II GSK 445/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Anna Ostrowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Karnas-Mroczek po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 1221/22 w sprawie ze skargi E.B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 10 lutego 2022 r. nr BP.501.1191.2021.1278.LB3.174256 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o przewozie towarów niebezpiecznych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje w całości od zasądzania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

I Lubelski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: organ I instancji) decyzją z dnia 17 czerwca 2021 r. nałożył na [...] prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] jako wspólnika spółki cywilnej (dalej: uczestnik postępowania) oraz [...] prowadzącą działalność gospodarczą pod własnym nazwiskiem jako wspólnik spółki cywilnej (dalej: skarżąca) karę pieniężną w wysokości 10 000 zł. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło niewyposażenie załogi pojazdu w wymagane instrukcje pisemne oraz nieuzyskanie wymaganego świadectwa dopuszczenia pojazdu ADR. Powyższe stwierdzono w dniu 8 marca 2021 r. w trakcie kontroli zestawu pojazdów składającego się z ciągnika marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] wraz z naczepą marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], którego łączna dopuszczalna masa całkowita wynosiła powyżej 3,5 tony i którym kierował [...] (dalej: kierowca). Ustalono również, że pojazdem wykonywany był krajowy transport drogowy rzeczy tzw. "pusty" po rozładunku materiału niebezpiecznego UN 1170 (alkohol etylowy). Z okazanego wypisu nr 1 z licencji [...] wynikało, że spółka oznaczona jako [...] wykonywała kontrolowany przewóz, zaś wg dokumentu przewozowego ADR przewoźnikiem był podmiot oznaczony jako [...] Przebieg kontroli został utrwalony w protokole kontroli nr WITD.DI.P.A.III0146.16.2021 z dnia 8 marca 2021 r. W oparciu o dane zawarte w CEIDG organ I instancji ustalił, że od dnia 9 marca 2020 r. wspólnikami spółki [...], zaś jeden ze wspólników tej spółki - [...] uprawnienia do wykonywania krajowego transportu drogowego rzeczy uzyskała dopiero w dniu 13 marca 2021 r. Po rozpatrzeniu odwołania, Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: organ II instancji, Inspektor, GITD) decyzją z dnia 10 lutego 2022 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 4, art. 11, art. 59 oraz art. 107 ust. 1 i 2 oraz ust. 4 pkt 1 i art. 110 ust. 1 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 756, dalej: u.p.t.n.). II Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 października 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 1221/22 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji w pierwszej kolejności odniósł się do okoliczności podlegania lub wyłączenia z przepisów o ADR. Zdaniem Sądu ustalenia organu w tym zakresie były prawidłowe. Wynika z nich bowiem, iż w momencie kontroli przedmiotowym zespołem pojazdów nie był już przewożony towar niebezpiecznych UN 1170, gdyż został on rozładowany. Cysterna, w której przewożono wcześniej towar nie była jednak oczyszczona. Tym samym brak jest – w ocenie WSA – podstaw prawnych do twierdzenia, że wymogi ADR nie odnoszą się do pojazdu-cysterny, który opróżniony, ale nieoczyszczony wracał do bazy po przewozie i rozładunku towaru niebezpiecznego. Wskazano, iż z uregulowań ADR wprost wynika bowiem, że pojazd-cysterna bezpośrednio po rozładunku towaru niebezpiecznego, nieoczyszczony, jest nadal pojazdem wykonującym przewóz drogowy towarów niebezpiecznych i obowiązują go wszystkie rygory i wymogi zawarte w ADR. Konsekwentnie WSA stwierdził, iż zarzuty skargi w tym zakresie należało uznać za nieuzasadnione. Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że organy administracyjne zasadnie obniżyły wymiar kary z uwagi na treść art. 110 u.p.t.n., zgodnie z którym uczestnik przewozu drogowego towarów niebezpiecznych za naruszenia określone w załączniku nr 1 do ustawy, stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej, nie może przekroczyć kwoty 10 000 zł. W ocenie WSA organy prawidłowo przyjęły również, że powstanie opisywanego uchybienia nie mieściło się wśród okoliczności, na które przewoźnik nie miał wpływu bądź nastąpiły wskutek zdarzeń, którym skarżący nie mógł zapobiec, a zatem pod przesłanki z art. 109 ust. 1 pkt 1 u.p.t.n. wyłączające odpowiedzialność strony. Mając na względzie powyższe, Sąd uznał, że poczynione przez organy obu instancji ustalenia w zakresie stwierdzonych podstaw do nałożenia kary pieniężnej wynikają z prawidłowo zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zaś dokonana przez te organy ocena tego materiału, w kontekście zastosowanych przepisów. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 864 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (obecnie: Dz.U. z 2025 r. poz. 1071 ze zm.; dalej: k.c.). polegającego na jego niezastosowaniu, a zwłaszcza braku określenia wprost solidarnej odpowiedzialności wspólników spółki, Sąd I instancji wyjaśnił, że wskazany przepis nie był stosowany. Nie można zaś naruszyć normy, której nie stosowano, bo przecież przedmiot sprawy nie należy do sfery prawa cywilnego, ale administracyjnego. W ocenie WSA konstrukcja zaskarżonej decyzji mimo braku wskazania odpowiedzialności solidarnej (właściwej dla stosunków cywilnych) jest prawidłowa, gdyż wymierzona została jedna kara w wysokości 10 000 zł na przewoźnika jakim z racji przyjętej formy prawnej są dwaj wskazani w decyzji wspólnicy. Nie powinno zatem dojść do sytuacji egzekwowania za popełnione przy jednej kontroli naruszenie kary wyższej niż przewidziana we wskazanych wyżej przepisach prawa (tj. większej łącznie niż 10.000 zł). Sąd I instancji stwierdził również, że błędnym jest rozumowanie, zgodnie z którym skoro przedsiębiorcą jest każdy ze wspólników z osobna to każdy z nich (z osobna) powinien odpowiadać za wykonywanie danego przewozu drogowego. Objęcie każdego ze wspólników odrębnym ukaraniem za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, w ramach tego samego przewozu prowadziłoby do dwukrotnego ukarania za to samo naruszenie. III Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj.: art. 864 k.c. poprzez jego niezastosowanie; 2. naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.: – art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a., w zw. z 28 k.p.a., polegającego na nieustaleniu w sposób prawidłowy strony postępowania administracyjnego oraz zasad jej reprezentacji i odpowiedzialności, tj. nieoznaczenie spółki cywilnej jako strony postępowania; – art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 864 k.c. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi wskutek błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji za organem, że zaistniały przesłanki do nałożenia na skarżącą jako wspólnika spółki cywilnej kary pieniężnej, bez konieczności oznaczenia spółki cywilnej jako strony postępowania oraz zastrzeżenia odpowiedzialności solidarnej wspólników. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. IV W odpowiedzi na skargę kasacyjną Inspektor wniósł o jej oddalenie w całości, rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. V Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie albowiem podniesione w niej zarzuty nie podważają prawidłowości wyroku Sądu I instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Wobec takich regulacji stwierdzić należy, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz zawiera się wyłącznie w tych jej aspektach, które wynikają z zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym i profesjonalnym środkiem prawnym zaskarżenia wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, co znalazło swój wyraz również w przymusie adwokacko-radcowskim, tj. obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2023 r., sygn. akt II GSK 578/20). Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Zarzuty formułowane w ramach podstaw kasacyjnych powinny szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa przez Sąd I instancji doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty kasacyjne nieodpowiadające tym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. (por. np. postanowienie NSA z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04, OSP z 2005 r. z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, Nr 3, poz. 36 oraz wyroki NSA z: 16 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 861/10; 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 22/18). Ponadto należy podkreślić, że skarga kasacyjna jest środkiem prawnym służącym zaskarżaniu wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, autor skargi kasacyjnej powinien zatem wskazać, jakie przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji. W orzecznictwie NSA wielokrotnie podkreślano, że powołanie zarzutów w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a., jest orzeczenie sądu (por. m.in. wyroki NSA: z 31 marca 2013 r., II FSK 925/10; z 21 maja 2024 r., sygn. akt II GSK 608/21). Wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna nie spełnia powyższych wymogów. Przede wszystkim w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego skarżąca formułuje zarzut naruszenia przez Sąd I instancji "art. 864 k.c. poprzez jego niezastosowanie", który po pierwsze nie spełnia przesłanek podstawy skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., polegającej na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz pod drugie nie przywołano w nim przepisu p.p.s.a., który jest wymagany dla prawidłowo sformułowanej podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej wobec wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12). Zgodnie jednak z dominującym poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w jego konstruowaniu w konkretnej sprawie. Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji, a sąd nie dostrzegając właściwej podstawy oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie niewłaściwej (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z 16 marca 2011 r., II GSK 400/10). Należy zatem stwierdzić, że nie dyskwalifikowałoby zarzutu materialnego rozpatrywanej skargi kasacyjnej wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie na niezastosowanie przepisu art. 864 k.c. jedynie wtedy, gdyby: 1) strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie przywołała przepis lub przepisy, które w jej przekonaniu zostały wadliwie zastosowane zamiast przepisów przez nią wskazywanych, 2) powiązała ten przepis z odpowiednim przepisem p.p.s.a., który jej zdaniem Sąd I instancji naruszył, wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Jednak wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia, co tym samym czyni podniesiony zarzut niezastosowania przepisów prawa materialnego nieskuteczny. Istotną wadę konstrukcyjną posiada także zarzut naruszenia przepisów postępowania sformułowany w pkt 2, tiret 1 petitum rozpatrywanej skargi kasacyjnej. Zarzut ten przywołuje wyłącznie przepisy art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. bez powiązania ich z przepisami p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w tym zakresie wskazuje, że przedmiotem postępowania kasacyjnego jest orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego. Przez normy postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć przepisy p.p.s.a., gdyż ustawa ta zawiera wyczerpujące regulacje prawne dotyczące procedowania sądowoadministracyjnego. Oparcie zarzutu naruszenia przepisów postępowania wyłącznie na przepisach k.p.a., która to ustawa nie zawiera regulacji odnoszących do zasad postępowania przed sądami administracyjnymi, skutkuje tym, że brak jest podstaw do jego oceny w zakresie w jakim oceniana jest prawidłowość procedowania przed sądem administracyjnym. Podkreślić należy, że ani wojewódzkie sądy administracyjne ani Naczelny Sąd Administracyjny nie stosują przepisów k.p.a. w swoim postępowaniu. Przepisy te mają wyłącznie zastosowanie do postępowania przed organami administracyjnymi. Wynika to z tego, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji (por. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010r., sygn. II FPS 8/09). A zatem jeżeli skarżący kasacyjnie podważa prawidłowość dokonanych przez organy ustaleń w ramach podstawy kasacyjnej wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., powinien postawić zaskarżonemu wyrokowi zarzuty naruszenia przepisów, w oparciu o które sąd pierwszej instancji dokonał kontroli działalności organu administracji, tj. p.p.s.a. Inaczej mówiąc, aby wykazać nieprawidłowości jakich dopuścił się wojewódzki sąd administracyjny, należy postawić zarzut naruszenia stosownych przepisów tej ustawy (np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Konstruując zarzuty w oparciu o przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skarżący zobowiązany był również na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. do wskazania, jaki był związek naruszenia przepisów określonych w skardze kasacyjnej z rozstrzygnięciem. Nie wszystkie bowiem naruszenia przepisów postępowania mogą być skutecznym zarzutem kasacyjnym, ale tylko takie, które miały istotny wpływ na wyrok. Wpływ ten w sposób jednoznaczny musi wykazać strona, zaniechanie zaś tego obowiązku powoduje, że niemożliwa staje się merytoryczna ocena zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Powyższych wymogów nie spełnia postawiony przez skarżącą wymieniony wyżej zarzut naruszenia przepisów postępowania, tym samym nie mógł on podlegać skutecznej kontroli instancyjnej. W związku z powyższym należy wskazać, że w rozpatrywanej skardze kasacyjnej w istocie jedynym zarzutem poddającym się kontroli instancyjnej jest zarzut proceduralny sformułowany w pkt 2, tiret 2 jej petitum, w ramach którego skarżąca zarzuca Sądowi I instancji naruszenie "art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 864 k.c. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi wskutek błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji za organem, że zaistniały przesłanki do nałożenia na skarżącą jako wspólnika spółki cywilnej kary pieniężnej, bez konieczności oznaczenia spółki cywilnej jako strony postępowania oraz zastrzeżenia odpowiedzialności solidarnej wspólników." Zdaniem skarżącej, "przepisy ustawy ADR, w przypadku spółki cywilnej winny być odczytywane jako dotyczące naruszenia dokonanego przez spółkę, a nie przez każdego ze wspólników z osobna". Zgodnie ze stanowiskiem skarżącej: "jest to odpowiedzialność solidarna wspólników spółki cywilnej, a z tego należy wywodzić, że można to zobowiązanie traktować jako zobowiązanie spółki. Tylko bowiem za zobowiązanie spółki cywilnej jej wspólnicy odpowiadają solidarnie na mocy art. 864 K.c. Tym samym, to spółce cywilnej, a nie poszczególnym jej wspólnikom należy nadać przymiot podmiotu wykonującego jeden transport drogowy." Skarżąca wskazuje także, że jej zdaniem z treści skarżonych decyzji nie wynika, ażeby kara pieniężna została nałożona na wspólników zgodnie z zasadą odpowiedzialności solidarnej. W jej opinii, decyzja nakłada karę pieniężną w wysokości 10.000 zł zarówno na [...], jak i karę pieniężną w wysokości 10.000 zł na [...]. Ta wadliwa konstrukcja osnowy decyzji organu I instancji skutkować może, zdaniem skarżącej, dokonaniem niezależnych egzekucji administracyjnych zarówno w stosunku do jednego, jak i drugiego wspólnika spółki cywilnej, co skutkować może egzekucją w łącznej kwocie 20.000 zł. Rozpatrując ten zarzut, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przeprowadzona przez Sąd I instancji ocena zaskarżanej decyzji w tym zakresie była prawidłowa. Zarówno w zaskarżonej decyzji GITD, jak i w decyzji organu I instancji jako adresatów decyzji (przedsiębiorcę/podmiot wykonujący przewóz drogowy) wymieniono: [...], wskazując przy każdym z nich, że są wspólnikami spółki cywilnej [...]. Konstrukcja zaskarżonej decyzji zatem mimo braku wskazania odpowiedzialności solidarnej wspólników (właściwej dla spółki cywilnej) jest poprawna. Wbrew zarzutom skarżącej organ wymierzył w rozpatrywanej sprawie administracyjnej jedną karę w wysokości 10.000 zł na przewoźnika jakim z racji przyjętej formy prawnej są dwaj wskazani w decyzji wspólnicy. Również egzekucja tej kary będzie ograniczona do jej wymierzonej wysokości 10.000 zł i prowadzona będzie wobec obu jej wspólników. Za nieprawidłowy zatem należy uznać wniosek skarżącej, że ze względu na uregulowaną w art. 864 k.c. zasadę solidarnej odpowiedzialności wspólników spółki cywilnej za zobowiązania spółki - to spółce cywilnej, a nie jej wspólnikom, należy nadać przymiot podmiotu będącego stroną stosunków administracyjnoprawnych, a tym samym uznać za stronę postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 15 października 2008 r., sygn. akt II GPS 5/08, w tym zakresie zasadnie wskazał, że spółka cywilna jest wyłącznie stosunkiem obligacyjnym, jaki może zostać ukształtowany przez jej wspólników na zasadach i w warunkach określonych w Kodeksie cywilnym (art. 860 - 876 k.c.). W myśl art. 331 k.c. zdolność prawna może przysługiwać jednostkom organizacyjnym niebędącym osobami prawnymi pod warunkiem, że ustawa taką zdolność im przyznaje. W związku z tym spółce cywilnej nie przysługuje zdolność prawna. Z samej istoty cywilnoprawnego pojęcia spółki wynika, że podmiotowość prawną spółce cywilnej można przypisać tylko wtedy, gdy w akcie normatywnym dopuszcza się do obrotu w określonej sferze prawnej jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej bez wymogu przyznania im podmiotowości na podstawie ustaw. Spółce cywilnej nie przysługuje podmiotowość prawna, chociażby ułomna, a tym bardziej ułomna osobowość prawna. Główne gałęzie systemu prawnego takich cech spółkom cywilnym nie przyznają. W szczególności art. 30 § 1 k.p.a. odsyła w kwestii zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych do przepisów prawa cywilnego. Spółka cywilna nie może więc być stroną w ogólnym postępowaniu administracyjnym. W świetle art. 64 § 11 ustawy z dnia 17 listopada 1964 – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2026 r. poz. 468) nie można jej również przypisać zdolności sądowej, a w konsekwencji - procesowej. Do egzekucji ze wspólnego majątku wspólników spółki prawa cywilnego konieczny jest tytuł egzekucyjny wydany przeciwko wszystkim wspólnikom (art. 778 k.p.c.). W odniesieniu do odpowiedzialności przewoźników drogowych w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażane jest jednolite stanowisko, że spółka cywilna, choć nie jest odrębnym podmiotem prawa, oznacza zobowiązanie się do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego (art. 860 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny), a więc do wspólnego działania, które należy traktować, jako jedno działanie dwóch lub więcej wspólników, nie zaś, jako sumę ich działań indywidualnych. W konsekwencji przewóz wykonywany w ramach spółki cywilnej jest jednym przewozem podlegającym zarachowaniu łącznie na rzecz wszystkich wspólników, a nie przewozem każdego z nich z osobna. To z kolei prowadzi do wniosku, że sprawa o ukaranie za naruszenie przepisów o transporcie drogowym podczas wykonywania transportu drogowego w ramach spółki cywilnej jest jedną sprawą administracyjną dotyczącą wspólnego naruszenia (naruszeń) dokonanych podczas jednego wspólnego przewozu (por. wyroki NSA z: 25 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2325/13, 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1134/11; 29 marca 2012 r., sygn. akt: II GSK 325/11, II GSK 1376/11, II GSK 1990/11; 28 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1291/11; 11 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 2052/11; 31 października 2017 r., sygn. akt II GSK 7/16; 4 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4230/16). Za pozbawiony racjonalnych podstaw należy zatem uznać twierdzenie skarżącej, że solidarna odpowiedzialność wspólników za zobowiązania spółki cywilnej powstaje na mocy odpowiedniej decyzji organu administracyjnego, bowiem odpowiedzialność tą regulują przepisy Kodeksu cywilnego. Wymieniony przez skarżącą przepis art. 864 k.c. nie miał w niniejszej sprawie administracyjnej zastosowania, gdyż podstawą wydania decyzji organów obu instancji były w tym przypadku wyłącznie przepisy prawa administracyjnego – k.p.a. oraz ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych. Zarzut proceduralny rozpatrywanej skargi kasacyjnej naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 864 k.c. – należało zatem uznać za bezzasadny. W związku z powyższym w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że Sąd I instancji trafnie uznał, że zarówno przepisy prawa materialnego, jak i przepisy postępowania zostały przez organy obu instancji zastosowane prawidłowo. Mając powyższe na uwadze, uznając wyrok Sądu I instancji za prawidłowy, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, ze względu natomiast na charakter sprawy odstąpił od zasądzania kosztów postepowania kasacyjnego.