II GSK 4640/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.), Sędzia NSA Anna Robotowska, Sędzia WSA del. Pamela Kuraś-Dębecka, po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. S.A. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 3165/15 w sprawie ze skargi T. S.A. z siedzibą w S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia opłaty stanowiącej równowartość kosztów i badań 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone postanowienie; 3. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz T. S.A. z siedzibą w S. 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 3165/15, oddalił skargę T. S.A. z siedzibą w S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia opłaty stanowiącej równowartość kosztów badań. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjęto następując ustalenia: I W dniach od [...] do [...] czerwca 2015 r. Inspektor Wojewódzki przeprowadził kontrolę u J. P., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą J. P. B. w K. Kontroli podlegał m.in. wyrób budowlany: wapno budowlane EN 459-1 CL 90-S. Inspektor Wojewódzki postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. ustalił opłatę w wysokości 2.591,44 złotych brutto, stanowiącą równowartość kosztów przeprowadzenia badań ww. wyrobu budowlanego oraz nałożył obowiązek jej uiszczenia na podmiot uznany za producenta kontrolowanej partii wyrobu budowlanego, tj. T. S.A. z siedzibą w S. (dalej: spółka T. lub skarżąca). Na powyższe postanowienie Inspektora Wojewódzkiego spółka T. wniosła zażalenie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. uchylił postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. ustalające opłatę w wysokości 2.591,44 zł brutto, stanowiącą równowartość kosztów przeprowadzenia badań wyrobu budowlanego (wapno budowlane EN 459-1 CL 90-S) i nakładające na producenta kontrolowanego wyrobu budowlanego, tj. spółkę T. obowiązek jej uiszczenia oraz umorzył prowadzone przez Inspektora Wojewódzkiego w powyższym przedmiocie postępowanie. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia GINB stwierdził, że podstawowym obowiązkiem każdego organu jest prawidłowe ustalenie kręgu stron danego postępowania administracyjnego, albowiem niedochowanie tego obowiązku może skutkować skierowaniem postanowienia do osoby nie będącej stroną w sprawie, a więc wydaniem postanowienia obarczonego wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 w zw. z art. 126 k.p.a., prowadzącą do stwierdzenia jego nieważności. Natomiast strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, zgodnie z art. 147 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., może żądać jego wznowienia. Organ II instancji w uzasadnieniu wyjaśnił, że art. 33 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (Dz. U. z 2014 r., poz. 883; dalej: u.w.b.) określa kto może być stroną postępowania administracyjnego w sprawach dotyczących wyrobów budowlanych. Zgodnie z tym przepisem, stronami są producent lub jego upoważniony przedstawiciel, importer lub kontrolowany sprzedawca wyrobu budowlanego albo jego określonej partii. Wskazał, że fakt wystawienia deklaracji właściwości użytkowych przez T. S.A. nie przesądza o uznaniu jej za producenta. Nie zgodził się ze stwierdzeniem, że umieszczone na opakowaniu znaki firmowe (towarowe) T. S.A. i B. - identyfikują producenta i pozwalają na jednoznaczne przyjęcie, że to spółka jest producentem wyrobu. GINB zauważył, że logo Gr. H.-B. (dalej: GHB, Grupa) wraz ze wskazaniem strony internetowej, zajmuje znaczącą część opakowania kontrolowanego wyrobu, co jednoznacznie wskazuje podmiot, który udostępnia wyrób budowlany na rynku pod własną nazwą i znakiem firmowym. Natomiast skarżąca spółka jest wskazana jako podmiot, który wyprodukował wyrób dla Grupy. W tej sytuacji – zdaniem GINB – spółkę, będącą rzeczywistym producentem, należy uznać jedynie za zakład produkcyjny, natomiast GHB należy uznać za producenta w rozumieniu przepisów Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/ 2011 z 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzenia do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. Urz. UE L Nr 88 z dnia 4 kwietnia 2011 r., s. 5, ze zm.; dalej: rozporządzenie 305/2011). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła spółka T. S.A. W skardze na ww. postanowienie Głównego Inspektora skarżąca spółka zarzuciła naruszenie przepisu art. 2 pkt 19 rozporządzenia 305/2011 poprzez przyjęcie, że producentem wapna budowlanego poddanego kontroli jest GRUPA, podczas gdy w rzeczywistości producentem kontrolowanego wyrobu jest spółka T.. Spółka wskazała, że użycie tylko i wyłącznie zwrotu "wyprodukowano na zlecenie: G. H.-B." i to bez towarzystwa nazw innych podmiotów mogłoby wypełnić definicję producenta wskazaną w art. 2 pkt 19 rozporządzenia 305/2011, co nie miało miejsca w przedmiotowym przypadku. Ponadto skarżąca podniosła, że na opakowaniu kontrolowanego wyrobu budowlanego umieszczony jest indywidualny kod paskowy identyfikujący spółkę jako producenta. Takie oznaczenie, w ocenie skarżącej, jest jednoznaczne i wskazujące tylko i wyłącznie spółkę jako producenta wyrobu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2016 r. oddalił skargę wniesioną przez spółkę T.. Sąd I instancji podzielił stanowisko GINB, że organ I instancji w sposób błędny ustalił producenta towaru przyjmując, że jest nim skarżąca. Odwołał się do definicji producenta wyrobu budowlanego zawartej w art. 2 pkt 19 rozporządzenia 305/2011. Zgodnie z rozporządzeniem "producent" oznacza osobą fizyczną lub prawną, która produkuje wyrób budowlany lub która zleca zaprojektowanie lub wyprodukowanie wyrobu budowlanego i wprowadza ten wyrób do obrotu pod własną nazwą lub znakiem firmowym, natomiast na wyrobie umieszczono informację wyprodukowano dla: G. H.-B. Sp. z o.o. oraz wyprodukowano przez: T. S.A. Tym samym, fakt wystawienia deklaracji właściwości użytkowych przez T. S.A., wbrew twierdzeniom skarżącej, nie przesądza o uznaniu jej za producenta. W związku z powyższym, WSA podzielił stanowisko GINB, że fakt wystawienia deklaracji właściwości użytkowych przez T. S.A. oraz umieszczenie na opakowaniu znaków firmowych T. S.A. i B. nie przesądza o uznaniu jej za producenta. Jednocześnie wskazał, że umieszczenie logo GHB (G. H.-B.) wraz ze wskazaniem strony internetowej, zajmujące znaczącą część opakowania kontrolowanego wyrobu, jednoznacznie wskazywało podmiot, który udostępnia wyrób budowlany na rynku pod własną nazwą i znakiem firmowym. Ponadto, to właśnie T. S.A. jest wskazana jako podmiot, który wyprodukował wyrób dla G. H.-B. Sp. z o.o. z siedzibą w B.. W tej sytuacji T. S.A będącą niewątpliwie rzeczywistym producentem, należy uznać jedynie za zakład produkcyjny, natomiast G. H.-B. Sp. z o. o. należy uznać za producenta w rozumieniu przepisów rozporządzenia 305/2011. WSA w konkluzji wyjaśnił, że skoro postanowienie organu I instancji zostało skierowane do podmiotu, który nie był stroną postępowania, to rozstrzygnięcie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawierało jedną z wad nieważności wskazaną w art. 156 k.p.a., co obligowało organ II instancji do jego uchylenia. II T. S.A. z siedzibą w Sitkówce wniosła skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie żądając uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów. I. Zarzuciła zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a) naruszenie przepisów prawa materialnego, które to uchybienia pozostają w bezpośrednim związku z wynikiem sprawy i miały wpływ na jej rozstrzygnięcie albowiem zaskarżone orzeczenie nie odpowiada prawu, t.j.: 1) naruszenie przepisu art. 2 pkt 19 rozporządzenia 305/2011 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że G. H.-B. Sp. z o.o. z siedzibą w B. jest producentem wyrobu budowlanego, tj. wapna budowlanego EN 459-1 CL 90-S, podczas gdy właściwe zastosowanie tego przepisu pozwala stwierdzić, że G. H.-B. Sp. z o.o. nie zleciła zaprojektowania lub wyprodukowania wyrobu budowlanego i jednocześnie nie wprowadza tego wyrobu do obrotu pod własną nazwą lub znakiem firmowym, bowiem ten wyrób budowlany jest produkowany przez skarżącą spółkę T. S.A. i jest on wprowadzany do obrotu pod nazwą i znakiem towarowym B. (W. B.), który jest znakiem towarowym zastrzeżonym przez skarżącą spółkę T. S.A.; 2) naruszenie przepisu art. 15 rozporządzenia 305/2011 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że G. H.-B. Sp. z o.o. z siedzibą w B. będącą dystrybutorem wyrobu budowlanego należy uznać na użytek niniejszego rozporządzenia za producenta, podczas gdy prawidłowe zastosowanie tego przepisu prowadzi do uznania, że G. H.-B. Sp. z o.o. ani nie wprowadza wyrobu do obrotu pod własną nazwą lub znakiem towarowym (bowiem produkt ten jest wprowadzany do obrotu pod nazwą i znakiem towarowym B., który jest znakiem towarowym zastrzeżonym przez skarżącą – T. S.A.), ani nie zmienia w taki sposób wyrobu budowlanego wcześniej wprowadzonego do obrotu, że może to wpływać na zgodność z deklaracją właściwości użytkowych i dlatego też nie może ona być uważana za producenta wyrobu budowlanego; II. Zarzuciła także zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art.174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, t.j.: 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 33 ust. 1 u.w.b., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że skarżąca spółka nie ma statusu strony postępowania administracyjnego zakończonego postanowieniem wydanym w pierwszej i drugiej instancji i w konsekwencji poprzez oddalenie skargi, bowiem gdyby Sąd I instancji prawidłowo ocenił okoliczność, że T. S.A. jest producentem wyrobu budowlanego i w związku z tym posiada status strony postępowania, to konsekwencją tego byłoby uchylenie zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] października 2015 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty stanowiącej równowartość kosztów i badań. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie uznaje za zasadny zarzut sformułowany w pkt I.1 petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 2 pkt 19 rozporządzenia 305/2011 przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie. Autor skargi kasacyjnej podnosi wprawdzie w jej petitum naruszenie tego przepisu przez jego niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji, jednakże jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej kasator w istocie podważa również prawidłowość dokonanej przez Sąd I instancji wykładni tego przepisu. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia, kto jest producentem zakwestionowanego wyrobu budowlanego, tj. wapna budowlanego EN 459-1 CL 90-S w rozumieniu art. 2 pkt 19 rozporządzenia 305/2011, a w konsekwencji komu przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego w myśl 33 ust. 1 u.w.b. Skarżąca kasacyjnie spółka, tj. T. S.A. uważa, że jest ona producentem zakwestionowanego wyrobu budowlanego w rozumieniu art. 2 pkt 19 rozporządzenia 305/2011, a w konsekwencji przysługuje jej przymiot strony postępowania, a zatem ma prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie o umorzeniu postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty stanowiącej równowartość kosztów badań. Natomiast według Sądu I instancji i organów producentem zakwestionowanego wyrobu budowlanego jest G. H.-B. Sp. z o.o., gdyż producentem wyrobu budowlanego nie zawsze musi być podmiot, który faktycznie wyprodukował wyrób budowlany, ale ten podmiot, który wprowadza dany wyrób do obrotu pod własną nazwą lub znakiem towarowym. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że organ prawidłowo uznał spółkę skarżącą T. S.A., będącą niewątpliwie rzeczywistym producentem skontrolowanego wyrobu budowlanego, za zakład produkcyjny, natomiast G. H.-B. Sp. z o.o. za producenta przedmiotowego wyrobu budowlanego w rozumieniu przepisów rozporządzenia 305/2011, podzielając tym samym stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Sąd I instancji podniósł, że logo GHB (G. H.-B. Sp. z o.o.), wraz ze wskazaniem strony internetowej tej spółki, zajmuje znaczącą część opakowania wapna budowlanego i tylko to logo jest widoczne na wierzchu opakowania, co jednoznacznie wskazuje podmiot, który udostępnia wyrób budowlany na rynku pod własną nazwą i znakiem firmowym. T. S.A. jest wskazana jako podmiot, który wyprodukował wyrób dla G. H.-B. Sp. z o.o. Natomiast GINB w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podkreślił, że istotną okolicznością przy ustalaniu, kto jest producentem wyrobu budowlanego jest fakt, kto wprowadza dany wyrób do obrotu pod własną nazwą lub znakiem, a nie tylko sam fakt jego wytworzenia. Jak wynika z tej definicji, producentem wyrobu budowlanego nie zawsze musi być podmiot, który faktycznie zaprojektował lub wytworzył wyrób budowlany, a zatem producentem zakwestionowanego wyrobu budowlanego jest G. H.-B. Sp. z o.o., nie zaś wnosząca zażalenie T. S.A. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarówno Sąd I instancji, jak i organy dokonali błędnej wykładni, a w konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 2 pkt 19 rozporządzenia 305/2011. Na wstępie należy podkreślić, że punktem wyjścia dla dokonania kontroli zaskarżonego wyroku musi być prawidłowo rozumiane prawo materialne pozwalające właściwie określić zakres postępowania dowodowego. To bowiem norma prawa materialnego determinuje kierunek tego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt II GSK 1316/13). Prawidłowa wykładnia prawa materialnego determinuje bowiem zakres postępowania dowodowego i określa co należy w tym postępowaniu ustalić w świetle prawidłowo rozumianych przepisów prawa materialnego. W orzecznictwie Sądu Najwyższego utrwalony jest pogląd, że o tym, jakie okoliczności – jako istotne – wymagają wyjaśnienia, decydują przepisy prawa materialnego, które winny być zastosowane w danej sprawie (uzasadnienie wyroku SN z 30 sierpnia 1990 r., sygn. akt IV CR 236/90, OSNC 1991/10-12/125, wyrok NSA z 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2097/10, CBOSA). Zgodnie z art. 2 pkt 19 rozporządzenia 305/2011 producent oznacza osobę fizyczną lub prawną, która produkuje wyrób budowlany lub która zleca zaprojektowanie lub wyprodukowanie wyrobu budowlanego i wprowadza ten wyrób do obrotu pod własną nazwą lub znakiem firmowym. Wykładnia literalna tego przepisu pozwala zakwalifikować osobę fizyczną lub prawną jako producenta wyrobu budowlanego, jeżeli osoba ta spełnia dwa warunki: 1) produkuje wyrób budowlany lub zleca zaprojektowanie lub wyprodukowanie wyrobu budowlanego i 2) wprowadza ten wyróbko obrotu pod własną nazwą lub znakiem firmowym. Co istotne, warunki te muszą być spełnione łącznie, aby można było uznać dany podmiot za producenta wyrobu budowlanego. Przypomnieć należy, że w języku prawnym i prawniczym użycie spójnika "i" najczęściej odpowiada koniunkcji. Tylko wyjątkowo ustawodawca posługuje się tym spójnikiem, by oznaczyć przynależność do określonego zbioru (por. Z. Ziembiński, Logika praktyczna, Warszawa 1975 r., str. 83-84). Brak podstaw, by uznać, że w przypadku omawianej regulacji ustawodawca posłużył się spójnikiem "i" w drugim z wymienionych celu. W rozpoznawanej sprawie nie zostało ustalone, który podmiot - T. S.A. czy G. H.-B. Sp. z o.o. - spełniał łącznie dwa warunki, o których mowa w art. 2 pkt 19 rozporządzenia 305/2011. W konsekwencji powyższego rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego było nieprawidłowe, bowiem zamiast uchylenia zaskarżonego postanowienia i umorzenia postępowania w sprawie ustalenia opłaty stanowiącej równowartość kosztów badań, organ odwoławczy powinien w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji powinien dokonać niezbędnych ustaleń faktycznych umożliwiających wskazanie podmiotu spełniającego łącznie dwa warunki, o których stanowi art. 2 pkt 19 rozporządzenia 305/2011, co pozwoli przyznać temu podmiotowi status strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 33 ust. 1 u.w.b., a w konsekwencji prawo do wystąpienia ze środkiem zaskarżenia w postaci zażalenia na postanowienie organu I instancji. W tym stanie rzeczy uznając, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, a błędu dopuścił się zarówno Sąd I instancji, jak i organ, tj. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, Naczelny Sąd Administracyjny - działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. - uchylił zaskarżony wyrok, a następnie rozpoznał skargę uznając, że zaskarżone postanowienie GINB z dnia [...] października 2015 r. zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, co skutkowało jego uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Ze wskazanych wyżej powodów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 p.p.s.a.