego organu – Driver & Vehicle Licensing Agency nigdy nie została zakończona, podczas gdy skarżący uzyskał prawo jazdy na terenie Wielkiej Brytanii, zaś złożona skarga na bezczynność nie dotyczy wniosku skarżącego o unieważnienie prawa jazdy, rozstrzygniętego przez organ decyzją z 16 września 2024 r.; 2) naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odrzucenie skargi, podczas gdy prawidłowa kontrola działań organu prowadzi do wniosku, że postępowanie o unieważnienie polskiego prawa jazdy na wniosek organu zagranicznego nigdy nie zostało zakończone. Wobec powyższego wniósł o uchylenie postanowienia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz o zasądzenie kosztów postępowania na jego rzecz. Jednocześnie skarżący zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Uzasadnienie skargi kasacyjnej skupia się na opisaniu procedury unieważnienia prawa jazdy, a więc na merytoryce przedmiotowej sprawy. Skarżący wskazuje, że Starosta Żarski powinien był unieważnić polskie prawo jazdy skarżącego po otrzymaniu informacji od organu brytyjskiego, a do dnia wniesienia ponaglenia i skargi tego nie uczynił. III. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 2. Naczelny Sąd Administracyjny może, na podstawie art. 182 § 1 p.p.s.a., rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Sąd nie jest związany w tym zakresie wnioskiem strony. Zgodnie zaś z art. 182 § 3 p.p.s.a., rozpoznając tego rodzaju sprawę na posiedzeniu niejawnym, orzeka w składzie jednego sędziego. 3. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważnościowe. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. 4. Na wstępie należy zaznaczyć, że zakres właściwości sądów administracyjnych uregulowany został w art. 3 p.p.s.a. Zgodnie z § 2 pkt 8 tego przepisu, zakres ten obejmuje skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu, tj. w sprawach, w których wydawane są: (1) decyzje administracyjne, (2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty; (3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; (4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Przedmiotowa sprawa mieści się w tym katalogu w powyżej przytoczonym punkcie, zatem sprawa podlega kognicji sądów administracyjnych. 5. Dokonując oceny wniesionej przez skarżącego skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim jest zgodne z prawem. 6. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 3 § 2 i art. 149 p.p.s.a., polegającego na tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli działalności organu nie stwierdził, że organ ten dopuścił się bezczynności, w sytuacji, gdy sprawa o unieważnienie polskiego prawa jazdy z wniosku brytyjskiego organu – Driver & Vehicle Licensing Agency nigdy nie została zakończona, podczas gdy skarżący uzyskał prawo jazdy na terenie Wielkiej Brytanii, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że z akt administracyjnych sprawy jednoznacznie wynika, że sprawa dotyczy tego samego przedmiotu, co uprzednio wydane w sprawie decyzje przytoczone w części historycznej uzasadnienia. Skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje, że organ powinien unieważnić polskie prawo jazdy, nie biorąc jednak pod uwagę, że organ był uprawniony do wydania – po dokładnym i wyczerpującym zbadaniu akt sprawy – odmiennego rozstrzygnięcia od oczekiwanego przez skarżącego. Przedmiotem niniejszej sprawy nie jest jednak merytoryczna ocena decyzji organu II instancji z 30 października 2024 r. (decyzja ta nie została w ustawowym terminie zaskarżona do sądu wojewódzkiego), a stan bezczynności organu w rozstrzyganiu sprawy. Ponadto w aktach administracyjnych w powołanej przez skarżącego dacie (tj. 15 kwietnia 2024 r.) widnieje wniosek o unieważnienie polskiego prawa jazdy, jednakże – wbrew twierdzeniom skarżącego – jest to jego wniosek, a nie organu brytyjskiego. W aktach znajduje się również korespondencja mailowa pomiędzy organem polskim i brytyjskim, z której wynika, że 17 stycznia 2023 r. skarżący zdał test na prawo jazdy kat. "B" w Wielkiej Brytanii, organ brytyjski wniósł jednocześnie o zaktualizowanie tej informacji w polskiej bazie danych. Starosta poinformował, że uprawnienia na terenie Polski do kierowania pojazdami wg kat. "B" nie zostały przywrócone, bowiem skarżący nie poddał się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Uwadze Sądu nie umknął również fakt, że w sądzie wojewódzkim toczyła się inna sprawa ze skargi P. N. na pismo organu z 28 maja 2024 r. (sygn. akt II SA/Go 304/24) w przedmiocie unieważnienia polskiego prawa jazdy. Podstawą twierdzeń skarżącego był art. 4 ust. 2 oraz 14b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 622 z późn. zm., dalej: "u.k.p."). Z powołanych przepisów wynika jednoznacznie, że starosta unieważnia polskie krajowe prawo jazdy otrzymane od zagranicznego organu, który wymienił to prawo jazdy na prawo jazdy zagraniczne i przekazuje informację o unieważnieniu do centralnej ewidencji kierowców. Ponadto kierowca może posiadać tylko jedno ważne prawo jazdy. Przepis ten nie dotyczy międzynarodowego prawa jazdy, krajowego prawa jazdy osoby, o której mowa w art. 10 ust. 3, oraz tymczasowego elektronicznego prawa jazdy. Z powyższych względów za niezasadny należało uznać pierwszy zarzut zawarty w skardze kasacyjnej. 7. Przechodząc do zarzutu drugiego, tj. naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odrzucenie skargi, podczas gdy prawidłowa kontrola działań organu prowadzi do wniosku, że postępowanie o unieważnienie polskiego prawa jazdy na wniosek organu zagranicznego nigdy nie zostało zakończone, również należy uznać za niezasadny. Zgodnie z tym przepisem skarga podlega odrzuceniu, jeśli jest niedopuszczalna z innych przyczyn niż wymienione w pkt 1-5a tego przepisu. Są to zatem takie okoliczności, jak brak interesu prawnego czy bezprzedmiotowość sprawy. W odniesieniu zaś do skargi na bezczynność, w judykaturze wskazuje się, że nie jest dopuszczalne wniesienie skargi na bezczynność organu w sytuacji, gdy zostało już wydane rozstrzygnięcie w sprawie. Wówczas skarga taka podlega odrzuceniu na podstawie ww. przepisu (zob. wyrok WSA w Krakowie z 9 kwietnia 2025 r., II SAB/Kr 30/25, CBOSA, wyrok NSA z 26 marca 2025 r., III OSK 298/25, CBOSA). Ponadto Sąd podziela stanowisko NSA, zgodnie z którym na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Przepis ten określa kompetencje sądu administracyjnego i ich zakres w fazie badania dopuszczalności skargi. Ma on charakter ogólny (blankietowy), podobnie jak przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak np. art. 146 § 1, art. 147, art. 145 § 1, czy art. 151 p.p.s.a. Tego typu przepisy nie mogą co do zasady stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, a strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy (wyrok NSA z 17 maja 2024 r., III OSK 1052/24, CBOSA). Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny ponownie wskazuje, że uzasadnienie wniesionej skargi kasacyjnej skupia się na merytorycznej ocenie wydanego w sprawie administracyjnej rozstrzygnięcia o odmowie unieważnienia polskiego prawa jazdy, a nie na bezczynności organu, która legła u podstaw przedmiotowej sprawy sądowoadministracyjnej. Oczekiwanie przez stronę wydania rozstrzygnięcia zgodnego z jej żądaniem nie uzasadnia wniesienia skargi na bezczynność organu, jeśli organ uprzednio wydał rozstrzygnięcie, choćby sprzeczne z jego oczekiwaniami. Wówczas zasadnym było, oczywiście w terminie zakreślonym w ustawie, wniesienie skargi na takie rozstrzygnięcie, nie zaś twierdzenie, że organ – zgodnie z ugruntowaną definicją pojęcia bezczynności – nie podejmował żadnych czynności w sprawie. 8. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. 9. Odnosząc się do zamieszczonego w skardze kasacyjnej wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania stwierdzić należało, że nie zasługiwał on na uwzględnienie. Przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie mają bowiem zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).