II GSK 355/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2024 r. sygn. akt VI SA/Wa 1188/24 w sprawie ze skargi G.L. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 14 lutego 2024 r. nr EA-1-104/35/24/568/23 w przedmiocie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od G.L. na rzecz Komendanta Głównego Policji 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2024 r., sygn. VI SA/Wa 1188/24, oddalił skargę G.L. (dalej: "Strona", "skarżący") na decyzję Komendanta Głównego Policji (dalej: "KGP") z dnia 14 lutego 2024 r. w przedmiocie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące okoliczności faktyczne i prawne. Komendant Wojewódzki Policji w [...] (dalej też jako: "organ I instancji"), decyzją z dnia 5 października 2023 r., działając na podstawie art. 29 ust. 6 pkt 1 oraz ust. 8 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 1995, ze zm., dalej też jako: "ustawa o ochronie osób i mienia") skreślił skarżącego, z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, nadając jednocześnie decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Organ I instancji wskazał w uzasadnieniu swej decyzji, że w dniu 7 marca 2023 r. otrzymał postanowienie w przedmiocie środków zapobiegawczych, wydane przez Prokuraturę Rejonową w [...] sygn. akt [...] z dnia 10 lutego 2023 r. w sprawie przeciwko skarżącemu, podejrzanemu o czyn z art. 207 § 1 kk w zbiegu z § 1a w zw. z art. 11 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (tekst jednolity Dz. U. z 2024 roku, poz. 17 ze zm., dalej tez jako: "kk"). W myśl art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób mienia, pracownika ochrony, skreśla się z listy kwalifikowanych pracowników ochrony w przypadku, gdy pracownik ochrony fizycznej został skazany prawomocnym wyrokiem sądu za popełnienie przestępstwa umyślnego lub wszczęto w stosunku do niego postępowanie karne o takie przestępstwo. Decyzją z dnia 14 lutego 2024 r. Komendant Główny Policji utrzymał w mocy decyzję I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że samodzielną przesłanką skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, w myśl art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia, jest wszczęcie w stosunku do pracownika postępowania karnego o przestępstwo umyślne. Organy Policji w tego typu sprawach nie są zobligowane oczekiwać na spełnienie drugiej przesłanki, tj. skazanie prawomocnym wyrokiem sądu za popełnienie przestępstwa umyślnego. Tym samym zarzut skarżącego dotyczący naruszenia przez organ I instancji przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i odmowę zawieszenia postępowania administracyjnego, w ocenie organu odwoławczego jest bezzasadny. Nadto organ II instancji podkreślił, że w postępowaniach dotyczących skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej nie jest w ogóle badana kwestia winy osoby skazanej za popełnienie przestępstw umyślnych lub wobec której toczy się postępowanie karne o ich popełnienie. W pierwszym przypadku, tj. skazania prawomocnym wyrokiem sądu karnego, organy Policji są związane tym wyrokiem, w drugim - wszczęcia postępowania karnego o popełnienie takich przestępstw - są związane informacją o wszczęciu takiego postępowania. W obu przypadkach właściwe organy Policji nie odnoszą się do kwestii winy, gdyż - po pierwsze - w tej materii może rozstrzygać tylko sąd kamy, którego orzeczeniem organy Policji są związane, po drugie zaś - kwestia ta nie ma znaczenia dla postępowania administracyjnego w sprawie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, wszczynanego bądź na podstawie prawomocnego wyroku sądu karnego, bądź na podstawie zawiadomienia o wszczęciu postępowania o popełnienie przestępstw umyślnych. Organy Policji nie są zatem ani uprawnione, ani zobowiązane do badania ani rozważania umyślności bądź nieumyślności czynu, czy też badania charakteru i stopnia zawinienia, przesłanek winy umyślnej, a także bezpośredniego zamiaru sprawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2024 r. oddalił skargę Strony. Sąd I instancji na wstępie wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie budzą wątpliwości okoliczności stanu faktycznego, które legły u podstaw przedmiotowego rozstrzygnięcia. Organy prawidłowo bowiem ustaliły, że przeciwko skarżącemu toczy się postępowanie karne o przestępstwo umyślne. Tymczasem, podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 29 ust. 6 punkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia, zgodnie z którym, pracownika ochrony skreśla się z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, w przypadku gdy pracownik ochrony fizycznej został skazany prawomocnym wyrokiem sądu za popełnienie przestępstwa umyślnego lub wszczęto w stosunku do niego postępowanie karne o takie przestępstwo. WSA wskazał, iż bezspornym w sprawie jest, że w dacie wydania decyzji przez organ odwoławczy, tj. w dniu 14 lutego 2024 r., przeciwko skarżącemu toczyło się postępowanie karne przed Sądem Rejonowym w [...][...] Wydział Karny o sygn. akt [...]. Jednocześnie z analizy znajdującego się w aktach sprawy aktu oskarżenia, skierowanego przez Prokuraturę Rejonową w [...] z dnia 13 grudnia 2023 r. do Sądu Rejonowego w [...] o sygn. akt [...] (k. nr od 175 do 179), jasno wynika, że skarżącego oskarżono o przestępstwo z art. 207 § 1 w zbiegu z art. 207 § 1a w zw. z art. 11 § 2 k.k. Odnosząc się do argumentacji skargi podważającej zasadność stawianych skarżącemu w postępowaniu karnym zarzutów, Sąd I instancji podkreślił, że zarówno organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne, nie są w żadnej mierze uprawnione do badania okoliczności popełnienia zrzucanego pracownikowi ochrony fizycznej czynu, w tym charakteru i stopnia zawinienia, czy też przesłanek winy umyślnej. W wyniku złożonej skargi, przedmiotem kontroli Sądu jest jedynie zaskarżona decyzja, nie zaś formułowanie ocen co do prawidłowości działań podejmowanych w ramach postępowań karnych. Tym samym, w świetle dyspozycji art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie, irrelewantnym dla sprawy jest podnoszony w skardze argument, że okoliczności faktyczne oraz materiał dowodowy, na których to oparto zarzut względem skarżącego jest mocno wątpliwy, albowiem głównym dowodem w niniejszej sprawie są zeznania żony skarżącego, która niewątpliwie pozostaje z nim w konflikcie a niekorzystny dla oskarżonego wyrok karny będzie mogła wykorzystać dla uzyskania bardziej przychylnego rozstrzygnięcia dla siebie w równolegle toczącym się postępowaniu rozwodowym. Nadto, skoro organ I instancji w realiach niniejszej sprawy z mocy prawa zobowiązany był dokonać skreślenia skarżącego z listy pracowników ochrony fizycznej, to oczywistym jest, że przeprowadzanie w tej sytuacji czynności dowodowych wskazywanych we wniosku strony z dnia 9 czerwca 2023 r., odnośnie uzupełnienia materiału dowodowego o protokoły przesłuchań żony i syna skarżącego na okoliczność braku wiarygodności ich zeznań, nie znajdowało uzasadnienia prawnego, wobec brzmienia art. 29 ust. 1 ust. 6 ustawy o ochronie, wyznaczającego zakres postępowania dowodowego w sprawie. Prowadzenie postępowania w zakresie postulowanym przez stronę byłoby bowiem niecelowe. Decyzje organów Policji mają charakter decyzji związanych i nie ma tutaj miejsca dla uznania administracyjnego. Reasumując, w ocenie Sądu I instancji, w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, jak również przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, według norm prawem przypisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż Komendant Główny Policji naruszył normy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez ustalenie, że w okolicznościach niniejszej sprawy uzasadnione było wydanie decyzji z dnia 5 października 2023 r., na podstawie której skarżący został skreślony z listy kwalifikowanych pracowników ochrony, co skutkowało niesłusznym oddaleniem skargi, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy zachodzą wątpliwości co do popełnienia przez G.L. zarzucanego mu przestępstwa, prowadzone wobec niego postępowanie karne jest bezzasadne, a sam skarżący od wielu lat wykonuje zawód kwalifikowanego pracownika ochrony i w tym czasie był wielokrotnie poddawany badaniom sprawdzającym jego przydatność do wykonywanego zawodu, co powinno skutkować zawieszeniem wszczętego postępowania administracyjnego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania karnego prowadzonego aktualnie względem skarżącego przez Sad Rejonowy w [...]. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie, od skarżącego na rzecz organu, kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez ustalenie, że w okolicznościach niniejszej sprawy uzasadnione było wydanie decyzji z dnia 5 października 2023 r., na podstawie której skarżący został skreślony z listy kwalifikowanych pracowników ochrony, co skutkowało niesłusznym oddaleniem skargi, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy zachodzą wątpliwości co do popełnienia przez stronę skarżącą zarzucanego mu przestępstwa. Przypomnieć należy, iż podstawę materialnoprawną wydanej przez organ decyzji stanowił art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia, w myśl którego pracownika ochrony skreśla się z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, w przypadku gdy pracownik ochrony fizycznej został skazany prawomocnym wyrokiem sądu za popełnienie przestępstwa umyślnego lub wszczęto w stosunku do niego postępowanie karne o takie przestępstwo. Z treści tego przepisu wynika, że decyzje w przedmiocie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej mają charakter związany. Świadczy o tym już sama imperatywna forma czasownika "skreśla się". Organ Policji nie ma zatem prawnej możliwości wyboru rozstrzygnięcia w tym zakresie. Organ, wydając decyzję, kieruje się jedynie oceną wystąpienia w sprawie przesłanek określonych ww. przepisie, do zastosowania którego jest zobligowany po stwierdzeniu ich istnienia. Przepis art. 29 ust. 6 pkt 1 ww. ustawy o ochronie osób i mienia w żadnej mierze nie stopniuje ani też nie różnicuje przesłanek skreślenia. Podstawą skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej jest bowiem skazanie prawomocnym wyrokiem sądu za popełnienie przestępstwa umyślnego lub wszczęcie w stosunku do osoby postępowania karnego o takie przestępstwo. Przepis ten nie daje organom Policji żadnej możliwości odstąpienia od wykonania jego dyspozycji w razie stwierdzenia stanu faktycznego w nim opisanego (vide: Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 24 października 2007 r., sygn. akt II GSK 181/07; z 24 września 2008 r., sygn. akt II GSK 358/08; z 9 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 1221/10 oraz z 16 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 109/12, opubl.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis ten zobowiązuje zatem właściwego komendanta wojewódzkiego Policji do wszczęcia postępowania administracyjnego w tym przedmiocie i wydania decyzji o skreśleniu osoby z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Przepis art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie i mienia został wprowadzony do ustawy o ochronie na mocy art. 9 pkt 12 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów (Dz. U. z 2013 r. poz. 829, dalej: "ustawa zmieniająca") i zaczął obowiązywać od 1 stycznia 2014 r. (art. 50 ustawy zmieniającej). Co do motywów zmian w ustawie o ochronie osób zasad wykreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony w projekcie ustawy zmieniającej (druk sejmowy VII.806) wskazano, że: "Za przesłankę do wykreślenia uznano toczenie się przeciwko pracownikowi postępowania karnego za przestępstwo umyślne. Mimo obowiązującej zasady domniemania niewinności fakt prowadzenia postępowania karnego uniemożliwia dopuszczenie pracownika ochrony do możliwości stosowania środków przymusu bezpośredniego i broni. Wykreślenie z listy nie przekreśla możliwości zatrudnienia tej osoby jako pracownika ochrony niekwalifikowanego, tj. w obszarze ochrony, gdzie nie występuje konieczność pracy z bronią oraz bez możliwości stosowania środków przymusu bezpośredniego. Obszar ochrony osób i mienia - gdzie ustawa wymaga zatrudnienia pracowników kwalifikowanych - jest mocno ograniczony. Zdecydowana większość zadań ochrony mienia nie wymaga kwalifikacji, zatem na czas trwającego postępowania pracownik byłby "przesuwany" z obszaru kwalifikowanej ochrony na obszar, gdzie wpis na listę pracowników kwalifikowanych nie jest konieczny, co ze względu na szczególny charakter pracy jest uzasadnione". Jednoznaczne brzmienie art. 29 ust. 6 pkt 1 ww. ustawy o ochronie osób i mienia oraz przytoczone powyżej motywy wprowadzenia zmian w tej ustawie jednoznacznie wskazują na niezasadność twierdzeń skarżącego co do błędnej interpretacji tego przepisu przez orzekające w sprawie organy Policji. Wolą ustawodawcy było, aby kwalifikowani pracownicy ochrony fizycznej byli skreślani z listy, w sytuacji w której nie ma żadnych wątpliwości co do podstaw skreślenia. Jak wskazano powyżej, dostęp kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej do broni palnej oraz uprawnienia do posługiwania się środkami przymusu bezpośredniego przemawiają za tym, aby pracownicy ci byli osobami o nieposzlakowanej opinii i już samo wszczęcie postępowania karnego o przestępstwo umyślne - w ocenie ustawodawcy - powinno skutkować skreśleniem określonej osoby z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, a tym samym - pozbawieniem jej możliwości posługiwania się bronią palną i stosowania środków przymusu bezpośredniego. Za powyższą interpretacją przemawia również fakt, że na listę kwalifikowanych pracowników ochrony, w myśl art. 26 ust. 3 ustawy o ochronie osób i mienia, wpisuje się osobę, która nie była skazana prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne i nie toczy się przeciwko niej postępowanie karne o takie przestępstwo (pkt 5) oraz posiada nienaganną opinię wydaną przez właściwego ze względu na jej miejsce zamieszkania komendanta powiatowego (rejonowego, miejskiego) Policji, sporządzoną na podstawie aktualnie posiadanych przez Policję informacji (pkt 6). Dokonana przez ustawodawcę zmiana treści art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia zmierzała zatem do ujednolicenia przepisów dotyczących przesłanek wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony oraz do skreślenia z tej listy. W tym stanie rzeczy, skoro wszczęcie postępowania karnego wobec skarżącego kasacyjnie stanowiło przesłankę jego skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, zgodnie z art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie i mienia, to tym samym nie mogło być podstawą zawieszenia postępowania administracyjnego na mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zasadnie zatem Sąd I instancji uznał, iż w sytuacji prawnej opisanej powyżej, nie można uznać za zasadny zarzut zaniechania zawieszenia przez organ postępowania administracyjnego do czasu zakończenia sprawy karnej (art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a.). Słusznie wskazał WSA, że z sam fakt prowadzenia postępowania karnego w dacie wydawania decyzji przeciwko skarżącemu przesądziły o zastosowaniu sankcji w postaci skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Powtórzyć należy, iż skoro wszczęcie postępowania karnego wobec strony stanowiło przesłankę skreślenia skarżącego z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, zgodnie z art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia, to tym samym nie mogło być podstawą zawieszenia postępowania administracyjnego na mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W toku postępowania administracyjnego o skreślenie z listy kwalifikowanych pracowników ochrony organy administracyjne nie ustalają winy czy też niewinności osoby wpisanej na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Fakt związania skutku w postaci obligatoryjnego skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony z przesłanką samego tylko wszczęcia postępowania karnego przeciwko osobie o przestępstwo umyślne w żaden sposób nie niweluje zasady domniemania niewinności, bowiem nie ingeruje w tę sferę, zastrzeżoną dla sądów karnych. Jest rzeczą oczywistą, że przedstawienie zarzutów nie wiąże się z przesądzeniem kwestii dotyczącej ani sfery przedmiotowej (okoliczności popełnienia czynu zabronionego), ani też przedmiotowej (stwierdzenie winy w jakiekolwiek postaci). Pojęcie winy w prawie administracyjnym ma charakter zobiektywizowany, polegający na samym stwierdzeniu naruszenia przepisów i obowiązków przypisanych podmiotowi bez konieczności oceny stopnia winy w rozumieniu prawnokarnym, czy też czysto subiektywizowany - natężenie złej woli, brak świadomości, czy też wiedzy - (zob. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1424/10 i z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1812/11). Kwestia oceny zachowania skarżącego w postępowaniu administracyjnym nie ma przełożenia na ocenę winy skarżącego w postępowaniu karnym. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w kwocie 240 zł, zasądzono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.