II GSK 365/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) Sędzia NSA Anna Ostrowska Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska Protokolant asystent sędziego Magdalena Czyżewska po rozpoznaniu w dniu 9 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1844/21 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w W. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie cofnięcia koncesji na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie obrotu wyrobami o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. Sp. z o.o. w W. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 28 września 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1844/21 oddalił skargę A. sp. z o.o. w Warszawie (dalej: spółka, skarżąca, strona) na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej także: organ) z [...] maja 2021 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w sprawie cofnięcia koncesji na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie obrotu wyrobami o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Decyzją z [...] grudnia 2020 r., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji cofnął A. Sp. z o.o. w W., koncesję nr [...] z [...] marca 2017 r., udzieloną na wykonywanie działalności gospodarczej, w zakresie obrotu wyrobami o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym określonymi w pozycjach WT II, WT V, WT VI, WT VII, WT VIII, WT X ust. 1, WT XI, WT XII oraz obrotu technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym określoną w pozycji WT XIII Załącznika nr 2 - "Wykaz wyrobów i technologii o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym" - WT - do rozporządzenia Rady Ministrów z 3 grudnia 2001 r. w sprawie rodzajów broni i amunicji oraz wykazu wyrobów i technologii o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym, na których wytwarzanie lub obrót jest wymagana koncesja (Dz. U. Nr 145, poz. 1625, ze zm.) - bez prawa magazynowania. Podstawą do wydania decyzji cofającej koncesję był art. 24 ust. 4 pkt 1 ustawy z 13 czerwca 2019 r. o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 1545, ze zm.). Pismem z 1 kwietnia 2021 r. (data nadania: 1 kwietnia 2021 r.), spółka wniosła o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżonym postanowieniem z [...] maja 2021 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, na podstawie art. 123 oraz art. 58 § 1 i 2, art. 59 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735), odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 16 grudnia 2020 r. Organ uznał, iż strona nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu, ponieważ w okresie ustawowego jego biegu nie zaistniały okoliczności, które uniemożliwiły jej sporządzenie wniosku osobiście bądź przez wyznaczonego pełnomocnika. W ocenie organu uchybienie terminu nastąpiło z winy strony, ponieważ obowiązkiem przedsiębiorcy było takie zorganizowanie prowadzonej działalności gospodarczej, aby zapewnić prawidłowy obieg korespondencji. Przedsiębiorca miał obowiązek zorganizowania pracy w sposób, jaki zapewniałby mu sprawny odbiór korespondencji w siedzibie spółki ujawnionej w rejestrze przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego. Spółka nie dochowała więc należytej staranności w prowadzeniu własnych spraw. Zaniedbanie przedsiębiorcy spowodowane zamykaniem poszczególnych biur, czego konsekwencją było niezapewnienie prawidłowego obiegu korespondencji nie może być uznane za okoliczność wskazującą na brak winy w uchybieniu terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 września 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1844/21 oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie organu odwoławczego. WSA podzielił stanowisko organu, że skarżąca nie wykazała, że nie odebrała korespondencji od organu z przyczyn od siebie niezależnych i nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu do złożenia środka odwoławczego. Trudności w prowadzeniu działalności gospodarczej nie można zaliczyć do przyczyn uzasadniających przyjęcie, że uchybienie terminowi nastąpiło bez winy zainteresowanego, nawet obciążonego tymi problemami, są to bowiem przyczyny subiektywne, którym skarżąca przy zachowaniu należytej staranności mogła zaradzić. Bezspornie zaś obowiązkiem przedsiębiorcy jest takie zorganizowanie prowadzonej działalności gospodarczej, aby zapewnić możliwość odbioru korespondencji. Skarżąca została prawidłowo poinformowana o fakcie wszczęcia postępowania administracyjnego, miała świadomość czego to postępowanie dotyczy i jako przedsiębiorca prowadzący działalność reglamentowaną, winna zdawać sobie sprawę z konsekwencji. W dobrze pojętym interesie skarżącej leżało monitorowanie postępowania w przedmiocie cofnięcia koncesji chociażby przez osobiste lub też telefoniczne zasięganie informacji na jakim jest ono etapie, czego też skarżąca nie uczyniła. W konsekwencji zasadnym jest uznanie, iż uchybienie terminu wynika z zaniedbania skarżącej. Reasumując powyższe brak jest podstaw do uznania, iż zaskarżone postanowienie narusza prawo. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie art. 58 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie: t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270; dalej: p.p.s.a.), które miało wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie, skutkiem czego odmówiono przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy w sytuacji, w której uchybienie terminu nastąpiło bez całkowitej winy strony. Mając na uwadze powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona wniosła o przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie jako bezzasadnej, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia oparte na art. 174 p.p.s.a., determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Granice skargi są więc wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36, wyrok NSA z 12.09.2019 r., II GSK 634/19, LEX nr 2739689). Skarga kasacyjna została oparta art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest na naruszeniu przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy wskazać, że naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jedynie wówczas, jeżeli polega ono na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (vide: K. Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009, nr 2, s. 56 - 60; wyrok NSA z 11 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 3627/21). Żadna z powyższych okoliczności nie jest przywoływana w skardze kasacyjnej na uzasadnienie postawionego zarzutu. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie służy on również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy (vide: wyrok NSA z 29 czerwca 2021 r. sygn. akt II GSK 1158/18). Z kolei podniesiony zarzut naruszenia przez organ oraz kontrolujący go Sąd I instancji naruszenia art. 58 § 1 k.p.a. w zw. z art. 151 w zw. z art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy go przywrócić na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Z kolei uprawdopodobnienie braku winy będzie miało miejsce wówczas, gdy zostanie wykazany konkretny związek pomiędzy określonym stanem (okolicznościami), a uchybieniem terminu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lipca 2024 r. sygn. II GSK 247/24, Wyrok NSA z 5.08.2025 r., I OSK 1641/22, LEX nr 3903071, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl). Zważyć przy tym należy, co uwypukla judykatura, że brak winy zachodzi wówczas, gdy zaistnieje rzeczywista przyczyna, która spowodowała uchybienie terminu, a strona nawet przy dołożeniu najwyższej staranności nie mogła tej przyczyny przezwyciężyć. Strona musi wykazać, że taka przyczyna uniemożliwiająca terminowe dokonanie czynności istotnie zaszła i że przyczyna ta była niezależna od strony. Należy podkreślić, że w przypadku przywracania terminu organ nie może posłużyć się uznaniem administracyjnym. Konieczne jest spełnienie przez stronę ustawowej przesłanki, tj. uprawdopodobnienia, że uchybienie nastąpiło bez jej winy. Uprawdopodobnienie jest zwolnione od ścisłych formalności w celu przyspieszenia postępowania w sprawie i polega na przekonaniu organu administracji o zgodności danych faktów z rzeczywistością w oparciu o wiarygodne środki dowodowe, jest jednak środkiem zastępczym dowodu w ścisłym znaczeniu, niedającym pewności, ale wyłącznie prawdopodobieństwo twierdzenia o jakimś fakcie. W sprawie przywrócenia terminu postępowanie przebiega w oparciu o argumenty przedstawione przez stronę, na której spoczywa ciężar wykazania braku winy w uchybieniu terminu. Jak podkreśla orzecznictwo, postępowanie w przedmiocie przywrócenia terminu do dokonania zaniedbanej czynności procesowej prowadzone jest na wniosek strony i opiera się na ocenie okoliczności przez stronę wskazanych. To strona ma uprawdopodobnić brak winy w niedochowaniu terminu, a nie organ ma dociekać przyczyn spóźnienia strony. Uprawdopodobnienie ma wynikać z rozumowania przeprowadzonego na podstawie faktów przedstawionych przez zainteresowanego, zasad logiki i doświadczenia życiowego (zob. wyroki NSA z: 13 maja 2015 r., II GSK 562/14, 10 lipca 2024 r. sygn. II GSK 247/24 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak winy w uchybieniu terminu winien być oceniany w sposób uwzględniający obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od osoby dbającej należycie o swoje interesy. Od strony postępowania można bowiem oczekiwać i wymagać szczególnej staranności w zakresie prowadzenia swych spraw. Dopuszczenie się przez zainteresowanego choćby lekkiego niedbalstwa daje postawę do przyjęcia jego zawinienia w uchybieniu terminu a w konsekwencji odmowy jego przywrócenia. O braku winy w uchybieniu terminu można mówić jedynie wtedy, gdy strona (lub jej pełnomocnik) nie mogła usunąć zaistniałej przeszkody nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo wyłożył istotę instytucji prawnej "przywrócenia terminu", o jakiej mowa w art. 58 k.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy skarżąca spółka nie kwestionuje, że doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z 16 grudnia 2020 r. o cofnięciu koncesji. Zarzut odnosi się jedynie do naruszenia art. 58 § 1 k.p.a. W skardze do WSA w Warszawie jako przyczynę uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podała zamknięcie biura [...] na ul. S. nr [...], w którym znajdowała się siedziba skarżącej 4 sierpnia 2020 r. Firma G., która zajmowała się tym biurem została sprzedana i skarżąca utraciła możliwość korzystania z biura w całości. Natomiast w skardze kasacyjnej skarżąca wskazała na fakt, że "koncesjonariusze A. są obywatelami Włoch" oraz "na totalną kwarantannę wprowadzoną we Włoszech od 8 marca 2020 r. z powodu Covid-19 – oni nie mogli przez długi czas wyjść nawet na zewnątrz". Skarżąca kasacyjnie nie wskazała w petitum skargi kasacyjnej na jakikolwiek przepis ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 764), którego naruszenia miałby się dopuścić Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje okoliczności faktycznych, na które powołuje się strona skarżąca tj. trwającego stanu epidemii Covid-19, jednakże należy wskazać, że już od połowy maja 2020 r. zarówno w Polsce, jak i we Włoszech nastąpiło zniesienie najbardziej drastycznych izolacyjnych ograniczeń. Natomiast decyzja o cofnięciu koncesji została wydana 16 grudnia 2020 r., a więc w czasie gdy wszystkie urzędy funkcjonowały już prawidłowo. Sąd I instancji wskazał, że jak wynika z akt sprawy skarżąca pismem z 29 września 2020 r., doręczonym prawidłowo w dniu 6 października 2020 r., została zawiadomiona o wszczęciu postępowania w przedmiocie cofnięcia koncesji. Pismo zostało odebrane przez osobę upoważnioną do odbioru. Decyzja o cofnięciu koncesji również została skierowana na ten sam adres, przy czym nie została ona odebrana, lecz zwrócona do organu z adnotacją: "Zwrot - nie podjęto w terminie". Wobec niepodjęcia przez skarżącą przesyłki w terminie należało uznać ją za doręczoną prawidłowo. Trafnie Sąd I instancji przyjął, że wskazane w skardze okoliczności nie stanowią nie dającej usunąć się przeszkody, uzasadniającej przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Trudności w prowadzeniu działalności gospodarczej nie można bowiem zaliczyć do przyczyn uzasadniających przyjęcie, że uchybienie terminowi nastąpiło bez winy zainteresowanego, nawet obciążonego tymi problemami, są to bowiem przyczyny subiektywne, którym skarżąca przy zachowaniu należytej staranności mogła zaradzić. Przedsiębiorca ma bowiem obowiązek tak zorganizować prowadzenie swojej działalności gospodarczej, aby zapewnić możliwość odbioru korespondencji. Istotne jest przy tym, że skarżąca wiedziała o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia koncesji, gdyż pismo zostało jej prawidłowo doręczone. Podnoszone przez skarżącą kasacyjnie okoliczności zarówno te wskazane w skardze do WSA w Warszawie, jak i te określone w skardze kasacyjnej nie uprawdopodabniają braku winy, a w skardze kasacyjnej został podniesiony jedynie zarzut naruszenia art. 58 § 1 k.p.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).