II GSK 429/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Anna Ostrowska Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Karnas-Mroczek po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 789/22 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 14 stycznia 2022 r. nr BP.513.9.2021.1284.BTM.155189 w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od A. Sp. z o.o. w W. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 730 (siedemset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 listopada 2022r., sygn. akt VI SA/Wa 789/22, po rozpoznaniu skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: Strona, Spółka) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) z 14 stycznia 2022 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję GITD z 5 marca 2021 r. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Spółce w dniu [...] lipca 2018 r. przyznano zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego o nr [...] (seria[...]). Pismem z [...] września 2019 r. GITD wezwał Spółkę do przedstawienia tytułu prawnego do dysponowania bazą eksploatacyjną wskazaną w oświadczeniu z [...] czerwca 2019 r. o dysponowaniu bazą eksploatacyjną znajdującą się pod adresem: [...] w związku z prowadzonym postępowaniem weryfikacyjnym dotyczącym spełnienia przez Stronę wymagań do posiadania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. W odpowiedzi przesłano kopię umowy najmu z [...]marca 2019 r. zawartej pomiędzy Stroną a X. Sp. z o.o. z siedzibą w W. Pismem z [...] października 2019 r. Organ zawiadomił Stronę, że istnieje ryzyko, iż nie spełnia wymogów z art. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającego dyrektywę Rady 96/26/WE (Dz. Urz. UE nr L 300/51, dalej: rozporządzenie 1071/2009) i wyznaczył jej dwumiesięczny termin od daty otrzymania tego zawiadomienia na uregulowanie zaistniałej sytuacji. Ww. pismo zostało doręczone Spółce [...] października 2019 r. Pismem z [...] grudnia 2019 r. Strona poinformowała GITD, że w związku z koniecznością spełnienia wymogów ustawowych posiadania odpowiedniej bazy eksploatacyjnej a także z rozwojem przedsiębiorstwa postanowiła wynająć dodatkowo przestrzeń, która będzie zastosowana jako baza eksploatacyjna pod adresem: [...] i załączyła umowę najmu działki z [...] grudnia 2019 r. zawartą z [...]. Jednocześnie zaznaczyła, że adres oraz podstawowe miejsce prowadzenia działalności Spółki pozostaje bez zmian ([...]). Po przeprowadzeniu sprawdzenia ww. bazy eksploatacyjnej Organ ustalił, że na posesji znajduje się budynek mieszkalny dwupiętrowy z bezpośrednim dostępem do ul. [...]. Posesja jest ogrodzona metalowym płotem i zabudowana domem jednorodzinnym wraz z urządzonym ogrodem. Nie stwierdzono pod tym adresem miejsc postojowych dla pojazdów ciężarowych ani miejsc konserwacji lub naprawy pojazdów samochodowych. W oparciu o ww. ustalenia GITD przyjął, że pod adresem ul. [...] nie ma bazy eksploatacyjnej. Jednocześnie w związku z wnioskiem Strony z [...] czerwca 2020 r. o zmianę danych w zezwoleniu na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego oraz w licencji wspólnotowej w związku ze zmianą adresu Spółki zostało udzielone jej zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego o numerze [...] (seria[...]). Do wniosku o zmianę danych Spółka dołączyła oświadczenie, że dysponuje bazą eksploatacyjną znajdującą się pod adresem: ul.[...], w skład której wchodzi miejsce postojowe. Pismem z [...] grudnia 2020 r. GITD zawiadomił Stronę o wszczęciu postępowania z urzędu w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego o nr [...], które zakończyło się wydaniem przez Organ decyzji z 5 marca 2021 r. cofającej Stronie zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego nr [...]. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, GITD zaskarżoną decyzją na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 4 pkt 21a, pkt 22 lit. d), art. 5 ust. 1 i 2, art. 7 ust. 1 i 2, art. 7a ust. 1, 2 i 3, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 919, dalej: u.t.d.), art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i 2, art. 13 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 1071/2009 – utrzymał w mocy decyzję I instancji. Podniósł, że pismem z [...] czerwca 2019 r. Strona złożyła wniosek o zmianę danych w zezwoleniu na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego oraz w licencji wspólnotowej dotyczącej międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy. Do wniosku załączono oświadczenie X.Y. z [...] czerwca 2019 r. o dysponowaniu bazą eksploatacyjną znajdującą się pod adresem: [...] w W., w skład której wchodzi miejsce postojowe. W ocenie GITD zachodziło ryzyko, że ww. baza eksploatacyjna nie spełnia wymogów określonych w ustawie o transporcie drogowym oraz rozporządzeniu 1071/2009. Dlatego pismem z [...] września 2019 r. wezwał Stronę do przedstawienia tytułu prawnego do dysponowania bazą eksploatacyjną wskazaną we wniosku. W odpowiedzi Spółka przedstawiła umowę najmu z [...] marca 2019 r. zawartą z X. Sp. z o.o. na 5 miejsc parkingowych zlokalizowanych w garażu znajdującym się w podziemiach budynku przy [...] w W. Jednakże miejsca te mogły być używane wyłączenie na cele parkowania samochodów osobowych. Natomiast Strona zgłosiła do licencji dwa ciągniki siodłowe o nr rej. [...](o dmc do 40 t) oraz [...] (o dmc do 8 t), co oznaczało, że ww. pojazdy nie mogły parkować w podanym miejscu. Organ stwierdził także, że wysokość garażu podziemnego nie pozwala na wjechanie ciągnika siodłowego. Pismem z [...] października 2019 r. GITD na podstawie art. 13 ust. 1 rozporządzenia 1071/2009 stwierdził, iż istnieje ryzyko, że Spółka nie spełnia już wymogów określonych w art. 3 tego aktu w zakresie posiadania rzeczywistej i stałej siedziby w jednym z państwa członkowskich i wyznaczył Stronie dwumiesięczny termin od daty otrzymania zawiadomienia na uregulowanie sytuacji. Zawiadomienie to doręczono Spółce [...] października 2019 r. W odpowiedzi Strona wskazała, że dysponuje dodatkowo wynajętą przestrzenią służącą jako baza eksploatacyjna dla samochodów ciężarowych pod adresem ul.[...], na dowód czego przedstawiła umowę najmu z [...] grudnia 2019 r. Organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające w wyniku którego ustalono, że pod ww. adresem nie ma bazy eksploatacyjnej. Zdaniem GITD z powyższych ustaleń jednoznacznie wynikało, że wskazane przez Spółkę miejsca: ul. [...] oraz [...] nie spełniają wymogów określonych ww. przepisami unijnymi i krajowym dotyczącymi baz eksploatacyjnych. Organ, kierując się treścią art. 13 ust. 1 rozporządzenia 1071/2009 wyjaśnił, że przepis ten daje przedsiębiorcy możliwość uniknięcia zawieszenia lub cofnięcia zezwolenia. Jednak swoją sytuację przedsiębiorca musi uregulować w terminie wyznaczonym przez organ udzielający zezwolenia. Niezastosowanie się przez przedsiębiorcę do terminu wyznaczonego przez organ udzielający zezwolenia stanowi podstawę do zawieszenia lub cofnięcia zezwolenia. W ocenie GITD termin na uregulowanie przez Spółkę sytuacji z powodu zaprzestania spełniania wszystkich warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego określonych w art. 3 rozporządzenia 1071/2009 został Stronie wyznaczony pismem z [...] października 2019r. Jednak Strona w ciągu dwóch miesięcy od doręczenia ww. zawiadomienia, nie wykazała, że posiada rzeczywistą i stałą siedzibę. Dopiero wraz z pismem z [...] czerwca 2020 r. Strona przedstawiła oświadczenie dotyczące bazy eksploatacyjnej znajdującej się pod adresem: ul. [...] wraz z umową najmu miejsca parkingowego. Jednak powyższe oświadczenie zostało złożone już po upływie wyznaczonego dwumiesięcznego terminu. Organ zwrócił uwagę, że wskazany w art. 13 ust. 1 rozporządzenia 1071/2009 termin sześciomiesięczny jest terminem maksymalnym, jaki organ może wyznaczyć. W niniejszej sprawie GITD wyznaczył termin dwumiesięczny zawiadomieniem z [...] października 2019 r., które zostało doręczone [...] października 2019 r. Zatem Spółka miała czas do grudnia 2019 r. Natomiast przyjmując termin maksymalny sześciu miesięcy, to koniec tego terminu wypadałby [...] kwietnia 2020 r. Jednocześnie termin ten wypadł w czasie pandemii Covid-19 i w związku z powyższym został zawieszony na 54 dni i biegł następnie od [...] maja 2020 r. Okres zawieszenia terminów trwał 54 dni, a zatem upłynął [...] czerwca 2020 r. Kierując się treścią art. 13 ust. 3 rozporządzenia 1071/2009 GITD stwierdził, że Strona nie spełniała wymogów z art. 3 cyt. rozporządzenia, gdyż nie przedłożyła dokumentów potwierdzających, że dysponuje bazą eksploatacyjną wraz ze wskazaniem adresu bazy, jeżeli adres ten jest inny niż adres wskazany zgodnie z ust. 2 pkt 1. Dlatego zaistniały podstawy do cofnięcia Stronie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę Spółki na opisaną decyzję, stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Podał, że GITD cofnął Stronie zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego o nr[...], przyjmując w oparciu o art. 3 i art. 13 ust. 3 rozporządzenia 1071/2009, że Spółka nie spełnia wszystkich wymogów określonych przepisami prawa, tj. wymogu ujętego w art. 3 ust. 1 lit. a) rozporządzenia - wymogu posiadania rzeczywistej i stałej siedziby w jednym z państw członkowskich. Odwołując się do art. 3 i art.13 rozporządzenia 1071/2009, wskazał WSA, że z treści art. 13 ust. 1 tego aktu wynika, że warunkiem określenia terminów wskazanych w tym przepisie na uregulowanie przez przedsiębiorstwo niespełnianych wymogów, o których mowa w art. 3 ww. rozporządzenia, jest stwierdzenie przez organ, że co najmniej jeden z tych wymogów nie jest już spełniany. Zauważył też, że przed wydaniem decyzji, o której mowa w art. 13 ust. 3 rozporządzenia 1071/2009 organ winien rozważyć, czy przedsiębiorca wypełnił wymóg wynikający z art. 3 tego aktu. Organ nie wyjaśnił, czy doszło do ,,uregulowania sytuacji" przez Stronę przed wydaniem decyzji. Zwrócił tylko uwagę, że do zawiadomienia go o zawarciu umowy najmu z [...] czerwca 2020r. doszło po wyznaczonym terminie. W ocenie Sądu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej brak jest analizy tej okoliczności faktycznej pod kątem tego, czy zawarcie takiej umowy pomiędzy Spółką a Z. w W. pozwalało przyjąć, że Strona dysponuje bazą eksploatacyjną w rozumieniu art. 4 pkt 21a u.t.d. Organ nie wypowiedział się co do tego, czy zawarcie przez Stronę umowy z [...] czerwca 2020r. pozwala przyjąć, że dysponuje ona bazą eksploatacyjną tj. spełnia wymóg określony w art. 3 ust. 1 lit. a rozporządzenia 1071/2009, a jeżeli nie to z jakich względów zajął odmienne w tym zakresie stanowisko. Organ w uzasadnieniu decyzji I instancji powołał się na fakt zawarcia takiej umowy, ale bez dokonania wspomnianej analizy uznał jednocześnie, że wystarczające dla pominięcia tej okoliczności w sprawie jest to, że do przedstawienia umowy nie doszło w wymaganym terminie tj. w okresie 6 miesięcy od [...] października 2019r. Okolicznością bezsporną jest nadto to, że faktycznie do przedłożenia Organowi wspomnianej umowy przez Stronę doszło z uchybieniem zakreślonego jej terminu ale jednocześnie przed wszczęciem postępowania w sprawie (zawiadomienie z [...] grudnia 2020r.) a i przed wydaniem pierwszej decyzji. Sąd podkreślił, że w art. 13 ust. 1 rozporządzenia jest mowa wyraźnie o terminie, jaki jest wyznaczany przedsiębiorcy na ,,uregulowanie tej sytuacji" a nie na powiadomienie właściwego organu o tym, że wymóg określony w art. 3 ust. 1 lit. a rozporządzenia 1071/2009 został już spełniony. Zdaniem Sądu datą uregulowania sytuacji polegającej na niespełnianiu przez Spółkę wymogów z art. 3 ww. rozporządzenia nie jest data zawiadomienia Organu o spełnianiu wymagania przez przedsiębiorcę, ale data w jakiej doszło do wyeliminowania stwierdzonych uchybień. Zdaniem Sądu decydujące było też, czy w dacie wydawania rozstrzygnięcia na postawie art. 13 ust. 3 rozporządzenia 1071/2009 przedsiębiorca ,,nie spełnia już jednego lub większej liczby wymogów określonych w art. 3". Organ nie rozważył, czy mamy do czynienia w sprawie z takim stanem rzeczy, tj. zaniechał rozważenia, czy zaistniał stan posiadania przez Spółkę bazy eksploatacyjnej zgodnie z wymogiem wynikający z art. 3 ust. 1 lit a) rozporządzenia 1071/2009. Gdyby bowiem okazało się, że na mocy umowy z [...] czerwca 2020r. Strona dysponowała bazą eksploatacyjną (data początkowa najmu została określona na [...] czerwca 2020r. według § 1 umowy najmu), to nastąpiłoby to przed wszczęciem postępowania w sprawie jak i przed wydaniem decyzji I instancji. Zauważył, że mocą art. 13 ust. 3 rozporządzenia 1071/2009 zakreślony został termin na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie tj. nie później niż z upływem terminów, o których mowa w ust. 1 tego artykułu. W zestawieniu z terminem nieprzekraczającym sześciu miesięcy na uregulowanie sytuacji związanej z niespełnieniem posiadania bazy eksploatacyjnej (art. 13 ust. 1 lit b rozporządzenia 1071/2009), aby takie rozstrzygnięcie mogło zostać wydane, wymóg (w tym przypadku posiadania rzeczywistej i stałej siedziby) powinien pozostawać niespełniony na dzień wydania decyzji. Zbieżność bowiem tych terminów z art. 13 ust. 1 lit. b i ust. 3 rozporządzenia 1071/ 2009 nie może być uznana za przypadkową. Ostatecznie, w terminie sześciu miesięcy powinno dojść do usunięcia braku (spełnienia wymogu) przez przedsiębiorcę, jak i wydania decyzji, gdyby ten wymóg nie został spełniony. Organ w uzasadnieniu decyzji I instancji tylko powołał się na zawarcie umowy z [...] czerwca 2020r. bez analizy, czy wymóg należy uznać za spełniony i uznał, że wystarczające dla pominięcia tej okoliczności jest to, że do przedstawienia mu umowy nie doszło w wymaganym terminie 6 miesięcy od [...] października 2019r. Okolicznością bezsporną w sprawie jest to, że faktycznie do przedłożenia Organowi wspomnianej umowy przez Stronę doszło z uchybieniem zakreślonego jej terminu 2 miesięcy. Strona dopiero pismem z [...] czerwca 2020r. przedstawiła oświadczenie dotyczące bazy eksploatacyjnej, a w skardze nie kwestionowała takiego stanu rzeczy. Sąd podniósł, że umowa została zawarta jednak przed [...] czerwca 2020r., tj. datą upływu 6 miesięcznego terminu a zatem maksymalnego terminu na uregulowanie kwestii niespełnienia wymogu i wydania decyzji z art. 13 ust. 3 rozporządzenia 1071/2009. O ile zatem do wydania decyzji doszłoby w terminie wynikającym z tego przepisu prawa, to w sytuacji gdyby zawarcie ww. umowy stanowiło o istnieniu bazy eksploatacyjnej Strony, Organ nie byłby uprawniony do wydania decyzji o zawieszeniu lub cofnięciu zezwolenia albowiem nie ziściłaby się przesłanka niespełnienia tego wymogu. Organ przyjął odmienną wykładnię art. 13 ust. 1 w związku z ust. 3 rozporządzenia 1071/2009 uznając, że przy wydaniu decyzji istotne jest nie to, czy Strona w terminie 6 miesięcy spełniła wymóg ale, że z uchybieniem tego terminu o tym fakcie zawiadomiła Organ i dlatego wydanie decyzji na mocy art. 13 ust. 3 rozporządzenia jest możliwe, mimo że przed upływem tego terminu Strona spełniła wymóg. Według WSA, wskutek błędnej wykładni ww. przepisów, GITD z naruszeniem art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. niewłaściwie ocenił znaczenie faktów występujących w sprawie, albowiem z pominięciem tych, które przy prawidłowej wykładni art. 13 ust. 1 rozporządzenia 1071/2009, mogły przesądzać o braku podstaw do zastosowania art. 13 ust. 3 tego aktu. Organ w ogóle pominął dowód z umowy z [...] czerwca 2020r. mający wykazać, że Spółka dysponuje bazą eksploatacyjną. Dlatego w opinii WSA za przedwczesna była ocena, co do pozostałych zarzutów skargi z uwagi na niepewność, czy w ogóle doszło do niewypełnienia przez Stronę wymogu posiadania bazy eksploatacyjnej w rozumieniu art. 13 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia 1071/2009. W tym stanie rzeczy WSA uznał, że zaistniały podstawy do uchylenia obu decyzji w oparciu art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2022r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.). Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy zobowiązał Organ do uwzględnienia przedstawionej wykładni art. 13 ust. 1 rozporządzenia 1071/2009 i wynikającej z tego potrzeby oceny znaczenia umowy najmu z [...] czerwca 2020r. Z powyższym wyrokiem nie zgodził się organ – GITD i wystąpił ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżył wyrok w całości. Zarzucił wyrokowi: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 13 ust. 1 lit. b) w zw. z art. 3 ust. 1 lit. a) rozporządzenia 1071/2009 poprzez ich błędną wykładnię polegającą na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ na dzień wydania decyzji w I instancji powinien zbadać, czy skarżąca spełnia przesłankę z art. 3 ust. 1 lit. a) rozporządzenia 1071/2009, podczas gdy organ wyznaczył skarżącej termin wynikający z art. 13 ust. 1 lit. b) rozporządzenia 1071/2009 przewidującego uprawnienie organu do wyznaczenia przedsiębiorcy terminu na uregulowanie sytuacji związanej z niespełnianiem wymogu określonego w art. 3 ust. 1 lit. a) rozporządzenia 1071/2009 w wymiarze "nieprzekraczającym sześciu miesięcy", tj. termin dwumiesięczny (będący terminem nieprzekraczającym sześciu miesięcy), który to termin upłynął [...] grudnia 2019 r. (dwa miesiące od doręczenia pisma z zawiadomieniem o wyznaczeniu powyższego terminu), a zatem nie może być w tym przypadku mowy o obowiązku badania przez organ, czy wskazana w oświadczeniu złożonym przez skarżącą na formularzu OB (oświadczenie o dysponowaniu bazą eksploatacyjną) z [...] czerwca 2020 r. baza eksploatacyjna spełnia wymogi przewidziane przepisami rozporządzenia 1071/2009, w szczególności, gdy oświadczenie OB i umowa najmu zostały złożone przez skarżącą po upływie także maksymalnego, sześciomiesięcznego terminu wynikającego z art. 13 ust. 1 lit. b) rozporządzenia 1071/2009, gdyż zgodnie z tym przepisem przewoźnikowi wyznacza się termin nieprzekraczający sześciu miesięcy, gdy "(...) uregulowanie sytuacji wymaga od przedsiębiorcy wykazania, że posiada rzeczywistą i stałą siedzibę", co oznacza, że obowiązkiem przewoźnika jest nie tylko uregulowanie sytuacji, ale również wykazanie uregulowania sytuacji w wyznaczonym terminie; 2. art. 13 ust. 1 w zw. z ust. 3 rozporządzenia 1071/2009 poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd I instancji, że z treści art. 13 ust. 3 rozporządzenia 1071/2009 wynika spoczywający na organach prowadzących postępowanie obowiązek cofnięcia lub zawieszenia zezwolenia (licencji) "nie później niż z upływem terminów, o których mowa w ust. 1 (...)" przy jednoczesnej konieczności uwzględnienia wobec przewoźników terminów maksymalnych przewidzianych w art. 13 ust. 1 rozporządzenia 1071/2009, niezależnie od terminu wyznaczonego przez organ zgodnie z dyspozycją powyższego przepisu, co nie jest możliwe do zrealizowania przy uwzględnieniu zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynikającej z art. 15 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000; dalej: k.p.a.), a także prawa strony postępowania administracyjnego do czynnego uczestnictwa w postępowaniu i prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy; 3. art. 13 ust. 1 lit. b) w zw. z ust. 3 rozporządzenia 1071/2009 poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd I instancji, że skoro do przedstawienia umowy najmu dotyczącej bazy eksploatacyjnej doszło po upływie maksymalnego terminu wynikającego z art. 13 ust. 1 lit. b) rozporządzenia 1071/2009 ale przed wszczęciem postępowania administracyjnego i wydaniem decyzji w 1 instancji, to organ miał obowiązek dokonać analizy, czy umowa zawarta przez skarżącą z Z. w W. pozwala przyjąć, że skarżąca dysponowała bazą eksploatacyjną w rozumieniu art. 4 pkt 21 a ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2201, zwanej dalej u.t.d.), podczas gdy niewykazanie spełnienia przez skarżącą wymogów posiadania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego w maksymalnym terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 lit. b) rozporządzenia 1071/2009 stanowiło podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia skarżącej zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, dlatego merytoryczna analiza umowy najmu, jak i oględziny miejsca wskazanego przez skarżącą jako baza eksploatacyjna nie mogły mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia; II. naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, że organ wydając decyzje w obu instancjach nie rozpatrzył merytorycznie całości dokumentacji przedłożonej przez skarżącą w celu ustalenia, czy skarżąca spełnia wymogi z art. 3 rozporządzenia 1071/2009, podczas gdy organ dwukrotnie rozpatrując sprawę działał w granicach i zgodnie z przepisami prawa, odnosząc się w uzasadnieniu decyzji do zaistniałego stanu faktycznego, w tym do argumentacji skarżącej, a zatem nie doszło w omawianym przypadku do naruszenia przez organ przywołanych przepisów k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności w sytuacji niezastosowania się przez skarżącą do wyznaczonego terminu z art. 13 ust. 1 lit. b) rozporządzenia 1071/2009, jak i terminu maksymalnego wynikającego z tegoż artykułu, co zostało precyzyjnie wyjaśnione przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnym uznaniu przez Sąd 1 instancji, że organy miały obowiązek dokonania analizy umowy najmu zawartej przez skarżącą z Z. w W., dotyczącej bazy eksploatacyjnej, z uwagi na datę jej zawarcia ([...] czerwca 2020 r.) podczas gdy dla oceny spełnienia przez skarżącą wymogu wykazania uregulowania sytuacji w związku z dysponowaniem bazą eksploatacyjną znaczenie ma nie data zawarcia umowy najmu, lecz data złożenia oświadczenia OB dotyczącego bazy eksploatacyjnej ([...] czerwca 2020 r.), które to oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia zawierało informacje dotyczące adresu położenia bazy eksploatacyjnej i spełniania przez bazę eksploatacyjną minimum jednego z warunków określonych w art. 4 pkt 21a u.t.d. W oparciu o powyższe zarzuty wnosił o: uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w wysokości według norm przepisanych. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. Strona w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosiła o oddalenie skargi kasacyjnej; zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów na okoliczność niezastosowania przez GITD zasady proporcjonalności przy wydaniu decyzji. Obecni na rozprawie przed NSA pełnomocnicy: skarżącego kasacyjnie Organu oraz Spółki podtrzymali stanowiska prezentowane e wniesionych pismach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jako uzasadniona podlegała uwzględnieniu, choć nie wszystkie zarzuty były uzasadnone. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem I instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu I instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od strony skarżącej kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych. Wobec niestwierdzenia określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania sądowego, jak również przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji podniesionych zarzutów kasacyjnych, uznając, że w zakresie przywołanych wzorców materialnoprawnych są one uzasadnione. Odnosząc się w sposób całościowy oraz zbiorczy do wyartykułowanych w pkt I. ppkt 1.- 3. petitum skargi kasacyjnej spornych zagadnień wykładniczych na tle treści normatywnej wynikającej z art. 13 ust. 1 lit. b) w zw. z art. 3 ust. 1 lit. a) oraz art. 13 ust. 3 w zw. z art. 13 ust. 1 rozporządzenia 1071/2009, należy wskazać, że uregulowana w powyższych przepisach procedura zawieszenia lub cofnięcia zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego zakłada wyodrębnienie dwóch etapów, dla których końcowym momentem zamykającym weryfikację spełniania przez przedsiębiorcę wymogów określonych w art. 3 rozporządzenia nr 1071/2009 jest upływ maksymalnych terminów 6-miesięcznych, o których mowa w art. 13 ust. 1 lit. a-c) cyt. aktu. O ile więc na początkowym etapie analizowanej procedury, zgodnie z art. 13 ust. 1 zd. pierwsze rozporządzenia 1071/2009, samo podejrzenie (istnienie "ryzyka") niespełniania wymogów określonych w art. 3 rodzi po stronie właściwego organu obowiązek przekazania przedsiębiorcy informacji w tym przedmiocie (swoistego ostrzeżenia) w celu podjęcia przez ten podmiot odpowiednich działań eliminujących stwierdzone ryzyko, o tyle brak usunięcia powyższego stanu, potwierdzony przez organ określonymi dowodami niespełniania co najmniej jednego z warunków, o których mowa w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 1071/2009 ("co najmniej jeden z tych wymogów nie jest już spełniany"), zgodnie ze zd. drugim art. 13 ust.1 ww. aktu, implikuje uruchomienie kompetencji fakultatywnej do wdrożenia drugiego etapu (etapu sanacyjnego) powyższej procedury, w ramach którego dla przedsiębiorcy zostaje otwarta możliwość przywrócenia stanu spełniania naruszonego lub naruszonych warunków materialnoprawnych wykonywania zawodu przewoźnika drogowego, zanim organ ten zastosuje jedną z sankcji określonych w art. 13 ust. 3 ww. rozporządzenia. W tym celu, na mocy art. 13 ust. 1 ww. rozporządzenia, właściwy organ może jednokrotnie wezwać (lub wielokrotnie wzywać) przedsiębiorcę do "uregulowania" sytuacji związanej z niespełnianiem wymogów określonych w art. 3 ust. 1 cyt. aktu, określając odpowiedni termin (terminy) "na uregulowanie tej sytuacji", w granicach maksymalnego terminu 6-miesięcznego (zob. art. 13 ust. 1 lit. a-c), z tym zastrzeżeniem, że w razie stwierdzenia, że ryzyko niespełniania ww. wymogów zostało już zrealizowane w momencie przystąpienia do weryfikacji ich spełniania (a więc "przedsiębiorca nie spełnia już wymogów określonych w art. 3"), organ ten może od razu przystąpić do określenia terminu (terminów) na "uregulowanie sytuacji". Jeżeli jednak dojdzie do bezskutecznego upływu terminu lub terminów określonych (wyznaczonych) przez właściwy organ na podstawie art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 1071/2009, to – niezależnie od dalszych zmian w stanie sprawy – organ ten, zgodnie z art. 13 ust. 3 ww. rozporządzenia, jest zobowiązany do zastosowania właściwej sankcji zawieszenia lub cofnięcia zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, przyjmując za miarodajny dla momentu orzekania w sprawie cofnięcia (zawieszenia) powyższego uprawnienia dzień upływu ww. terminu (terminów) określonych na podstawie art. 13 ust. 1, nieprzekraczający 6 miesięcy. W tym sensie związane z kompetencją do zawieszenia lub cofnięcia zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego wyrażenie normatywne "nie później niż z upływem terminów, o których mowa w ust. 1 niniejszego artykułu" należy zatem rozumieć jako moment zakończenia terminu materialnoprawnego na uregulowanie przez uprawnionego przedsiębiorcę "sytuacji niespełniania wymogów określonych w art. 3", a nie jako termin końcowy do wykonania przez właściwy organ kompetencji wyznaczonej w art. 13 ust. 3 rozporządzenia 1071/2009. Ten ostatni przepis stanowi zatem wyjątek od zasady aktualności orzekania w administracyjnym toku instancji, wymagając przyjęcia – jak już wskazano – jako miarodajnego momentu orzekania dnia zakończenia biegu terminów, o których mowa w art. 13 ust. 1 cyt. rozporządzenia. W związku z powyższym stanowiskiem interpretacyjnym trzeba uznać, że wydanie przez kontrolowany organ na podstawie art. 13 ust. 3 w zw. z art. 13 ust. 1 lit. b) oraz w zw. z art. 3 ust. 1 lit. a) i art. 5 ust. 1 rozporządzenia 1071/2009 decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia Stronie skarżącej (decyzja GITD: pierwsza z 5 marca 2021 r.) już po upływie terminu sześciu miesięcy (dzień zakończenia ww. terminu: [...] czerwca 2020 r.) na uregulowanie sytuacji związanej z posiadaniem przez przedsiębiorcę "rzeczywistej i stałej siedziby" (termin ten w zasadzie upłynął [...] grudnia 2019 r., gdyż Spółka odebrała zawiadomienie GITD z [...] października 2019 r. wyznaczające jej dwumiesięczny termin na wykazanie dysponowania bazą eksploatacyjną spełniającą wymogi ustawowe, pod rygorem wszczęcia postępowania w przedmiocie cofnięcia uprawnienia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego w dniu [...] października 2019 r.), nie miało znaczenia dla oceny legalności wykonania powyższej kompetencji sankcyjnej, podobnie jak fakt, że już po upływie powyższego sześciomiesięcznego terminu Spółka przedłożyła organowi I instancji ([...] grudnia 2020 r. po otrzymaniu zawiadomienia GITD z [...] grudnia 2020 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego) dokumenty mające wskazywać, że wymogi określone w art. 3 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1071/2009 zostały spełnione. Kontrolowany Sąd Wojewódzki – akceptując wadliwą wersję wykładni art. 13 ust. 3 w zw. z art. 13 ust. 1 lit. b) oraz w zw. z art. 3 ust. 1 lit. a) rozporządzenia 1071/2009 – nie zauważył ponadto, że dokumenty przedłożone przez Spółkę (wniosek wraz z załącznikami), w tym dotyczące posiadania miejsca postojowego dla jednego samochodu ciężarowego, mimo że sporna była kwestia bazy eksploatacyjnej i miejsc postojowych dla dwóch ciągników siodłowych, zgłoszonych do udzielonej Stronie licencji, czyli mające odnosić się do "rzeczywistej i stałej siedziby w jednym z państw członkowskich" (art. 3 ust. 1 lit. a), opatrzone datą [...] czerwca 2020 r., zostały do akt kontrolowanego postępowania przedłożone [..] grudnia 2020 r., a wcześniej załączone przez Stronę do wniosku z [...] czerwca 2020 r. o zmianę danych w zezwoleniu na wykonywanie zawodu przewoźnika, a więc brak było podstaw do wnioskowania, że przed upływem maksymalnego terminu sześciu miesięcy na "uregulowanie sytuacji" w tym zakresie Spółka przywróciła stan spełniania powyższego wymogu. Zaprezentowana powyżej wykładnia jest zgodna z celami i funkcjami regulacji wynikającej zarówno z rozważanego rozporządzenia 1071/2009, jak również rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2020/1055 z dnia 15 lipca 2020 r. zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1071/2009, (WE) nr 1072/2009 i (UE) nr 1024/2012 w celu dostosowania ich do zmian w transporcie drogowym (Dz.U.UE. L. z 2020 r. Nr 249, str. 17; dalej: rozporządzenie 2020/1055). Zgodnie z motywami (7) i (12) rozporządzenia 1071/2009 państwo członkowskie siedziby powinno sprawdzać, czy przedsiębiorca nieprzerwanie spełnia warunki przewidziane w niniejszym rozporządzeniu, tak, aby w razie konieczności właściwe organy tego państwa członkowskiego miały możliwość podejmowania decyzji o zawieszeniu lub cofaniu zezwoleń, które pozwalają temu przedsiębiorcy prowadzić działalność na rynku. Należyte przestrzeganie i wiarygodna kontrola warunków dostępu do zawodu przewoźnika drogowego wymagają od przedsiębiorców prowadzenia działalności gospodarczej w sposób rzeczywisty i ciągły. Z kolei uczciwa konkurencja i transport drogowy odbywający się w pełnym poszanowaniu przepisów wymagają jednolitego poziomu nadzoru i monitorowania w państwach członkowskich. Organy krajowe odpowiedzialne za nadzorowanie przedsiębiorców i ważności ich zezwoleń odgrywają w tym względzie zasadniczą rolę, w razie potrzeby powinny zatem podejmować odpowiednie środki, zwłaszcza w najpoważniejszych przypadkach, poprzez zawieszanie lub cofanie zezwoleń lub stwierdzanie niezdolności do wykonywania zawodu zarządzających transportem, którzy nagminnie ignorują przepisy lub wykazują w tym względzie brak dobrej woli. Dany środek powinien być uprzednio należycie rozpatrzony pod kątem zasady proporcjonalności. Wcześniej przedsiębiorca powinien jednak zostać upomniany; należy mu również wyznaczyć racjonalny termin na uregulowanie sytuacji przed zastosowaniem takich sankcji (por. także motyw 21 oraz art. 22 ust. 1 cyt. rozporządzenia). Na tle stanu faktycznego przedmiotowej sprawy kontrolowane organy zrealizowały w sposób wystarczający cele regulacyjne wynikające z powyższych motywów, kierując nie tylko właściwe "ostrzeżenie" do Spółki, lecz także wyznaczając odpowiedni termin na "uregulowanie sytuacji" związanej z niespełnianiem wymogu "rzeczywistej i stałej siedziby". Termin ten faktycznie wydłużono i Spółka w okresie wspomnianych 6 miesięcy miała możliwość złożenia prawdziwych oświadczeń, a zamiast tego składała oświadczenia nieprawdziwe, opatrzone klauzulą o świadomości o odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia (por. art. 7a ust. 6 u.t.d.). Natomiast z ustaleń GITD wynika, że przez okres prawie roku między oświadczeniem OB z [...] czerwca 2019 r. wskazującym na miejsce postojowe: W., [...] (następnie zakwestionowane przez organ) a umową najmu miejsca parkingowego zawartą [...] czerwca 2020 r. Spółka nie spełniała wymogu z art. 3 ust. 1 lit. a) rozporządzenia 1071/2009 w zw. z art. 4 pkt 21a u.t.d. Podejście organów było także zgodne z motywami (6) i (7) rozporządzenia 2020/1055. W powyższym akcie prawodawca unijny, zmieniając rozporządzenie 1071/2009 (w tym art. 13), podniósł, że w celu zwalczania zjawiska wykorzystywania tzw. firm "skrzynek pocztowych" oraz zagwarantowania uczciwej konkurencji i równych warunków na rynku wewnętrznym, konieczne jest zapewnienie, aby przewoźnicy drogowi mający siedzibę w danym państwie członkowskim faktycznie i w sposób ciągły przebywali na jego terytorium oraz prowadzili działalność transportową z tego państwa. W związku z tym oraz w świetle zdobytych doświadczeń konieczne jest doprecyzowanie i wzmocnienie przepisów dotyczących istnienia rzeczywistej i stałej siedziby, unikając przy tym wprowadzania nieproporcjonalnych obciążeń administracyjnych. Ponadto, faktyczne przebywanie w sposób ciągły w państwie członkowskim siedziby powinno w szczególności oznaczać wymóg, aby dany przedsiębiorca wykonywał przewozy z wykorzystaniem odpowiedniego sprzętu technicznego znajdującego się w tym państwie członkowskim (por. także motyw 8). Uwzględnienie zarzutów naruszenia prawa materialnego, o których mowa w pkt I. ppkt 1.- 3. petitum skargi kasacyjnej skutkowało stwierdzeniem zasadności instrumentalnie z nimi powiązanych zarzutów naruszenia prawa procesowego zgłoszonych w pkt II. ppkt 1., pkt 2., które trafnie wyeksponowały błędną ocenę legalności proceduralnej zaskarżonej decyzji jako konsekwencję wadliwej wykładni prawa materialnego. W tym stanie rzeczy, wobec uznania, że istota sprawy sądowoadministracyjnej została dostatecznie wyjaśniona dla potrzeb uchylenia zaskarżonego wyroku oraz prawomocnego i ostatecznego oddalenia skargi, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2, art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji. ----------------------- 12