II GSK 3656/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Patrycja Kołtan-Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T.D. i M.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt III SA/Gl 169/17 w sprawie ze skargi T.D. i M.D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie obrotu alkoholami oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt III SA/Gl 169/17, oddalił skargę M.D., T.D. (dalej: skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w Katowicach z [...] listopada 2016 r. w przedmiocie obrotu alkoholami. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżący, prowadzący działalność gospodarczą pn. [...] T.D. i M.D. S.C. w T. przy ulicy K. [...], pismem z [...] stycznia 2016 r. wnieśli o wydanie zezwolenia na sprzedaż w opisanej placówce napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, w związku z wygaśnięciem poprzednio udzielonego zezwolenia. W dniu [...] stycznia 2016 r. pracownicy Urzędu Miasta Tychy w obecności T.D. dokonali pomiaru odległości od sklepu do wejścia na teren Szkoły [...] w Tychach położonej przy ulicy K. [...] i ustalili, że odległość wynosi 25 m. Wobec tego Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w T. (dalej: Komisja lub organ pierwszej instancji) postanowieniem z [...] stycznia 2016 r. zaopiniowała powyższy wniosek negatywnie, z powołaniem na § 1 ust. 2 uchwały nr XI/135/15 Rady Miasta Tychy z 28 maja 2015 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie miasta Tychy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2015 r., poz. 3162, dalej: uchwała z 28 maja 2015 r. lub uchwała). SKO w Katowicach uchyliło to postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji celem uzupełnienia postępowania dowodowego, w szczególności z uwagi na brak dokumentów stwierdzających sposób dokonanego pomiaru. W wyniku pomiaru przeprowadzonego [...] czerwca 2016 r., w obecności obojga wnioskodawców, ustalono, że odległość od wyjścia ze sklepu do wejścia na teren szkoły wynosi 24,8 m. Na prośbę wnioskodawców zmierzono także odległość od wyjścia ze sklepu do drzwi budynku szkoły i ustalono ją na 50,7 m. Postanowieniem z [...] lipca 2016 r. Komisja ponownie negatywnie zaopiniowała wniosek skarżących, jednak z powodu m.in. wadliwego określenia stron, SKO w Katowicach postanowieniem z [...] września 2016 r. uchyliło to postanowienie w całości. Postanowieniem z [...] października 2016 r. Komisja, działając na podstawie art. 106, art. 123 i art. 124 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej cyt. jako: k.p.a.) oraz art. 18 ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r., poz. 487 ze zm.; dalej cyt. jako: ustawa o wychowaniu w trzeźwości lub u.w.t.), a także § 1 ust. 2 uchwały z 28 maja 2015 r. ponownie negatywnie zaopiniowała wniosek skarżących o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, wskazując, że wejście na teren obiektu chronionego, którym jest Szkoła [...] w Tychach, znajduje się w odległości 24,8 m zamiast – określonych uchwałą z 28 maja 2015 r. – 50 m od wyjścia ze sklepu. Zaskarżonym postanowieniem SKO w Katowicach utrzymało postanowienie organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że poprzednio obowiązująca uchwała z 24 czerwca 2010 r., na którą powołali się skarżący, nie określiła sposobu liczenia odległości od punktu sprzedaży do obiektu chronionego, co zostało zawarte dopiero w uchwale z 28 maja 2015 r. W oparciu o tę ostatnią uchwałę organ odwoławczy wyjaśnił, co należy rozumieć pod pojęciem miejsca chronionego i wskazał, że odległość od prowadzonego punktu sprzedaży alkoholu powinna być liczona od sklepu do wejścia na teren "obiektu chronionego", a nie wejścia do budynku. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skarżący wnieśli o uchylenie postanowień organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę SKO w Katowicach podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o jej oddalenie. WSA w Gliwicach oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej cyt. jako: p.p.s.a.) stwierdzając, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. W ocenie sądu pierwszej instancji, w sprawie bezsporna jest metoda pomiaru, a także ustalone w jego wyniku odległości. Spór w sprawie natomiast dotyczy punktu końcowego tej odległości. Według skarżących powinny to być drzwi budynku szkolnego, a według organów obu instancji furtka placu szkolnego. Wprawdzie ani u.w.t. ani uchwała z 28 maja 2015 r. nie zawierają definicji "terenu obiektu chronionego", jednak zdaniem sądu obszar szkoły to nie tylko sam budynek szkolny, ale również teren przyległy obejmujący boisko szkolne czy inne obiekty związane z funkcjonowaniem tej placówki. Teren ten zwykle jest odgrodzony od zewnętrznego otoczenia, oddany do wyłącznej dyspozycji placówki oświatowej i wykorzystywany przez nią w celach rekreacyjnych lub oświatowych (np. do zajęć wychowania fizycznego). W ocenie sądu, użyte w uchwale słowo "teren" nie jest tożsame z pojęciem budynku, który jednoznacznie definiuje ustawa Prawo budowlane. Wprawdzie Rada Miasta Tychy mogła w uchwale przyjąć za punkt końcowy wymaganej odległości drzwi do budynku szkolnego, ale tego nie uczyniła, ustalając w § 2 uchwały, że punktem końcowym winno być najbliższe w stosunku do punktu sprzedaży wejście na teren obiektu chronionego; którym – w ocenie sądu – w tym wypadku jest furtka na plac szkolny. Powyższe oznacza, że to interpretacja organów obu instancji jest poprawna, a błędne jest stanowisko strony, przedstawione kolejno w piśmie z [...] czerwca 2016 r., zażaleniu i skardze. Sąd ponadto podkreślił, że skarżący nie zakwestionowali przyjętego sposobu pomiaru (wzdłuż publicznych ciągów komunikacyjnych). W ocenie sądu w rozpoznawanej sprawie nie doszło również do zarzucanych naruszeń prawa procesowego, tj. art. 8 i art. 10 k.p.a. W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżyli powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia w całości, uchylenia postanowień organów obu instancji i przekazania sprawy do rozpoznania organowi pierwszej instancji; ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania; w każdym przypadku zasądzenia kosztów procesu według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego i opłaty skarbowej. Skarżący wnieśli również o przeprowadzenie rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, tj. art. 1 ust. 2 uchwały z 28 maja 2015 r. w zw. z art. 12 ust. 2 oraz art. 14 ustawy o wychowaniu w trzeźwości poprzez dokonanie błędnej i niepełnej wykładni pojęcia "teren obiektu chronionego" ograniczające się jedynie do słowa "teren" oraz uznanie, że pojęcie "obiekt budowlany" nie jest tożsame z wykładanym pojęciem "teren obiektu chronionego", co w efekcie miało wpływ na treść orzeczenia poprzez ustalenie punktu końcowego pomiaru w odległości 24,8 m, a nie 50,7 m i oddalenie skargi; 2. naruszenie przypisów postępowania administracyjnego, tj. art. 8 k.p.a. poprzez przyjęcie, że uchwała Rady Miasta Tychy z 24 czerwca 2010 r. dawała organom administracji spory luz interpretacyjny, a uchwała z 28 maja 2015 r. usunęła wątpliwości w tym zakresie, podczas gdy z analizy pojęcia "teren obiektu chronionego" nie można wysnuć takich wniosków, co prowadzi do wniosku, że organy administracji naruszyły zasadę art. 8 k.p.a. poprzez wydanie w tym samym stanie prawnym i faktycznym rozstrzygnięć o różnej treści. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżących przedstawił argumenty na poparcie powyższych zarzutów. W szczególności podniósł, że dokonana przez sąd pierwszej instancji analiza językowa jest co najmniej niepełna, bowiem pomija analizę pojęcia obiekt. Odwołując się do słowników języka polskiego pełnomocnik wskazał, że obiekt to budynek lub zespół budynków użyteczności publicznej, a także urządzenia terenowe (por. Uniwersalny słownik języka polskiego pod red. Stanisława Dubisza wyd. PWN 2006, Słownik Języka Polskiego PWN 2008, Słownik współczesnego języka polskiego 2001). Z kolei słowo "teren" według ww. słowników oznacza tyle co część powierzchni ziemi wraz z jej rzeźbą i pokryciem. W związku z takim rozumowaniem pojęcie "teren obiektu chronionego" należy utożsamiać z budynkiem, bo do takich oczywistych wniosków prowadzi wykładnia językowa. WSA w Gliwicach przeprowadził analizę tylko fragmentu pojęcia tj. słowa "teren". W związku z tym pojęcie to zostało oderwane od reszty sformułowania będącego przedmiotem wykładni. Gdyby WSA w Gliwicach dokonał pełnej analizy uznałby, że wykładnia pojęcia "teren obiektu chronionego" jest jasna i sprowadza się do rozumienia go jako teren pod budynkiem szkoły. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. skarżący wskazali, że zmiana sposobu pomiaru (wynikająca ze zmiany uchwały) polegała w istocie na dopisaniu zapisu ogólnego bez wprowadzenia jego definicji co powoduje, że strona mogła przypuszczać, iż pomiar zawsze miał być dokonywany w ten sam sposób, bowiem stan prawny de facto zmianie nie uległ. Odległość pomiędzy szkołą a budynkiem sklepu nie uległa zmianie, w związku z tym trudno jest się zgodzić ze stanowiskiem sądu. SKO w Katowicach nie wniosło odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Kontroli instancyjnej sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej poddany został wyrok sądu pierwszej instancji, którym sąd, oddalając skargę, zaaprobował stanowisko organu negatywnie opiniujące wniosek skarżących o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych z powodu niezachowania przewidzianej w § 1 pkt 2 uchwały z 28 maja 2015 r. odległości od miejsca sprzedaży alkoholu do "wejścia na teren obiektu chronionego". Skarżący kasacyjnie nie kwestionują ustaleń stanu faktycznego, tj. tego, że odległość od wyjścia ze sklepu do furtki szkoły wynosi 24,8 m, natomiast od wyjścia ze sklepu do drzwi budynku szkoły wynosi 50,7 m. Spór w tej sprawie dotyczy natomiast tego, czy wskazana w uchwale Rady Miasta Tychy "odległość nie mniejsza niż 50 m" (§ 1 pkt 2) liczona "od wyjścia bezpośrednio ze sklepu do najbliższego mu wejścia na teren obiektu chronionego" (§ 2), powinna obejmować odcinek od wyjścia ze sklepu do wejścia do budynku szkoły (jak twierdzą skarżący kasacyjnie), czy do furtki prowadzącej na plac szkolny (tak jak przyjęły to organy i sąd pierwszej instancji). Odnosząc się do pierwszego z postawionych zarzutów kasacyjnych należy uznać, że nie jest on zasadny. Nie mają racji skarżący kasacyjnie, że w tej sprawie doszło do błędnej wykładni pojęcia "teren obiektu chronionego" przewidzianego w § 1 ust. 2 uchwały z 28 maja 2015 r. w zw. z art. 12 ust. 2 oraz art. 14 u.w.t. Zgodnie z § 1 ust. 2 uchwały z 28 maja 2015 r., miejsca sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży na terenie miasta Tychy nie mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż 50 m od obiektów chronionych, którymi są m.in. szkoły podstawowe. Jednocześnie w § 2 uchwały z 28 maja 2015 r. zdefiniowano odległość wymienioną w § 1 ust. 2 jako "dystans, jaki należy pokonać od wyjścia bezpośrednio z punktu sprzedaży alkoholu do najbliższego mu wejścia na teren "obiektu chronionego", mierzony wzdłuż linii wyznaczającej (na dzień wydania zezwolenia) najkrótszą drogę przebiegającą publicznymi ciągami komunikacyjnymi dla pieszych uczestników ruchu drogowego, pokonywaną zgodnie z zasadami wynikającymi z Ustawy Prawo o ruchu drogowym z uwzględnieniem zakazów wynikających z obowiązujących przepisów prawa". Ustawa o wychowaniu w trzeźwości ani uchwała nie zawierają definicji "terenu obiektu chronionego". Zasadnie sąd pierwszej instancji, wobec braku legalnej definicji tego pojęcia, odwołał się do wykładni językowej i znaczenia tego pojęcia w języku potocznym. I tak np. Słownik wyrazów bliskoznacznych (PWN, rok wydania 2010) słowo "teren" łączy ze słowami "obszar, obręb strefa, zona, terytorium, powierzchnia". Do tej definicji odwołują się również skarżący kasacyjnie, ale nie zgadzając się z sądem pierwszej instancji co do rozumienia pojęcia "teren", zarzucają, że "sąd dokonał niepełnej analizy językowej spornego pojęcia, bowiem przeprowadził analizę tylko fragmentu pojęcia tj. słowa teren, w związku z tym pojęcie to zostało oderwane od reszty sformułowania będącego przedmiotem wykładni", pomijając analizę słowa "obiekt". Nie mają racji skarżący kasacyjnie zarzucając, że błędnie sąd pierwszej instancji uznał, że nie można utożsamiać użytego w uchwale pojęcia "obiekt" ze słowem "obiekt budowlany" w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Pojęcie "obiekt budowlany" zostało normatywnie zdefiniowane w ustawie Prawo budowlane i – wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie – nie może być utożsamiane z użytym w uchwale pojęciem "teren obiektu chronionego", naruszałoby to bowiem zasady wykładni systemowej. Dokonując wykładni sformułowania "teren obiektu chronionego" należy uwzględnić, że zostało użyte w przepisie § 2 uchwały, stanowiącym kontynuację wcześniejszego paragrafu. Musi ono zatem być rozumiane z uwzględnieniem wcześniejszych przepisów, w tym zwłaszcza z uwzględnieniem § 1 ust. 2, z którego wynika zakaz sytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych w odległości mniejszej niż 50 metrów od "obiektów chronionych" oraz w którym dokonano zaliczenia szkoły do "obiektów chronionych". "Teren obiektu chronionego", o którym mowa w § 2 uchwały, to zatem "teren szkoły". Należy podzielić pogląd sądu pierwszej instancji, że "teren szkoły" obejmuje nie tylko sam budynek szkolny, ale również teren przyległy, tj. np. boisko szkolne czy inne obiekty związane z funkcjonowaniem tej placówki. Teren ten zwykle jest odgrodzony od zewnętrznego otoczenia, oddany do wyłącznej dyspozycji placówki oświatowej i wykorzystywany przez nią w celach oświatowych (np. do zajęć wychowania fizycznego). W przypadku szkół podstawowych są to często również place zabaw czy miejsca do gier zespołowych, gdzie również przebywają dzieci, np. podczas zajęć świetlicowych czy w celach rekreacyjnych po lekcjach. Ta specyfika "terenu szkoły" musi zostać uwzględnienia, w przeciwnym wypadku nie zostałyby osiągnięte cele uchwały nakazane ustawą o wychowaniu w trzeźwości. Dokonując wykładni spornych przepisów uchwały Rady Miasta, należy uwzględnić treść przepisów ustawy, dla której wykonania tę uchwałę podjęto. Rada podejmując uchwałę będącą aktem prawa miejscowego, dysponuje relatywnie szerokim zakresem swobody prawotwórczej, ale nie ma pełnej dowolności w określeniu tych zasad. Uchwała jest bowiem aktem prawa miejscowego, a zatem aktem wykonawczym do ustawy, na podstawie której została wydana. Ustalone w uchwale zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych muszą więc uwzględniać wytyczne wskazane w samym upoważnieniu ustawowym, a także ogólne cele ustawy o wychowaniu w trzeźwości, określone w preambule oraz art. 1 i 2 tej ustawy. Upoważnienie ustawowe do wydania przez radę gminy uchwały określającej zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych zawarte jest w art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Przepis ten upoważnia organ samorządu terytorialnego do określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych (zob. wyrok NSA z 8 maja 2019 r., sygn. akt II GSK 1501/17, to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Upoważnienie ustawowe wskazuje kryterium, którym powinna się kierować rada gminy podejmując na jego podstawie uchwałę. W art. 12 ust. 4 wskazano mianowicie, że usytuowanie miejsc sprzedaży powinno być dostosowane do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. W preambule do ustawy uznano życie obywateli w trzeźwości za niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra Narodu. Zgodnie natomiast z art. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, organy administracji rządowej i jednostki samorządu terytorialnego są m.in. obowiązane do podejmowania działań zmierzających do ograniczenia spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożycia. Z kolei w art. 14 ustawy o wychowaniu w trzeźwości ustawodawca zawarł katalog wyłączeń i zakazów dotyczących sprzedaży, podawania i spożycia napojów alkoholowych, wskazując zarówno miejsca, gdzie sprzedaż, podawanie i spożycie alkoholu jest całkowicie zabronione (art. 14 ust. 1 pkt 1-4 i pkt 6), dopuszczalne jedynie wyjątkowo, w określonych miejscach (art. 14 ust. 2a), miejsc, gdzie sprzedaż napojów alkoholowych ograniczono ze względu na zawartość alkoholu (art. 14 ust. 3-ust. 5). Ustawodawca przyznał również wymienionym w ustawie organom kompetencje do czasowego ograniczenia lub całkowitego zakazu sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych (art. 14 ust. 6 u.w.t.). Mając to na uwadze należy zatem uznać, że określone w art. 12 ustawy kompetencje rady gminy do ustalania, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych (ust. 1) i zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (ust. 2), służyć mają realizacji wskazanych w ustawie zadań w zakresie ograniczania spożycia napojów alkoholowych. Uwzględniając zatem cel regulacji wynikający z przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości należy uznać, że przepisy wydanej na jej podstawie uchwały Rady Miasta Tychy określające zasady usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych zmierzają do realizacji tego celu, a zatem do ograniczania spożycia napojów alkoholowych. Skoro więc ustawa o wychowaniu w trzeźwości nakłada na organy obowiązek podejmowania działań zmierzających do ograniczenia spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożycia, nie można "terenu szkoły" rozumieć wąsko, tylko jako budynku szkolnego, bowiem wówczas ochroną zmierzającą do przeciwdziałania alkoholizmowi i ograniczenia spożycia alkoholu nie byłyby objęte tereny stanowiące integralną część szkoły, teren przyległy obejmujący np. boisko szkolne czy inne obiekty związane z funkcjonowaniem tej placówki, na których przebywają uczniowie. Słusznie zauważył sąd pierwszej instancji, że skoro zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, zabrania się sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na terenie szkół, to za niedopuszczalną – z punktu widzenia wykładni funkcjonalnej – uznać należałoby interpretację, że wynikający z cytowanego przepisu zakaz dotyczy tylko budynku szkolnego, a w konsekwencji pozwala na sprzedaż, podawanie i spożywanie napojów alkoholowych na terenie szkolnego placu. Proponowane przez skarżących kasacyjnie wąskie rozumienie sformułowania "teren obiektu chronionego" doprowadziłoby zatem do rozwiązania sprzecznego z celem ustawy. Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że trafnie organy, a za nimi sąd uznały, że w myśl § 1 ust. 2 oraz § 2 uchwały z 28 maja 2015 r. "teren obiektu chronionego" tj. Szkoły [...] w T. obejmuje nie tylko sam budynek szkolny, ale również teren przyległy, dlatego odległość powinna być mierzona do furtki prowadzącej na plac szkolny. Rację mają skarżący kasacyjnie, że Rada Miasta Tychy nie posłużyła się w uchwale z 28 maja 2015 r. pojęciami: budynek, furtka, brama czy granica posesji, co powoduje – wobec braku legalnej definicji – konieczność dokonania wykładni tego pojęcia. Należy jednak uznać, że organy, a za nimi kontrolujący ich działanie sąd pierwszej instancji, tej analizy dokonały prawidłowo ustalając, że przewidziana w § 1 pkt 2 uchwały z 28 maja 2015 r. odległość 50 m powinna być liczona od wyjścia bezpośrednio z punktu sprzedaży do najbliższego mu wejścia na "teren obiektu chronionego", co w okolicznościach tej konkretnej sprawy oznacza, że prawidłowy jest wynik pomiaru przeprowadzonego [...] czerwca 2016 r., w obecności obojga skarżących, podczas którego ustalono, że odległość od wyjścia ze sklepu do wejścia na teren szkoły (furtki na plac szkolny) wynosi 24,8 m. Jest to zatem odległość o ponad 25 m krótsza niż minimalna określona uchwałą odległość pozwalająca na lokalizację placówki oferującej sprzedaż napoi alkoholowych. Należy zatem podzielić ocenę sądu pierwszej instancji, że przyjęta przez organy administracyjne obu instancji interpretacja użytego w uchwale pojęcia "teren obiektu chronionego" jest prawidłowa, a stanowisko skarżących błędne. A zatem podniesiony w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia § 1 ust. 2 uchwały z 28 maja 2015 r. w zw. z art. 12 ust. 2 oraz art. 14 ustawy o wychowaniu w trzeźwości nie mógł zostać uwzględniony. Niezasadny jest również podniesiony w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. Przepis ten składa się z dwóch jednostek redakcyjnych i przewiduje, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (§ 1) oraz że organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (§ 2). Skarżący kasacyjnie nie precyzują wprawdzie, której jednostki redakcyjnej tego przepisu dotyczy zarzut, z uzasadnienia jednak wynika, że chodzi im o wynikającą z § 2 zasadę zaufania, gdyż wskazują, że wobec niezmienionego stanu faktycznego mieli prawo przypuszczać, że pod rządami nowej uchwały również otrzymają zezwolenie. Skarżący upatrują naruszenia tego przepisu w zaaprobowaniu przez WSA, że "w tym samym stanie prawnym i faktycznym organy wydały rozstrzygnięcia o różnej treści". Wskazują mianowicie, że odległość między sklepem a szkołą faktycznie się nie zmieniła, nie uległ również zmianie przewidziany w przepisach (poprzedniej i obecnej) uchwały obowiązek zachowania 50 m odległości od sklepu do szkoły. Natomiast przyjęcie, innej niż do tej pory, interpretacji pojęcia "terenu obiektu chronionego narusza według nich również zasadę in dubio pro tributario, bowiem w sprawie występują wątpliwości interpretacyjne, a skarżący – skoro poprzednio (pod rządami uchwały z 24 czerwca 2010 r.) otrzymali zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych – nie mogli przypuszczać, że po wejściu w życie nowej uchwały z 28 maja 2015 r., pomimo niezaistnienia żadnych zmian faktycznych, przestaną spełniać warunki konieczne do uzyskania zezwolenia. Ta argumentacja skarżących, nawiązująca do treści poprzedniej uchwały, nie jest zasadna. Rzeczywiście treść § 2 ust. 2 uchwały z 28 maja 2015 r. jest analogiczna do regulacji, która była zawarta we wcześniej obowiązującej uchwale, tj. w § 1 ust. 2 uchwały z 24 czerwca 2010 r. Jednocześnie jednak w § 2 uchwały z 28 maja 2015 r. zdefiniowano odległość wymienioną w § 1 ust. 2, czego nie było w uchwale poprzedniej. Mają wprawdzie rację skarżący, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie zmienił się stan faktyczny, tj. lokalizacja punktu sprzedaży napojów alkoholowych i szkoły ani wymagana odległość od punktu sprzedaży do obiektu chronionego, określona w obu uchwałach: z 24 czerwca 2010 r. i z 28 maja 2015 r. na 50 m. Jednak w uchwale z 28 maja 2015 r. wskazano – czego nie zawierała uchwała poprzednia – punkt początkowy, punkt końcowy i sposób pomiaru tej odległości. O ile więc uchwała z 24 czerwca 2010 r. dawała organom administracji luz interpretacyjny co do punktu końcowego przy mierzeniu wymaganej odległości, to uchwała z 28 maja 2015 r. doprecyzowała regulację w tym zakresie. Nie jest zatem zasadne twierdzenie skarżących, że "w tym samym stanie prawnym i faktycznym organy wydały rozstrzygnięcia o różnej treści". Jak słusznie wskazał sąd pierwszej instancji, nie jest prawdą, że stan prawny był ten sam. Wbrew twierdzeniom skarżących, doszło do zmiany stanu prawnego poprzez dodanie w § 2 uchwały z 28 maja 2015 r. nowych regulacji, nieujętych w poprzednim akcie prawa miejscowego. W obecnie rozpoznawanej sprawie należało zatem uwzględnić tę nowość normatywną wprowadzoną w uchwale z 28 maja 2015 r. Zmiana stanu prawnego spowodowała zatem uzasadnioną odmowę pozytywnej opinii organu, pomimo że wcześniej skarżący kasacyjnie posiadali zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych i obecnie wystąpili o kolejne, przy niezmienionym stanie faktycznym. Wyrażona w art. 8 § 2 k.p.a. zasada nieodstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym nie została zatem naruszona, skoro stan prawny uległ zmianie. Mając powyższe na uwadze, wobec uznania, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.