II GSK 305/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2024 r. sygn. akt III SA/Po 361/24 w sprawie ze skargi P.T. na postanowienie Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu z dnia 13 maja 2024 r. nr DN-E.906.31.2024 w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w związku z niewykonaniem obowiązku szczepień ochronnych 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od P.T. na rzecz Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 13 listopada 2024 r., sygn. akt III SA/Po 361/24 uwzględnił złożoną przez P. T. skargę, uchylając postanowienie Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 13 maja 2024 r. nr DN-E.906.31.2024 i poprzedzające je postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kępnie z dnia 28 marca 2024 r. nr ON-EP.4022.2.24.50.2017 oraz zasądził od Wielkopolskiego Państwowego Inspektora Sanitarnego na rzecz strony skarżącej 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kępnie w dniu 25 października 2017 r. wpłynęła z placówki medycznej NZPOZ B. w K. informacja o uchylaniu się rodziców od wykonania szczepień ochronnych u małoletniego L. T. ur. [...] 2016 r. Następnie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w dniu 30 października 2017 r. wezwał rodziców do wykonania obowiązkowych szczepień ochronnych u syna. Zważywszy, że M. i P. T. nie wykonali ww. obowiązku, ani nie dostarczyli zaświadczenia lekarskiego o przeciwwskazaniach do szczepień lub o przesunięciu szczepień dziecka, organ I instancji w dniu 6 czerwca 2018 r. wystawił upomnienia adresowane do zobowiązanych, wzywając ich do poddania dziecka szczepieniom ochronnym i informując, że w razie ich niewykonania w podanym terminie, zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w dniu 28 września 2018 r. jako wierzyciel skierował do Wojewody Wielkopolskiego do egzekucji administracyjnej tytuł wykonawczy wystawiony na skarżącego. Wojewoda w dniu 12 października 2018 r. skierował do ww. zobowiązanego zawiadomienie o wszczęciu postępowania egzekucyjnego. Następnie wydał postanowienia o nałożeniu na P. T. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 1060 zł. P. T. wniósł zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Wojewoda Wielkopolski wystosował do organu I instancji pismo przekazujące zarzuty wniesione przez skarżącego w sprawie postępowania egzekucyjnego prowadzonego w związku z brakiem realizacji obowiązku poddania małoletniego L. T. obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Kępnie rozpoznał zarzuty poprzez ich oddalenie w zakresie zarzutów wskazanych pod nr 1-3 oraz uznanie zarzutu wskazanego pod nr 4 za niedopuszczalny, wydając postanowienie z dnia 28 marca 2024 r. W dniu 19 kwietnia 2024 r. do Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego za pośrednictwem Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kępnie wpłynęło zażalenie P. T. (ojca małoletniego L. T.), na postanowienie z dnia 28 marca 2024 r. w sprawie stanowiska wierzyciela w przedmiocie zarzutów wobec prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Organ II instancji zaskarżonym postanowieniem z dnia 13 maja 2024 r. uchylił postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kępnie z dnia 28 marca 2024 r. w części dotyczącej uznania zarzutu nr 4 za niedopuszczalny i oddalił zarzut w postaci "naruszenia przez organ egzekucyjny art. 29 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez przystąpienie do egzekucji podczas gdy tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 ww. ustawy (...)" oraz utrzymał w mocy postanowienie w pozostałej części. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego następuje z chwilą doręczenia wniosku o wszczęcie egzekucji administracyjnej i tytułu wykonawczego organowi egzekucyjnemu. Organ I instancji jako wierzyciel 28 września 2018 r. skierował do Wojewody do egzekucji tytuły wykonawcze wystawione na M. i P. T. Wojewoda zaś skierował do zobowiązanych zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Zatem doręczenie wniosku z tytułem wykonawczym nastąpiło pomiędzy 28 września 2018 r. a 12 października 2018 r. Wskazano, że 30 lipca 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (zwanej dalej: "u.p.e.a.") oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2070), która zmieniła przepisy art. 33 i 34 u.p.e.a. Niemniej, zgodnie z jej art. 13 ust. 1 do postępowań egzekucyjnych wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Zastosowanie znalazły zatem w sprawie przepisy u.p.e.a. sprzed nowelizacji. Przywołano treść art. 33 § 1 u.p.e.a., w tym jego pkt 10, który określał, że podstawa zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej może być niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27. Z kolei przepis art. 34 § 1 u.p.e.a. stanowił, że zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków niepieniężnych - także na podstawie art. 33 § 1 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie, zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7, stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące. Organ odwoławczy uznał w związku z tym, że zarzut naruszenia przez organ egzekucyjny art. 29 § 2 u.p.e.a. poprzez przystąpienie do egzekucji podczas, gdy tytuł wykonawczy nie spełniał wymogów art. 27 u.p.e.a. powinien zostać rozpoznany. Nie zaistniały więc podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności zarzutu. Dlatego w tym zakresie postanowienie organu I instancji uchylono, a zarzut dot. niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów art. 27 u.p.e.a. oddalić. Zdaniem Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, wierzyciel w tytule wykonawczym (cz. B) poprawnie wskazał podstawę prawną prowadzenia egzekucji - art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1284, zwanej dalej: "u.z.z.") Przywołany przez zobowiązanego art. 17 ust. 2 i 4 u.z.z. nie stanowi podstawy obowiązku wykonania szczepień ochronnych, bowiem jest adresowany do osoby przeprowadzającej szczepienia. Nadto w cz. C tytułu wykonawczego organ I instancji trafnie wskazał, że obowiązek jest wymagalny i podlega egzekucji na podstawie art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a. oraz zgodnie z art. 20 § 1 pkt 1 u.p.e.a. organem egzekucyjnym w tym zakresie jest wojewoda. Tytuł wykonawczy zawiera więc wszystkie elementy i spełnia wymogi art. 27 u.p.e.a. Odnośnie pozostałych zarzutów organ II instancji podzielił stanowisko Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kępnie. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania (art. 7 i art. 75 w zw. z art. 78 § 1 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, zwanej dalej: "k.p.a.") wskazano, że organ I instancji w sposób wyczerpujący rozpatrzył cały materiał dowodowy. Informował zobowiązanego o wymagalności obowiązku szczepień u dziecka oraz podstawach prawnych obowiązku. Działał też zgodnie z informacjami z placówki medycznej. Stan faktyczny ustalono zaś bezspornie. Obowiązek szczepień jest nadal wymagalny, lekarz zgłosił rodziców jako osoby uchylające się od szczepień, a termin wykonania obowiązku rodzice przekroczyli. Organ odwoławczy dodał, że żaden przepis prawa nie nakłada na lekarza podstawowej opieki zdrowotnej obowiązku przeprowadzania testów np. na ewentualne alergie na substancje znajdujące się w szczepionkach. Inaczej zaś będzie, gdy przedstawiciel ustawowy faktycznie poinformuje lekarza, że dziecko uczulone jest na konkretne składniki. Wówczas lekarz zobowiązany jest upewnić się, czy w skład szczepionki tenże składnik nie wchodzi. Jeżeli zaś lekarz nie stwierdza przeciwwskazań, a rodzice nie zgadzają się na wykonanie szczepienia u dziecka, ów lekarz p.o.z. nie ma możliwości ustalenia indywidualnego kalendarza szczepień. Objęty tytułem wykonawczym obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym wynika wprost z przepisów prawa. Wykonanie tego obowiązku z mocy prawa zabezpieczone jest przymusem administracyjnym oraz odpowiedzialnością zobowiązanej regulowaną przepisami ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2023 r. poz. 2119). Oznacza to, że wynikający z przepisów prawa obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu jest bezpośrednio wykonalny. Jego niedochowanie aktualizuje obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem będzie przymusowe dochodzenie poddania dziecka szczepieniu. Przepisy § 3 rozporządzenia regulują przedział czasu, w którym jest wymagane zrealizowanie obowiązku szczepienia. To, że został wyznaczony termin maksymalny wykonania obowiązku szczepienia nie oznacza, że dopiero po jego upływie obowiązek jest wymagalny i podlega egzekucji administracyjnej. Skargę na decyzję organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł skarżący. W wyroku z dnia 13 listopada 2024 r., sygn. akt III SA/Po 361/24, z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej: "p.p.s.a."), Sąd I instancji stwierdził, że postanowienia organów obu instancji wydano z naruszeniem prawa uzasadniającym uwzględnienie skargi. W ocenie Sądu I instancji podstawowe znaczenie dla wyniku sprawy miało naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w postaci art. 138 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a., bowiem rozstrzygnięcie organu II instancji nie odpowiadało wymogom tych przepisów. Jeżeli bowiem organ I instancji w sentencji swego postanowienia oddala zarzuty zobowiązanego wskazane pod nr 1-3 oraz uznaje zarzut wskazany pod nr 4 za niedopuszczalny, organ odwoławczy nie ma możliwości uchylenia postanowienia organu I instancji w części, jako że jego sentencja nie została podzielona na części. W ocenie WSA w Poznaniu, wskazane naruszenie przepisów postępowania (art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a.), mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. należało uchylić zaskarżone postanowienie. Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, że samo rozstrzygnięcie organu odwoławczego odnośnie uchylenia postanowienie organu I instancji z dnia 28 marca 2024 r. w części dotyczącej uznania za niedopuszczalny zarzut naruszenia przez organ egzekucyjny art. 29 § 2 u.p.e.a. poprzez przystąpienie do egzekucji podczas gdy tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. i oddalenie tegoż zarzutu było prawidłowe. Zdaniem WSA, nie zasługiwał również na uwzględnienie, co również prawidłowo wyjaśnił organ odwoławczy, zarzut określenia obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z przepisu prawa tj. art. 17 ust. 2 i 4 u.z.z. Sąd I instancji zgodził się również ze stanowiskiem organu odwoławczego w zakresie, w jakim uznał za niezasadny zarzut braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a. Z akt sprawy jasno wynika bowiem, co organ odwoławczy wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że upomnienie o numerze ON-EP.4022.2.24.10.2017 z 6 czerwca 2018 r. doręczono skutecznie zobowiązanemu w dniu 11 czerwca 2018 r. Zarzucane przez skarżącego rzekome braki przedmiotowego upomnienia (nr PESEL zobowiązanego) nie dotyczą tegoż upomnienia, ponieważ w dacie jego wystawienia i doręczenia obowiązywały przepisy, w szczególności art. 15 § 1 u.p.e.a., które nie nakazywały - jak aktualnie rozporządzenie z dnia 4 grudnia 2020 r. - podania nr PESEL zobowiązanego w upomnieniu. Przepis art. 15 § 1 u.p.e.a. stanowił, że egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Do czasu zatem wejścia w życie ww. rozporządzenia tego rodzaju dane w upomnieniu nie były wymagane. Należy więc uznać, co uczyniły organy orzekające, że upomnienie doręczono zobowiązanemu skutecznie, a jego treść była prawidłowa. Sąd I instancji uznał zaś, że nieprawidłowe jest stanowisko organów obu instancji w zakresie uznania za niezasadny zarzutu co do wymagalności obowiązku szczepień, stąd uchyleniu podlega zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu I instancji. Za wadliwe należało uznać stanowisko organów o wymagalności obowiązku szczepień co do określenia terminu wymagalności szczepień i liczby dawek poszczególnych szczepionek nie w przepisie prawa powszechnie obowiązującego, a w komunikacie Głównego Inspektora Sanitarnego. Wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2023 r., o sygn. akt SK 81/19 stwierdzono, że jako podstawę prawną dotyczącą egzekwowanego obowiązku szczepień ochronnych małoletniego L. T., określoną w wystawionym wobec skarżącego jako zobowiązanego w dniu 27 września 2018 r. tytule wykonawczym, stanowiły przepisy art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b u.z.z.z. oraz § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. z 2011 r. Nr 182, poz. 1086, zwanego dalej: "rozporządzenie MZ z 2011 r."). Zdaniem Sądu I instancji, z uwagi na fakt że przepisy będące podstawą wydanych w sprawie rozstrzygnięć uznane zostały za niezgodne z Konstytucją, za niewymagalny na gruncie art. 33 § 2 pkt 6 lit. c) u.p.e.a. należało uznać określony na podstawie PSO ogłaszanego komunikatem GIS indywidualny ciążący na skarżącym obowiązek zaszczepienia jego syna. Organy Inspekcji Sanitarnej bezpodstawnie uznanie, że przepisy ww. przepisy powodują, że obowiązek przeprowadzenia szczepień małoletniego dziecka jest wymagalny i możliwe jest prowadzenie egzekucji w celu przymuszenia skarżącego do wykonania tego obowiązku w sytuacji, w której kwestie takie jak termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, określone w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, a nie przez ministra właściwego do spraw zdrowia w drodze rozporządzenia, są niezgodne z art. 87 Konstytucji RP. Z wyrokiem nie zgodził się Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny składając od niego skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie: przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 i 2 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że iż sentencja organu odwoławczego była błędnie sformułowana i naruszała art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 144 k.p.a., a w konsekwencji uwzględnienie skargi na tej podstawie; b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak jednoznacznej oceny prawnej przedmiotowej sprawy, niespójność ocen zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oraz wydanie wytycznych co do dalszego prowadzenia postępowania, które w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy pozostają dla organu niezrozumiałe, a w konsekwencji niemożliwe do wykonania; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1284 ze zm.) w zw. z § 5 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. 2022 r., poz. 2172) oraz w zw. z art. 33 § 2 pkt 6 lit. c u.p.e.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego oraz postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kępnie, wskazując na naruszenie przez organy obu instancji przepisów prawa materialnego tj. art. 17 ust. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1284 ze zm.) w zw. z § 5 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2172), a w konsekwencji przyjęcie, iż obowiązek szczepień ochronnych u małoletniego L. T. jest niewymagalny, mimo iż zaskarżone postanowienia nie były obarczone wskazanym uchybieniem, a obowiązek był wymagalny. W konsekwencji sąd winien zastosować art. 151 p.p.s.a. i oddalić skargę, czego nie uczynił; d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.sa. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, wskazując na naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. art. 144 k.p.a. mimo iż zaskarżone postanowienie nie było obarczone wskazanym uchybieniem, a w konsekwencji sąd winien zastosować art. 151 p.p.s.a. i oddalić skargę, czego nie uczynił. przepisów prawa materialnego, w postaci: a) naruszenie art. 17 ust. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1284 ze zm.) w zw. z § 5 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2172) w zw. z art. 190 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) oraz w zw. z art. 33 § 2 pkt 6 lit. c u.p.e.a. poprzez błędną wykładnie i ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, iż ww. przepisy prawa materialnego nie mogły stanowić o wymagalności obowiązku szczepień ochronnych u małoletniego L. T., mimo iż Trybunał Konstytucyjny odroczył skutek derogacyjny swojego wyroku dot. omawianych przepisów. W konsekwencji sąd I instancji bezpodstawnie przyjął, iż obowiązek jest niewymagalny; b) naruszenie § 3 ust. 1 i 2 oraz załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 2077 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie do dalszej oceny wymagalności obowiązku szczepień objętych przedmiotowym postępowaniem, po utracie mocy obowiązującej przez rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2172). Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, a w przypadku uznania, iż istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona - uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że ta ostatnia sytuacja w rozpatrywanym przypadku nie ma miejsca, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego, jak również nie stwierdzono przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny przystąpił do weryfikacji zasadności zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, jej zarzuty bowiem okazały się usprawiedliwione. Zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 i 2 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że iż sentencja organu odwoławczego była błędnie sformułowana i naruszała art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 144 k.p.a., a w konsekwencji uwzględnienie skargi na tej podstawie. Podstawową przyczyną uchylenia zaskarżonego postanowienia Wielkopolskiego Państwowego Inspektora Sanitarnego było naruszenie przez organ przepisów postępowania administracyjnego w postaci art. 138 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. w stopniu odpowiadającym wymogom art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zaskarżone do WSA postanowienie zostało wydane w trybie przepisów postępowania egzekucyjnego w administracji i rozstrzygało sprawę zarzutów egzekucyjnych określonych w art. 34 § 3 u.p.e.a. Stosownie do art. 18 pkt 2 u.p.e.a., jeżeli przepisy u.p.e.a. nie stanową inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym przepisy k.p.a. stosuje się odpowiednio. Regulacją znajdującą zastosowanie w postępowaniu zażaleniowym są zatem m.in. odpowiednio stosowane przepisy art. 138 § 1 i 2 k.p.a. Przepisy te zawierają zamknięty katalog rozstrzygnięć, jakie może wydać organ II instancji, wskazując, że organ odwoławczy może: utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie, uchylić je w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, uchylić zaskarżone postanowienie i umorzyć postępowanie I instancji w całości albo w części, umorzyć postępowanie zażaleniowe albo uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżone postanowienie Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego zawierało rozstrzygnięcie, które nie do końca odpowiadało konstrukcji art. 138 k.p.a., bowiem organ odwoławczy uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji w części dotyczącej uznania zarzutu nr 4 za niedopuszczalny i oddalił zarzut w postaci naruszenia przez organ egzekucyjny art. 29 § 2 u.p.e.a., a w pozostałej części utrzymał w mocy. Nie jest to jednakże naruszenie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym bardziej, iż Sąd I instancji jednoznacznie uznał, że samo rozstrzygnięcie organu odwoławczego odnośnie uchylenia postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kępnie z dnia 28 marca 2024 r. w części dotyczącej uznania za niedopuszczalny zarzut naruszenia przez organ egzekucyjny art. 29 § 2 u.p.e.a. poprzez przystąpienie do egzekucji podczas gdy tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. i oddalenie tegoż zarzutu było prawidłowe. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy wskazać, iż wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku (por. np. wyrok NSA z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1683/17, te i kolejne orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej CBOSA). W rozpatrywanej sprawie, skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji "niespójność ocen zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oraz wydanie wytycznych co do dalszego prowadzenia postępowania, które w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy pozostają dla organu niezrozumiałe, a w konsekwencji niemożliwe do wykonania." Zarzut ten jest o tyle istotny, gdyż zgodnie z normą art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie NSA, związanie oceną prawną (o którym mowa w art. 153 p.p.s.a.) powinno być rozumiane jako wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie, co oznacza zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego zastosowanie danej normy przez organ, który wydał ten akt, zostało uznane za błędne. Przedmiotem takiej oceny mogą być zarówno przepisy prawa materialnego, jak i postępowania (por. wyrok NSA z 18 maja 2026 r., sygn. akt I OSK 2003/14; a także: M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, Komentarz do art. 153, w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2023, s. 822). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, wbrew nakazowi wynikającemu z art. 153 p.p.s.a. nie dokonuje wiążącej oceny prawnej przepisów mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Formułując bowiem zalecenie zbadania terminu wymagalności obowiązku wykonania szczepienia ochronnego oraz przeprowadzenia oceny, czy i jaki w nowym stanie prawnym wyznaczony został termin maksymalny wykonania obowiązku zaszczepienia, Sąd I instancji jednocześnie, w treści uzasadnienia nie wskazuje konkretnych przepisów, na podstawie których, jego zdaniem, organ powinien ustalić termin wymagalności obowiązku wykonania szczepienia ochronnego. Pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia przepisów proceduralnych, których uchybienie, zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, są ze sobą funkcjonalnie powiązane i z tego względu należy rozpoznać je łącznie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trafny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 17 ust. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2023 r. poza. 1284 ze zm.) w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. 2022 r., poz. 2172). Przede wszystkim należy podkreślić, że postanowienia organów obu instancji (Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kępnie i Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego) zostały wydane prawidłowo na podstawie obowiązujących w dacie wydania postanowienia aktualnych przepisów prawa, tj. m.in. na podstawie § 3 ust. 1 i 2 oraz załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 2077 ze zm.), który określa schemat obowiązkowych szczepień dzieci i młodzieży ze względu na wiek, w którym powstaje obowiązek szczepienia, liczbę dawek oraz termin wykonania. Ponadto postanowienia organów obu instancji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kępnie i Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego zostały wydane odpowiednio: 28 marca 2024 r. oraz 13 maja 2024 r., a więc w okresie, w którym nie obowiązywało już (przywoływane przez Sąd I instancji) rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. 2022 r., poz. 2172). Z dniem 1 października 2023 r. zostało ono zastąpione rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 2077 ze zm.), które to rozporządzenie organy obu instancji, kierując się zasadą legalizmu (art. 6 k.p.a.) słusznie zastosowały. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut niezastosowania § 3 ust. 1 i 2 oraz załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych jest więc słuszny. Sąd I instancji bezpodstawnie zarzucił bowiem organom obu instancji popełnienie błędu subsumcji ustalonego stanu faktycznego do określonych norm prawa materialnego. Ponadto, uwzględniając przeprowadzoną przez Sąd I instancji w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku obszerną analizę wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2023 r. o sygn. akt SK81/19, należy podkreślić, iż wspomniany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie zmienia zapatrywania na niniejszą sprawę w zakresie postawionego przez zobowiązaną w postępowaniu egzekucyjnym zarzutu "braku wymagalności obowiązku szczepień" oraz w zakresie sformułowanego przez Sąd I instancji zalecenia ustalenia terminu wykonalności obowiązku wykonania szczepienia ochronnego. Jak wspomniano wcześniej, zarówno przed jak i po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 9 maja 2023 r. SK 81/19, prawodawca nie posługiwał się i nie posługuje się nadal konkretnym terminem (datą) jako przesłanką wymagalności obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym, lecz przyjmuje, że ten obowiązek będzie realizowany w okresie jego aktualności/wymagalności, w ustawowo określonym trybie oraz z poszanowaniem zaleceń określanych Programem Szczepień Ochronnych na dany rok. Obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika więc z mocy przepisów ustawowych, który egzekwowany jest bez konieczności wydawania w tym przedmiocie jakiegokolwiek aktu administracyjnego, tj. decyzji czy postanowienia. Oznacza to, że wynikający z przepisów prawa obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu jest bezpośrednio wykonalny. Jego niedochowanie wywołuje obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem będzie przymusowe dochodzenie poddania dziecka szczepieniu ochronnemu (wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 745/12). Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podkreśla, że przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2023 r. o sygn. akt SK81/19 nie odnosi się do zagadnienia zgodności z Konstytucją obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym czy też do zasad ustalania terminu wymagalności tego obowiązku, lecz jedynie do formy prawnej określania tego terminu oraz liczby dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych - którą to formą powinno być rozporządzenie ministra właściwego do spraw zdrowia, nie zaś komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego. Będący przedmiotem orzekania Trybunału Konstytucyjnego komunikat ogłaszany przez GIS jest w istocie dokumentem technicznym, precyzującym obowiązki wynikające z ustawy, dotyczące sposobu wykonania obowiązków określonych w ustawie. Pomimo, iż Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność art. 17 ust. 11 u.z.z. we wskazanym zakresie, to jednak w żaden sposób nie zakwestionował obowiązkowych szczepień ochronnych. Uwzględniając powyższe, a także wyjaśnioną poniżej właściwą interpretację wyroków zakresowych Trybunału Konstytucyjnego z tzw. klauzulą odraczającą, bez znaczenia dla rozpatrywanej sprawy pozostaje fakt, iż tytuł wykonawczy w postępowaniu egzekucyjnym został wystawiony 27 września 2018 r. (a więc przed wydaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt SK81/19), zaś grzywna została nałożona 23 lutego 2024 r. (a więc po upływie okresu odroczenia skutku derogacyjnego powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego). Obecnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwaliło się stanowisko, zgodnie z którym sądy, dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem jak i powody, dla których Trybunał Konstytucyjny odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu (zob. wyroki NSA: z dnia 17 września 2024 r. sygn. akt II GSK 721/24; z dnia 10 grudnia 2024 r. sygn. akt II GSK 1305/24; z dnia 20 lutego 2025 r. sygn. akt II GSK 1381/24; z dnia 18 lutego 2025 r. sygn. akt II GSK 1372/24; z dnia 5 czerwca 2025 r. sygn. akt II GSK 2240/24, II GSK 2292/24, II GSK 2326/24, II GSK 2291/24, LEX nr 3895319). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela argumenty wyrażone w uzasadnieniach tych wyroków, uznając, że są one aktualne również w kontrolowanej sprawie. Trybunał Konstytucyjny w przywołanym powyżej wyroku z dnia 9 maja 2023 r. nie zakwestionował obowiązku poddawania się szczepieniom ochronnym. W przypadku zastosowania klauzuli odraczającej akt normatywny wskazany w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego pozostaje częścią systemu prawa i w związku z tym ma być zasadniczo, stosowany, tak jak każdy obowiązujący akt prawny aż do upływu okresu odroczenia skutku derogacyjnego (który w tym przypadku nastąpił 12 listopada 2023 r.). Za powyższą interpretacją tzw. klauzuli odroczenia, którą skład orzekający w rozpatrywanej sprawie uznaje za słuszną, opowiada się również doktryna prawa konstytucyjnego. Podkreśla się w niej, że: "utrata mocy obowiązującej jako stan kształtujący nowy stan prawny nie może zakładać, nawet jeśli to dotyczy przepisu niekonstytucyjnego, że tracą automatycznie swoją podstawę wcześniej ukształtowane na ich podstawie stany prawne. (...) Konstytucja zdaje się więc nie pozostawiać wątpliwości, że utrata mocy obowiązującej przepisu nie mogła nastąpić wcześniej tj. przed wejściem wyroku w życie, w przeciwnym wypadku nie miałoby też żadnego sensu upoważnienie zawarte w samej normie art. 190 ust. 3 do określenia innego terminu utraty mocy obowiązującej. (...) Ustawodawca zakłada więc ewidentnie, że w systemie pozostaną trwałe konsekwencje prawne (prawomocne rozstrzygnięcia, które nie mogą być podważane ze względu na upływ terminu) wywołane przez przepisy, które jako niekonstytucyjne utraciły swoją moc obowiązującą. Poszerzanie retroaktywności poza granice określone w samej Konstytucji byłoby naruszaniem istotnej dyrektywy wykładni, zgodnie z którą exceptiones non sunt extendendae. (...) Na poziomie wykładni funkcjonalnej (a mówiąc wprost ogólnej racjonalności systemowej) byłoby bardzo trudno uzasadnić retroaktywny skutek rozstrzygnięć w pewnych co najmniej sytuacjach, skoro mógłby on powodować paraliż instytucji państwa prawa.(...) Nie da się wywieść, że utrata mocy obowiązującej przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją stanowi ostateczne i definitywne jego wyeliminowanie z porządku prawnego". (M. Safjan, Skutki prawne orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, "Państwo i Prawo" 2003, nr 3, s. 6, 13-14). Ponadto, należy zauważyć, iż przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2023 r. należy do grupy wyroków Trybunału Konstytucyjnego tzw. negatoryjnych, zakresowych z klauzulą odroczenia. Są to orzeczenia, w sentencji których Trybunał Konstytucyjny stwierdza niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, czasowym lub przedmiotowym) zakresie jego stosowania oraz odracza skutek derogacyjny swojego wyroku. W przypadku wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt SK 81/19 jego zakres dotyczy jedynie formy prawnej aktu ustalającego termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych oraz liczbę dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, i tylko w takim zakresie wyrok ten ma moc wiążącą z uwzględnieniem prawidłowo interpretowanej (jak powyżej) klauzuli derogacyjnej. W doktrynie prawa konstytucyjnego wskazuje się, wyroki zakresowe mają pewne wady. "Rozszczepianie regulacji prawnej w drodze orzeczenia niekonstytucyjności na część zgodną i niezgodną z konstytucją narusza jej konstrukcję całościową i może jej nadać taki kształt, który jest całkowicie nieadekwatny do intencji prawodawcy. (...) Praktyka sądowa potwierdza te słabe strony wyroków zakresowych, ponieważ niekiedy są trudności z respektowaniem ich w orzecznictwie sądowym." (T. Woś, Wyroki interpretacyjne i zakresowe w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Studia Iuridica Lublinensia vol. XXV, 3, 2016, s. 6-9; zob. także: Z. Czeszejko-Sochacki, Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego: pojęcie, klasyfikacja i skutki prawne, "Państwo i Prawo" 2000, z. 12, s. 17). Trudności te wystąpiły również w przypadku przedmiotowego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 9 maja 2023 r. o sygn. akt SK81/19, co ujawniło się także w kontrolowanym wyroku Sądu I instancji. Stąd trafnie organy obu instancji zaznaczyły, że obowiązek szczepień wobec małoletniego L. T. był wymagalny zarówno na gruncie przepisów obowiązujących w dacie wszczęcia postepowania egzekucyjnego, a więc wydanych na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i obowiązujących w dacie wydania postanowienia zarówno przez organ I, jak i II instancji, tj. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. Zgodnie z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan prawny i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości. Ponadto - w świetle ocen i rozważań poczynionych wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny - organ administracji prawidłowo zebrał, rozpatrzyły i oceniły zgromadzony materiał dowodowy. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga skarżącego jest niezasadna. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a następnie rozpoznał skargę, uznając że podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 §2 w zw. z art. § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).