II GSK 363/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 1906/22 w sprawie ze skargi K.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 12 maja 2022 r. nr KOA/572/Gs/21 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wpisu do ewidencji egzaminatorów na prawo jazdy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 lipca 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 1906/22, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 12 maja 2022 r. nr KOA/572/Gs/21 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wpisu do ewidencji egzaminatorów na prawo jazdy. W skardze kasacyjnej K.R. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w miejsce jej uwzględnienia, mimo naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów art. 156 § 1 pkt 2, art. 8 § 1, art. 16, art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1212 ze zm.; dalej: k.p.a.) i wydanie decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Marszalka Wojewódzka Mazowieckiego z dnia 28.10.2013 r., nr 8040.99/2013 w części dotyczącej wpisu do ewidencji egzaminatorów w zakresie prawa jazdy kategorii B, BE, T i B1, podczas gdy przy wydawaniu przedmiotowej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa w stopniu kwalifikowanym (rażącym); 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez niewłaściwe jego zastosowanie przejawiające się uznaniem, że uchybienia przepisom prawa do jakich doszło przy wydawaniu przez Marszałka Województwa Mazowieckiego decyzji z dnia 28.10.2013 r., nr 8040.99/2013 mają charakter rażący, choć nie sposób przypisać tymże uchybieniom charakteru oczywistego, a charakter naruszonych przepisów i skutki decyzji w sferze społeczno-gospodarczej nie godzą w zasady praworządności; b) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędną jego wykładnię przejawiającą się uznaniem, że naruszenie przepisów prawa, dla których stwierdzenia konieczne jest zasięgnięcie do wyroku sądu administracyjnego (oraz rozbudowanych ustaleń poczynionych przez ten sąd) może mieć charakter oczywisty, podczas gdy dla stwierdzenia takiego oczywistego charakteru konieczne jest, by naruszenie przepisu prawa widoczne było już na pierwszy rzut oka. W uzasadnieniu skarżący wskazał argumenty mające przemawiać za trafnością zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Na wstępie przypomnieć należy, że przedmiotem kontroli kasacyjnej jest wyrok Sądu I instancji, który oddalił skargę K.R. i podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, które na mocy zaskarżonej decyzji z dnia 12 maja 2022 r. stwierdziło nieważność decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia 28 października 2013 r. - na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - orzekającej o wpisie do ewidencji egzaminatorów K.R. w zakresie prawa jazdy kategorii B, BE, T, B1. SKO stwierdziło, że decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia 28 października 2013 r. w części dotyczącej wpisu do ewidencji egzaminatorów Pana K.R w zakresie prawa jazdy kategorii B, BF, T, BI, została wydana z rażącym naruszeniem art. 58 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. Nr 30, poz. 151 ze zm., zwanej dalej "ustawą o kierujących" lub "u.k.p.") w związku z art. 134 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami oraz w związku z ust. 4 pkt 3 tego przepisu. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny, czy w rozpoznawanej sprawie została spełniona ustawowa przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. czy decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia 28 października 2013 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a w konsekwencji czy organ II instancji trafnie stwierdził jej nieważność, co zaakceptował Sąd I instancji. Całkowicie niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazane w pkt 1) petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzutu naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1, art. 16, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Odnosząc się do tych zarzutów należy stwierdzić, że uchylają się one spod kontroli kasacyjnej, gdyż są wadliwie skonstruowane ze względów formalnych. Mianowicie, generalnym ich mankamentem jest całkowity brak wykazania, na czym polegało naruszenie przez Sąd I instancji tych przepisów, jak również brak wykazania, iż uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak to wymaga przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Bowiem warunkiem koniecznym skargi kasacyjnej jest wskazanie zarzutów i ich uzasadnienie. Wynika to z treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Zarzut kasacyjny to wskazanie przepisu naruszonego przez skarżony wyrok, natomiast jego uzasadnienie, to wyjaśnienie na czym polega jego naruszenie, wskazanie jak przepis powinien być stosowany oraz określenie wpływu naruszenia na rozstrzygnięcie. Braki w tym zakresie nie pozwalają NSA dokonać kontroli zaskarżonego wyroku, bowiem sąd drugiej instancji nie może z urzędu ustalać zakresu ani podstaw kontroli kasacyjnej. Za nieusprawiedliwiony należało uznać również zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wskazany w pkt 2) petitum skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej zarzucił błędną wykładnię tego przepisu i w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji. Autor skargi kasacyjnej nie zgadza się ze stanowiskiem organu, zaakceptowanym przez Sąd I instancji, że decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia 28 października 2013 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nie można przypisać naruszeniom przepisów, które wystąpiły charakteru oczywistego. Autor skargi kasacyjnej powinien powiązać przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z odpowiednim przepisem postępowania przed sądami administracyjnymi. Ponieważ postępowanie przed sądami administracyjnymi reguluje wyłącznie ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z tym podnoszonym w skardze kasacyjnej zarzutom powinno nieodłącznie towarzyszyć wskazanie naruszonych przez Sąd I instancji przepisów tej ustawy. Jednakże autor skargi kasacyjnej tego nie uczynił. Ta wadliwość dotycząca konstrukcji tego zarzutu nie pozbawia jednak Sądu II instancji możliwości merytorycznego jego rozpatrzenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni i właściwie zastosował art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd I instancji trafnie podzielił zaskarżoną decyzję SKO stwierdzającą nieważność decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia 28 października 2013 r. z powodu jej wydania z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 58 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 134 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami oraz w związku z ust. 4 pkt 3 tego przepisu. Przypomnieć należy, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić jedynie w sytuacji, gdy naruszenie prawa ma charakter oczywisty, a sam naruszony przepis nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, ponieważ odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa - nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie (por. m.in. wyroki NSA z dnia: 17 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 842/22; 12 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1475/21; 11 października 2022 r., sygn. akt III OSK 1339/21). Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (por. m.in. wyroki NSA z dnia: 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2868/14; 2 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2226/10). Brak któregoś z wymienionych powyżej elementów wyklucza możliwość uznania, że doszło do wydania decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa. SKO w Warszawie stwierdziło, że Pan K.R. nie spełniał warunku, wynikającego z art. 58 ust. 1 pkt 6 ustawy o kierujących w związku z art. 134 ust. 2 tej ustawy o kierujących oraz w związku z ust. 4 pkt 3 tego przepisu w dacie wydania decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia 28 października 2013 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego w decyzji z dnia 28 października 2013 r. - dokonując wpisu Pana R. do ewidencji egzaminatorów w zakresie prawa jazdy kategorii B, BE, T i B1 - rażąco naruszył przepisy art. 58 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 134 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami oraz w zw. z ust. 4 pkt 3 tego przepisu, gdyż skarżący nie spełniał warunków ustanowionych w tych przepisach co do posiadania właściwego zaświadczenia o ukończeniu przez niego kursu kwalifikacyjnego na egzaminatorów przeprowadzających egzaminy osób ubiegających się o uzyskanie prawa jazdy. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, skarżący nie posiadał zaświadczenia, o którym stanowi art. 134 ust. 2 u.k.p., tj. zaświadczenia wydanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, bo tylko takie zaświadczenia – jak wyraźnie stanowi ten przepis - zachowują ważność w zakresie, w jakim zostały wydane. Zaświadczenie przedłożone przez skarżącego z dnia 7 września 1990 r., znajdujące się w aktach sprawy, zostało wydane na podstawie jeszcze wcześniej obowiązujących przepisów, tj. ustawy z dnia 1 lutego 1983 r. - Prawo o ruchu drogowym. W tym miejscu zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 134 ust. 2 u.k.p. zaświadczenie o ukończeniu szkolenia dla osób ubiegających się o wydanie prawa jazdy na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym zachowuje ważność w zakresie, w jakim zostało wydane. Natomiast z ust. 4 pkt 3 tego przepisu jasno wynika, że wymóg przedłożenia tego zaświadczenia obowiązuje w odniesieniu do kandydatów na egzaminatorów osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami. Zatem nieprzedłożenie przez skarżącego tego zaświadczenia skutkowało niespełnieniem przesłanki niezbędnej do uzyskania statusu egzaminatora, co doprowadziło do rażącego naruszenia przez Marszałka Województwa Mazowieckiego przepisów z art. 58 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 134 ust. 2 oraz ust. 4 pkt 3 u.k.p., który - pomimo tego istotnego braku - dokonał wpisu skarżącego do ewidencji egzaminatorów. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej rację ma Sąd I instancji, że naruszenie ww. przepisów przez Województwa Mazowieckiego w decyzji z dnia 28 października 2013 r. miało charakter oczywisty z uwagi na jednoznaczną treść przepisu art. 134 ust. 2 u.k.p., który wyraźnie wskazuje na zaświadczenie wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, które jest wymagane na kandydatów na egzaminatorów osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami – stosownie do art. 134 ust. 4 pkt 3 cyt. ustawy. W konsekwencji z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.