II GSK 2911/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. Sp. z o.o. Sp. k. w R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 1306/25 o odrzuceniu skargi E. Sp. z o.o. Sp. k. w R. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 lutego 2025 r. nr DRE.oze.690.21.2024 w przedmiocie wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji w sprawie zakazu wykonywania działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania biogazu rolniczego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 6 czerwca 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 1306/25, odrzucił skargę E. Sp. z o.o. Sp. k. w R. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 lutego 2025 r. w przedmiocie odmowy wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji w sprawie zakazu wykonywania działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania biogazu rolniczego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 135 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.) i jest tzw. postanowieniem wpadkowym, wydanym w toku postępowania administracyjnego. Postanowienie to rozstrzyga kwestię incydentalną, czy pomimo posiadania przez decyzję organu I instancji z mocy ustawy przymiotu natychmiastowej wykonalności, decyzja ta nie będzie podlegać wykonaniu. Nie kończy ono zatem postępowania, ani nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Na postanowienie to nie przysługuje zażalenie, gdyż zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W przypadku zaś postanowienia podejmowanego na podstawie art. 135 k.p.a., ustawodawca nie przewidział prawa do zażalenia, o czym strona została pouczona. Postanowienie w tym przedmiocie nie ma również charakteru postanowienia kończącego postępowanie a i rozstrzygającego sprawę co do isoty. WSA wskazał na treść art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) i stwierdził, że zaskarżone postanowienie, którego podstawę materialnoprawną stanowił art. 135 k.p.a. i które dotyczyło kwestii wstrzymania wykonalności decyzji, nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wobec powyższego odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie złożył E. Sp. z o.o. Sp. k. w R., zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości, względnie o jego uchylenie w pkt 1 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 45 Konstytucji RP polegające na nieważności postępowania spowodowanej sprzecznością z prawem składu sądu poprzez obsadzenie w składzie asesora Piotra Wróbla, tj. osoby, która w rozumieniu ww. przepisów nie spełnia standardów niezależnego i niezawisłego sądu, bowiem nie został powołany na urząd asesora przez Krajową Radę Sądownictwa, o której mowa w art. 179, art. 186 i art. 187 Konstytucji RP, co skutkowało nieważnością postępowania; 2. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 135 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11.02.2025 r., nr DRE.oze.690.21.2024 o odmowie wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, co skutkowało niezasadnym odrzuceniem skargi i pozbawieniem skarżącej prawa do kontroli sądowej aktu administracyjnego, który bezpośrednio wpływa na jej prawa i obowiązki. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zasadności zarzutów sformułowanych w jej petitum. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu, albowiem zaskarżone postanowienie – pomimo częściowo błędnego uzasadnienia – odpowiada prawu. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wnoszący skargę kasacyjną musi mieć także na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej, należy w pierwszej kolejności odnieść się do najdalej idącego zarzutu, wskazującego w ocenie skarżącej kasacyjnie na nieważność postępowania z uwagi na sprzeczność składu orzekającego z przepisami prawa, tj. do zarzutu naruszenia art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zarzut ten zmierza w istocie do zakwestionowania spełnienia przez asesora, który wydał zaskarżone postanowienie, wymogów niezawisłości i bezstronności z uwagi na okoliczności towarzyszące jego powołaniu. W ocenie NSA, zarzut naruszenia art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest niezasadny. Ugruntowane stanowisko judykatury – które Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela - wskazuje, że sądy administracyjne stoją na stanowisku, iż badanie spełnienia przez sędziego lub asesora wymogów niezawisłości i bezstronności wymaga zindywidualizowanego podejścia. Nie do zaakceptowania jest zatem pogląd, w myśl którego sędzia lub asesor wyłącznie dlatego, iż został powołany na wniosek KRS ukształtowanej w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 3), nie posiada przymiotu bezstronności niezbędnego do orzekania w każdej sprawie (por. wyroki NSA z dnia 27 listopada 2024 r., sygn. akt I GSK 726/21; z dnia 17 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2372/21; z dnia 23 sierpnia 2023 r., sygn. akt III FSK 1125/22). Wątpliwość co do bezstronności i niezawisłości sędziego lub asesora musi mieć bowiem charakter realny, a nie potencjalny, a także musi znajdować uzasadnienie w zachowaniu sędziego, a nie jedynie w okolicznościach jego powołania (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 620/20). Skarżąca kasacyjnie takich okoliczności w ogóle nie podniosła. W tych warunkach brak jest podstaw do stwierdzenia, by zaskarżony wyrok obarczony był wadą nieważności, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje dalsze rozważania do oceny drugiego z zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej. W związku z tym, w niniejszej sprawie do rozpoznania pozostał zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 135 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że na postanowienie organu o odmowie wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Istota sporu legalnościowego w niniejszej sprawie ogniskuje się wokół zagadnienia oceny dopuszczalności skargi wniesionej przez stronę skarżącą kasacyjnie na tle przedmiotowych podstaw odrzucenia skargi sądowoadministracyjnej. Odnosząc się do tego zagadnienia, Naczelny Sąd Administracyjny wyraża ocenę, że konieczną i wystarczającą podstawą do odrzucenia skargi na zaskarżone postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydane w przedmiocie odmowy wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji w sprawie zakazu wykonywania działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania biogazu rolniczego jest stwierdzenie, że tego rodzaju postanowienie podjęte w ramach postępowania administracyjnego na podstawie art. 135 k.p.a., zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., nie podlega kognicji kontrolnej sądów administracyjnych, bowiem w myśl art. 141 § 1 k.p.a. nie przysługuje na nie zażalenie, a ponadto nie ma ono charakteru kończącego postępowanie, ani też nie rozstrzyga sprawy co do istoty. W tym zakresie należy wskazać, że kognicja sądów administracyjnych jest uregulowana w art. 3 § 2 p.p.s.a. Katalog postanowień organów administracji publicznej podlegających zaskarżeniu został wskazany w pkt 2 tego przepisu, zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Kluczowe dla rozpoznania zarzutu skarżącej kasacyjnie jest ustalenie, czy postanowienia wydane na podstawie art. 135 k.p.a., tj. dotyczące wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji, mieszczą się w jednej z trzech kategorii postanowień, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, obecny także w orzecznictwie innych sądów administracyjnych (por. postanowienia: WSA w Kielcach z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 799/19; WSA w Szczecinie z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1428/17; WSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 3014/15), że zaskarżone postanowienie nie zalicza się do żadnego z postanowień określonych treścią art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., a zatem nie może podlegać kontroli sądowej wskutek wniesionej na nie skargi. Jako, że dotyczy ono zagadnienia wpadkowego, ze swojej natury nie kończy więc postępowania administracyjnego, ani też nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Mogłoby ono zatem podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego, gdyby ustawodawca wprost przewidział możliwość wywiedzenia od niego zażalenia. Zgodnie zaś z art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W odniesieniu do postanowień wydanych na podstawie art. 135 k.p.a. możliwość wniesienia zażalenia nie została w ustawie przewidziana. W obowiązującym stanie prawnym żaden przepis prawa nie dopuszcza zatem możliwości odrębnego zaskarżenia postanowień wydanych na podstawie art. 135 k.p.a. Ustawodawca przewidział bowiem w art. 142 k.p.a., że postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. W związku z powyższym będące przedmiotem skargi postanowienie o odmowie wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji, którego podstawę prawną stanowi przepis art. 135 k.p.a., nie może być uznane z przyczyn przedmiotowych za zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że wniesienie skargi na wydane w postępowaniu administracyjnym postanowienie, na które nie służy zażalenie, należy uznać za spełnienie przesłanki odrzucenia skargi określonej w art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. przesłanki braku właściwości sądu administracyjnego. Niedopuszczalność przedmiotowa wniesionej skargi, jako dotyczącej sprawy nienależącej do właściwości sądów administracyjnych (art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.), była zatem wyłączną podstawą do odrzucenia skargi, a odwołanie się przez Sąd a quo do podstawy z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. było wadliwe. Powyższa wada uzasadnienia Sądu I instancji nie miała jednak wpływu na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia, gdyż wniesiona skarga podlegała odrzuceniu a limine z przyczyn wywiedzionych powyżej. Dodatkowo należy nadmienić, że w myśl art. 61 § 3 p.p.s.a., strona będzie miała możliwość złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji na etapie postępowania sądowego zainicjowanego skargą na tę decyzję. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego za wniesioną przez organ odpowiedź na skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał, ponieważ w art. 209 p.p.s.a. przyjęto unormowanie, iż wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie, bowiem zwrot kosztów postępowania kasacyjnego związany jest z wyrokiem Sądu I instancji, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).