II GSK 3374/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) sędzia NSA Gabriela Jyż sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Anna Sobińska po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. Spółki z o.o. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 4247/14 w sprawie ze skargi R. Spółki z o.o. w L. na decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. Spółki z o.o. w L. na rzecz Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji 180 (sto osiemdziesiąt) zł tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 4247/14 oddalił skargę R. J. Sp. z o.o. z siedzibą w L. (dalej: spółka lub radio) na decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (dalej: Przewodniczący KRRiT) z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...] kwietnia 2010 r. Fundacja [...] z siedzibą w W. złożyła wniosek o udzielenie koncesji. KRRiT wezwała Fundację do przedłożenia odpisu z właściwego rejestru albo zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, poświadczającego uprawnienia do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie objętym wnioskiem, z pouczeniem o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia w przypadku nieusunięci braku. W odpowiedzi na wezwanie Fundacja w piśmie z dnia [...] czerwca 2010 r. przedłożyła wniosek z dnia [...] czerwca 2010 r. do Sądu Rejonowego w Warszawie o zmianę danych w KRS. Zmiana danych dotyczyła stosownych zmian w statucie Fundacji. Następnie w piśmie z dnia [...] czerwca 2010 r. przedłożono odpis z KRS z dnia [...] czerwca 2010 r. z uzupełnieniem przedmiotu działalności gospodarczej Fundacji. Jednocześnie Fundacja wystąpiła do KRRiT z wnioskiem o przywrócenie terminu do uzupełnienia wniosku o udzielenie koncesji. Uchwałą z dnia [...] sierpnia 2010 r. KRRiT postanowiła przywrócić termin do uzupełnienia braków formalnych i Przewodniczący KRRiT postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. uwzględnił wniosek Fundacji i przywrócił termin. Uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. KRRiT udzieliła Fundacji koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego pod nazwą [...] ze stacji nadawczej zlokalizowanej w Krakowie ([...] MHz), jednocześnie odmawiając skarżącej spółce udzielenia takiej koncesji. Następnie Przewodniczący KRRiT w wykonaniu tej uchwały wydał w dniu [...] grudnia 2010 r. decyzję nr [...] udzielającą koncesji Fundacji i odmówił udzielenia koncesji spółce. Spółka wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. KRRiT postanowiła o utrzymaniu w mocy zaskarżonej koncesji i w wykonaniu tej uchwały Przewodniczący KRRiT decyzją nr [...] z dnia [...] września 2011 r. utrzymał w mocy decyzję koncesyjną nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 2231/11 uznał skargę spółki za uzasadnioną. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 647/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy WSA zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę. Uzasadniając motywy swojego rozstrzygnięcia Sąd I instancji podzielił pogląd wyrażony przez NSA w zakresie interpretacji § 18 rozporządzenia Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 4 stycznia 2007 r. w sprawie zawartości wniosku o udzielenie koncesji oraz szczegółowego trybu postępowania w sprawach udzielania i cofania koncesji na rozpowszechnianie i rozprowadzanie programów radiofonicznych i telewizyjnych (Dz.U. z 2007 r. Nr 5, poz. 41 ze zm. – dalej: rozporządzenie). W ocenie WSA organ prawidłowo przyjął w toku postępowania administracyjnego, że inne uzupełnienia wniosku polegające na złożeniu dokumentów lub dostarczeniu informacji brakujących w dniu złożenia wniosku, nieobjęte wyłączeniem określonym w § 18 ust. 2 rozporządzenia są dopuszczalne. W dalszej części uzasadnienia WSA przedstawił rozważania w zakresie podstaw przywrócenia terminu na podstawie art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. – dalej: k.p.a.). W ocenie Sądu I instancji postanowienie z dnia 30 sierpnia 2010 r. uwzględniające wniosek i przywracające termin do uzupełnienia braków formalnych wniosku odpowiada prawu. W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z § 18 ust. 1 rozporządzenia w czasie trwania postępowania wnioskodawca obowiązany jest zgłaszać niezwłocznie zmiany stanu faktycznego lub prawnego objętego wnioskiem. Wyłączenia dopuszczalnej zmiany danych, określone w § 18 ust. 2 rozporządzenia nie dotyczą kwestii objętych sporem. W związku z powyższym koncesjonariusz mógł dokonać właściwych zmian w statucie Fundacji, a następnie zarejestrować je w KRS w trakcie postępowania o udzielenie koncesji, tym bardziej że wskazane w statucie cele powołania Fundacji obejmowały prowadzenie działalności polegającej na rozpowszechnianiu programu radiowego. Spółka zaskarżając wyrok w całości domaga się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie wnosi o uchylenie w całości wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia 9 września 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 9 grudnia 2010 r. w takim zakresie w jakim udziela koncesji Fundacji na rozpowszechnianie programu radiowego pod nazwą [...] ze stacji nadawczej zlokalizowanej w K. w województwie m. ([...] MHz) oraz w jakim odmawia udzielenia koncesji spółce. Ponadto spółka wniosła o zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca spółka zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1) prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie, a mianowicie: – art. 33 ust. 2 i 3 oraz art. 37 ust. 1–3 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz.U. z 2011 r. Nr 43, poz. 226 ze zm. – dalej: u.r.i.t.) przez błędne ich zastosowanie, – art. 34 § 1 oraz ust. 1a pkt 6, a także ust. 1c u.r.i.t. przez zastosowanie polegające na uwzględnieniu wniosku o udzielenie koncesji na rzecz Fundacji pomimo przekroczenia przez nią terminu do złożenia wniosku, ustalonego w ogłoszonych w Monitorze Polskim informacjach o możliwości uzyskania koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego, 2) przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. i art. 59 § 1 k.p.a. wskutek niezasadnego zaakceptowania dokonanego przez organ przywrócenia Fundacji terminu do uzupełnienia braku formalnego wniosku o udzielenie koncesji. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem zostały spełnione warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna spółki oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności odniósł się do zarzutów podnoszących naruszenia prawa procesowego, a dopiero w dalszej kolejności do zarzutów obejmujących naruszenia prawa materialnego. Konieczność zachowania takiej kolejności oceny zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że poprawność stosowania prawa materialnego może być rozważana dopiero wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest między stronami niesporny albo że nie został on skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. W zakresie zarzutu procesowego skarga kasacyjna podnosi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 59 § 1 k.p.a. Zdaniem spółki naruszenie tych przepisów przez organ i Sąd I instancji polegało na błędnym przywróceniu dla Fundacji terminu do uzupełnienia wniosku o udzielenie koncesji. Zdaniem spółki jako strony skarżącej kasacyjnie takie działanie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to pozwala przyjąć, że doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., przez co skarga kasacyjna jest zasadna. Odnosząc się do tak postawionego zarzutu kasacyjnego Sąd II instancji stwierdził, że nie ma on prawnego uzasadnienia. Wprawdzie Sąd I instancji w części uzasadnienia wyroku odnosi się do naruszenia art. 58 § 1 i 2 k.p.a., bo taki zarzut podniesiony został w skardze, to jednak z tego nie wynika, by te rozważania miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W ocenie NSA stanowisko Sądu I instancji zajęte w tej kwestii w uzasadnieniu jest wadliwe, jednak nie pozostaje ono w żadnym związku z istotą rozpoznawanej sprawy. Dlatego taka wada nie mogła prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej, skoro na podstawie art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna podlega oddaleniu także wtedy, gdy wyrok pomimo wadliwego uzasadnienia odpowiada prawu. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Dla Sądu II instancji jest oczywiste, że rozważania odnoszące się do przywrócenia terminu do uzupełnienia wniosku przez Fundację w ogóle nie mogą być wiązane z rozpoznawaną sprawą, bo w tym zakresie instytucja przywrócenia terminu z art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. nie ma zastosowania. Wskazany przepis może być podstawą przywrócenia terminów procesowych regulowanych przepisami k.p.a., a więc tych które pojawiają się od chwili wszczęcia do zakończenia postępowania administracyjnego, o ile ustawa takim terminom nadaje charakter procesowy. Zatem zasadniczo art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. może być łączony tylko z terminami dla dopełnienia określonych czynności procesowych. Co do innych terminów przepis ten mógłby być stosowany, jednak tylko pod warunkiem, że wyraźny przepis ustawy odsyła do stosowania art. 58 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie w ogóle nie istnieje problem uchybienia jakiegokolwiek terminu. Istotne dla sprawy zagadnienie, zresztą wiążąco rozstrzygnięte przez wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 647/13, który zapadł w tej sprawie, sprowadza się do prawnej dopuszczalności uzupełnienia pierwotnego wniosku koncesyjnego o dane i informacje wymagane przepisami prawa, po dacie złożenia wniosku z takim brakami. Skoro NSA w wyroku z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt 647/13 przyjął, że Fundacja mogła uzupełnić wniosek o dane, które nie podlegają wyłączeniu na podstawie § 18 rozporządzenia KRRiT, to tym samym stwierdził, że uzupełnienie wniosku jest możliwe w każdym czasie do chwili wydania decyzji i ma ono charakter czynności faktycznej. Polega na dołączeniu w tym czasie brakujących dokumentów lub oświadczeń. Do takiego działania nie ma zastosowania instytucja przywrócenia terminu, skoro wniosek Fundacji, chociaż niekompletny, został złożony w prawem wskazanym terminie. Dodatkowo należy zauważyć, że terminy związane z wnioskami wszczynającymi różnego rodzaju postępowania administracyjne, co do zasady, nie są terminami procesowymi, a raczej materialnymi. Zatem tym bardziej nie można do nich stosować art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. Z tych wszystkich powodów analizowany zarzut kasacyjny należało uznać za niezasadny, pomimo jego trafności i wskazania, że organ i Sąd I instancji wadliwie stosowały art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. jako podstawę oceny legalności skarżonej koncesji. Z kolei zarzuty kasacyjne ujęte jako naruszenia prawa materialnego są formalnie wadliwe. Po pierwsze, nie wskazują przepisów naruszonych przez Sąd I instancji i nie wyjaśniają na czym polegało to naruszenie. Po drugie, uzasadnienie skargi kasacyjnej w ogóle nie odnosi się do tych naruszeń. Sąd II instancji podkreśla, że skarga kasacyjna to sformalizowany środek prawny. Jej skuteczność jest uzależniona nie tylko od wskazania naruszonych przepisów ale też wyjaśnienia w uzasadnieniu na czym polega ich naruszenie oraz przedstawienia poprawnego stosowania tych przepisów. Skarga kasacyjna spółki nie spełnia tych warunków, zatem w zakresie ocenianych zarzutów nie daje podstaw do prowadzenia kontroli skarżonego wyroku. Z tych wszystkich powodów oraz ze względu na treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O kosztach postępowaniu orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.