II GSK 485/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Anna Ostrowska Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Karnas-Mroczek po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 1708/22 w sprawie ze skargi D. A. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 13 kwietnia 2022 r. nr BP.501.1787.2020.2152.WA794 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D. A. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 października 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 1708/22 oddalił skargę D. A. (dalej: Strona, Skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) z 13 kwietnia 2022 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Z powyższym wyrokiem nie zgodziła się Strona i wystąpiła ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając orzeczenie w całości. Zgłosiła na mocy art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) zarzuty naruszenia: I. prawa materialnego w postaci: 1) niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 1 oraz art. 5b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 z późn. zm.; dalej: u.t.d.) w zw. z lp. 1.1. załącznika nr 3 do ww. ustawy, polegające na wymierzeniu Skarżącemu kary w wysokości 12.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia, w sytuacji w której czynności podejmowane przez Skarżącego kasacyjnie nie mieszczą się w definicji krajowego transportu drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.t.d. (głównie ze względu na to, że czynności Skarżącego kasacyjnie nie nosiły znamion wykonywania działalności gospodarczej); 2) niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 11 oraz art. 18 ust. 4 a b u.t.d. w zw. z Ip. 2.11 załącznika nr 3 do w/w ustawy polegające na uznaniu, że czynności wykonywane przez Skarżącego kasacyjnie wyczerpywały definicję przewozu okazjonalnego, podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności fakt skorzystania przez pasażera z aplikacji o nazwie Bolt, świadczą o tym, że przewóz ten nie był przewozem okazjonalnym w rozumieniu ustawy; 3) niewłaściwego zastosowania art. 92a ust. 1 i 6 u.t.d. w zw. z lp. 1.1 oraz lp. 2.11 załącznika nr 3 do ustawy w zw. z 4 pkt 6a u.t.d. poprzez nałożenie kary pieniężnej przewidzianej dla podmiotów świadczących przewóz drogowy w rozumieniu ustawy, pomimo braku spełnienia tego kryterium przez Skarżącego; 4) niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 11 u.t.d. w związku z art. 2 pkt 4 rozporządzenia (WE) nr 1073/2009 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 października 2019 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 (dalej: rozporządzenie 1073/2009), polegające na uznaniu, że przewóz jedynie jednej osoby, nie zaś grupy pasażerów, wypełnia znamiona "przewozu okazjonalnego", podczas gdy definicja "przewozu okazjonalnego" określona w ustawie o transporcie drogowym, jak i definicja "usług okazjonalnych" określona w cytowanym wyżej rozporządzeniu wymaga, aby przewoźnik wykonywał przewóz co najmniej dwóch osób (grupy osób); II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 5) art. 141 § 4 p.p.s.a, poprzez brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi skierowanej do decyzji GITD z 13 kwietnia 2022 r. przejawiający się w braku wyczerpującego ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu naruszenia art. 7 oraz 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w kontekście niepodjęcia wszelkich niezbędnych czynności oraz braku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności: a) zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie czy wykonywane przez Skarżącego czynności stwierdzone protokołem kontroli nosiły cechy wykonywania działalności gospodarczej, b) braku zweryfikowania przez organ czy Skarżący posiadał status przedsiębiorcy w chwili przeprowadzania kontroli; c) zaniechania ustalenia, w jaki sposób doszło do skojarzenia kierującego z pasażerem, oraz w jaki sposób odbyła się płatność; d) braku wyjaśnienia zasad działalności aplikacji, dzięki której doszło do wspólnego przejazdu; e) poprzez uznanie, że płatność za przejazd miała nastąpić na rzecz Skarżącego, podczas gdy nie znajduje to potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym i jest sprzeczne z istotą działania aplikacji, z której korzystał pasażer. Jednocześnie wskazywał, że w/w naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż WSA w Warszawie pominął podczas rozpoznawania sprawy podniesione wyżej okoliczności, zaś gdyby okoliczności te nie zostały pominięte, rozstrzygnięcie wydane w sprawie mogło być odmienne; 6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez GITD przepisów art, 7, 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.; dalej: k.p.a.) polegające na niepodjęciu wszelkich niezbędnych czynności oraz braku zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności: a) zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie czy wykonywane przez Skarżącego czynności stwierdzone protokołem kontroli nosiły cechy wykonywania działalności gospodarczej, b) braku zweryfikowania przez organ czy Skarżący posiadał status przedsiębiorcy w chwili przeprowadzania kontroli; c) zaniechania ustalenia, w jaki sposób doszło do skojarzenia kierującego z pasażerem, oraz w jaki sposób odbyła się płatność; d) braku wyjaśnienia zasad działalności aplikacji, dzięki której doszło do wspólnego przejazdu; e) poprzez uznanie, że płatność za przejazd miała nastąpić na rzecz Skarżącego, podczas gdy powyższe nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym i jest sprzeczne z istotą działania aplikacji, z której korzystał pasażer. W oparciu o powyższe zarzuty wnosił autor skargi kasacyjnej wnosił o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji GITD w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej; zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz oświadczył, że wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Organ – GITD w odpowiedzi wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej, skierowanie sprawy na rozprawę oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Obecny na rozprawie przed NSA pełnomocnik organu wnosił jak w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna Strony nie zasługuje na uwzględnienie. Wymaga wyjaśnienia, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, a które w kontrolowanej sprawie nie wystąpiły. Skargę kasacyjną, w której granicach rozstrzyga NSA, w myśl art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do wydania tego orzeczenia. Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji o nałożeniu na Skarżącego kary pieniężnej 12.000 zł (ograniczonej do tej wysokości na mocy art. 92a ust. 3 u.t.d.), zaakceptował stanowisko organów, że Strona wykonywała w dniu kontroli – [...] maja 2020 r. transport drogowy bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji, wymaganego przez art. 5b u.t.d., co stanowiło naruszenie lp. 1.1. zał. nr 3 do u.t.d. (sankcjonowane karą 12.000 zł) i jednocześnie wykonywała przewóz okazjonalny pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b u.t.d., co z kolei stanowiło naruszenie z lp. 2.11. zał. nr 3 do u.t.d., zagrożone karą 8.000 zł. Przede wszystkim wymaga podkreślenia, że pomimo ich mnogości i rozbudowania, zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej w znacznej części powtarzają się w tym znaczeniu, że w istocie zmierzają do podważenia tych samych ocen wyrażonych przez Sąd I instancji, będących wynikiem przeprowadzonej przez ten Sąd kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Wskazane zarzuty nie są jednak zasadne. Ponadto należy dodać, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się już do analogicznych w istocie problemów prawnych w zbliżonych stanach faktycznych spraw (por. wyroki NSA z: 28 października 2025 r., sygn. akt II GSK 1950/21; 8 lipca 2025 r., sygn. akt II GSK 2141/21; 22 maja 2025 r., sygn. akt II GSK 2401/21; 6 maja 2025 r., sygn. akt II GSK 2506 i II GSK 120/22; 20 lutego 2025 r., sygn. akt II GSK 1511/21; 12 lutego 2025 r., sygn. akt II GSK 1377/21; 15 stycznia 2025 r., sygn. akt II GSK 2035/21 i II GSK 1683/21; 4 grudnia 2024 r., sygn. akt II GSK 1170/21; 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GSK 238/21; 14 grudnia 2023 r., sygn. akt II GSK 1241/21 i II GSK 944/21; opubl. podobnie jak niżej cytowane: orzeczenia:orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceny przedstawione w uzasadnieniach wskazanych powyżej wyroków NSA, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, a zatem uznał za zasadne odwołanie się do motywów przywołanych rozstrzygnięć. W ocenie NSA kontrolę skargi kasacyjnej należało rozpocząć od oceny najdalej idącego zarzutu procesowego - naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., podniesionego pkt II. ppkt 5) petitum skargi kasacyjnej i Sąd odwoławczy uznał ten zarzut za pozbawiony uzasadnionych podstaw. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa podstawowe elementy konstrukcyjne, które musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie tego przepisu może wystąpić, gdy uzasadnienie nie zawiera tych elementów, w tym także gdy nie zawiera stanowiska co do przyjętego przez sąd stanu faktycznego, a więc gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Naruszenie to, w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a., musi być na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska Sądu I instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki NSA z: 22 czerwca 2016 r., sygn. akt I GSK 1821/14; 6 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 985/17). Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zatem łączyć z ocenami, jakie prezentuje Sąd I instancji, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, a do tego właśnie zmierza uzasadnienie omawianego zarzutu w skardze kasacyjnej. Zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywód w sposób logiczny i jasny przedstawia stanowisko WSA co do stwierdzonego naruszenia przez organ zasad prawidłowego prowadzenia postępowania wyjaśniającego, wskazuje na podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz zawiera jej wyjaśnienie. Zawarte w uzasadnieniu wyroku motywy, jakimi kierował się Sąd, podejmując orzeczenie, są jasne i pozwalają na kontrolę instancyjną w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Co więcej zasadność powyższego potwierdzają również wnioski wyprowadzane z analizy konstrukcji omawianego zarzutu kasacyjnego, która wręcz powiela konstrukcję zarzutu naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ujętego w pkt II. ppkt 6) petitum skargi kasacyjnej, co przy takiej jego konstrukcji nie może służyć wykazaniu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnienia również wymaga, że zupełnie inną kwestią jest siła przekonywania argumentów zawartych w uzasadnieniu orzeczenia. Brak przekonania Strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa – którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych – czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami Skarżącego, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt, że stanowisko zajęte przez WSA jest odmienne od prezentowanego przez kasatora nie oznacza, że uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut jego naruszenia nie można bowiem skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki NSA z: 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; 18 marca 2015r., sygn. akt I GSK 1779/13). Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez GITD przepisów art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. (pkt II. ppkt 6) petitum skargi kasacyjnej), w którym, co trzeba przypomnieć, podniesiono uchybienia stanowiące powielenie naruszeń zgłoszonych w ramach zarzutu opartego na art. 141 § 4 p.p.s.a., Sąd odwoławczy stwierdził, że w istocie sprowadzają się do twierdzenia, że Sąd I instancji nie dostrzegł naruszenia przez organ administracji reguł proceduralnych zawartych w przepisach art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., mimo że zarzucono orzeczeniu naruszenie także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez to, że nie uchyliło zaskarżonej decyzji, chociaż miała także naruszać prawo materialne, które miało wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 7 k.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei będący doprecyzowaniem reguły z art. 7 k.p.a. co do obowiązków organu w zakresie gromadzenia materiału dowodowego art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania Sąd odwoławczy stwierdza, że kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Organy swoje ustalenia oparły na protokole kontroli drogowej, jak i dołączonej do protokołu kontroli dokumentacji fotograficznej pojazdu, którym był wykonywany przewóz i ekranu telefonu Skarżącego, że usługę zamówiono za pomocą aplikacji Bolt, za którą zapłacono kierowcy (Skarżącemu) gotówką oraz uzupełniającej te dowody notatki urzędowej sporządzonej przez przeprowadzających kontrolę drogową funkcjonariuszy Policji. Trzeba zauważyć, że Strona odmówiła podpisania protokołu kontroli. Skład orzekający podziela stanowisko, że sama odmowa podpisania protokołu kontroli nie zmniejsza wartości dowodowej tego dokumentu, a z samego niepodpisania przez kierowcę protokołu kontroli nie można wywodzić, że opisane tam zdarzenia nie miały miejsca, zwłaszcza jeżeli kontrolowany nie wniósł do protokołu żadnych zastrzeżeń (por. wyrok NSA z 25 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 1697/18). Wobec powyższego stwierdzić należy, że z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy organy prawidłowo wywiodły, a WSA zaakceptował, że podmiotem wykonującym przewóz był Skarżący, Odnosząc się do postawionych w pkt I ppkt 1)-4) petitum skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, mając na uwadze ich charakter, NSA przeprowadzi ich łączną ocenę. Zgodnie z art. 4 pkt 11 u.t.d., przewóz okazjonalny to przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. W myśl art. 5 ust. 1 u.t.d., podjęcie i wykonywanie transportu drogowego, z zastrzeżeniem art. 5b ust. 1 i 2, wymaga uzyskania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Stosownie zaś do art. 5b ust. 1 u.t.d., uzyskania odpowiedniej licencji wymaga podjęcie i wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób: samochodem osobowym (pkt 1), pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą (pkt 2), taksówką (pkt 3). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo uznał WSA za zgodną z prawem ocenę organów obu instancji, że sporny w niniejszej sprawie przewóz stanowił przewóz okazjonalny, wymagający tym samym uzyskania odpowiedniej licencji. Wbrew twierdzeniom Skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie przyjął, że wszystkie wskazane w ustawie o transporcie drogowym formy i odmiany przewozu stanowią transport drogowy, a tym samym przewóz okazjonalny nie jest czymś innym niż transport drogowy, lecz stanowi jedną z jego form uregulowanych ustawą, co wynika z treści art. 4 pkt 6a i pkt 3 u.t.d. Za prawidłowy należało wobec tego uznać pogląd WSA, że świadczona przez Stronę usługa miała charakter transportu drogowego. W związku z tym, że w niniejszej sprawie usługa zamówiona została za pośrednictwem aplikacji Bolt, trafnie wskazał Sąd I instancji, że doszło do odpłatnego świadczenia przez Skarżącego przewozu bez posiadania licencji (za przejazd pobrał opłatę gotówką). Sąd prawidłowo także stwierdził, że Skarżący dokonywał przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d., w myśl którego ustawodawca umożliwił wykonywanie tego typu przewozów jedynie pojazdami przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Organy w toku postępowania administracyjnego jednoznacznie wyjaśniły kwestię dotyczącą tego, czy przed rozpoczęciem kontrolowanego przewozu została zawarta umowa określająca warunki jego wykonania. Pasażer takiej umowy wprawdzie wprost nie zawierał, gdyż usługę zamówił przy pomocy aplikacji Bolt, a zapłata za wykonany przewóz została uregulowana za pomocą gotówki wręczonej Stronie przez pasażera. Zatem przewóz miał charakter odpłatny, a sam przewóz został wykonany na zlecenie pasażera. Do realizacji usługi doszło na skutek skorzystania przez pasażera i Skarżącego (kierującego) z aplikacji Bolt, służącej do organizowania usług przewozu. Aplikacja ta jest sposobem porozumiewania się pomiędzy wykonującym usługę a pasażerem i za jej pośrednictwem doszło do zawarcia umowy o wykonanie tej usługi. Sposób funkcjonowania aplikacji nie był między stronami sporny. Korzystał z niej tak Skarżący, jak i pasażer i to dzięki niej doszło do skojarzenia osoby kierującej z pasażerem. Odpłatne umożliwianie nawiązywania kontaktów przez aplikację na inteligentny telefon, między właścicielami pojazdów niebędącymi zawodowymi kierowcami, a osobami chcącymi przebyć trasę miejską, należy uznać za usługę nierozerwalnie związaną z usługą przewozową, a tym samym za usługę wchodzącą w zakres "usług w dziedzinie transportu" w rozumieniu art. 58 ust. 1 TFUE. Usługa pośrednictwa w przekazywaniu zleceń przewozowych złożonych za pomocą aplikacji mobilnych, na wzór wykorzystanej przez Skarżącego w sprawie, polega także na selekcjonowaniu właścicieli pojazdów niebędących zawodowymi kierowcami, którym określone przedsiębiorstwo dostarcza aplikację, bez której kierowcy ci nie świadczyliby usług przewozowych, a osoby chcące przebyć trasę miejską nie miałyby dostępu do usług owych kierowców. Co więcej, TSUE zauważył, że platforma mobilna wywiera decydujący wpływ na warunki, na jakich kierowcy ci świadczą usługi, w szczególności za pomocą aplikacji administrator określa przynajmniej maksymalną cenę danego przewozu, przedsiębiorstwo to pobiera opłatę w wysokości tej ceny od klienta, a następnie przekazuje jej część właścicielowi pojazdu niebędącemu zawodowym kierowcą (por. TSUE w wyroku z 20 grudnia 2017 r. w sprawie C-434/15). W konsekwencji uznać należy, że przedsięwzięcie polegające na organizowaniu usług przewozu przez aplikację Bolt ma charakter zorganizowany i ciągły. Usługa była przez Skarżącego świadczona w warunkach zorganizowania i ciągłości, we własnym imieniu jako wykonawcy przewozu i Skarżący był za nią odpowiedzialny. Działanie Strony mieściło się zatem w ramach wykonywania krajowego transportu drogowego osób, czyli podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób pojazdem samochodowym zarejestrowanym w kraju, niezależnie od tego, ile razy Skarżący świadczył w ten sposób usługi przewozu. Należy w tym kontekście ponownie podkreślić, że posiadając licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób, o której mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d., można wykonywać przewozy o różnym charakterze, to jest przewozy regularne, specjalne, wahadłowe i okazjonalne, o ile poza posiadaniem licencji na przewóz osób, spełnia się dodatkowe warunki dopuszczalności każdego z ww. rodzajów przewozów wynikające z przepisów prawa. W niniejszej sprawie Skarżący nie posiadał licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób, o którym mowa w 5b ust. 1 u.t.d., a przewóz nosił charakter przewozu okazjonalnego w rozumieniu art. 4 pkt 11 u.t.d., gdyż nie spełniał cech przewozu regularnego, regularnego specjalnego ani wahadłowego, zdefiniowanych w art. 4 pkt 7, 9 i 10 u.t.d. Nie mógł mieć także wpływu na ocenę wykonywanego przez Stronę przewozu jako okazjonalnego zarzut skargi kasacyjnej - naruszenia art. 4 pkt 11 u.t.d. w zw. z art. 2 pkt 4 rozporządzenia 1073/2009 przez uznanie przez WSA, że "przewóz" jedynie jednej osoby, nie zaś grupy pasażerów" wypełnia znamiona "przewozu okazjonalnego", podczas gdy definicja "przewozu okazjonalnego" określona w ustawie o transporcie drogowym, jak i definicja "usług okazjonalnych" określona w cytowanym wyżej rozporządzeniu wymaga, aby przewoźnik wykonywał przewóz co najmniej dwóch osób (grupy osób). Stawiając powyższy zarzut, Strona nie dostrzegła, że rozporządzenie 1073/2009 ma zastosowanie do międzynarodowego autobusowego i autokarowego przewozu osób na terytorium Wspólnoty (UE) przez przewoźników zarobkowych lub pracujących na potrzeby własne, mających siedzibę w państwie członkowskim zgodnie z jego ustawodawstwem, przy użyciu pojazdów zarejestrowanych w tym państwie członkowskim, które nadają się, ze względu na swoją konstrukcję i wyposażenie, do przewozu więcej niż dziewięciu osób, włączając kierowcę, i które są do tego celu przeznaczone, oraz do ruchu tych pojazdów pustych w związku z takim przewozem (art. 1 ust. 1, z zastrzeżeniem art. 1 ust. 2-3), a także do krajowego zarobkowego przewozu drogowego osób, wykonywanego tymczasowo przez przewoźnika niemającego siedziby w danym państwie członkowskim, zgodnie z rozdziałem V tego rozporządzenia (art. 1 ust. 4). W związku z powyższym sformułowane w tym akcie definicje terminów: "usługi regularne", "szczególne usługi regularne" lub "usługi okazjonalne", jako odnoszące się do przewozu grupowego (zgodnie z art. 1 ust. 1 rozporządzenia – przewozu więcej niż dziewięciu osób, włączając kierowcę), nie mają zastosowania do przewozów okazjonalnych w rozumieniu art. 4 pkt 11 u.t.d. w zakresie, w jakim przewozy te nie są przewozami okazjonalnymi w autobusowym i autokarowym przewozie osób na terytorium UE. Nie podważał również prawidłowości opinii organów i WSA co do charakteru przewozu argument wywodzony przez Stronę z treści art. 4 pkt 1, czy też art. 4 pkt 11 u.t.d., które to przepisy prawa odpowiednio definiują, dla potrzeb stosowania wymienionej ustawy, pojęcia "krajowego transportu drogowego" oraz "przewozu okazjonalnego". W myśl art. 4 pkt 1 u.t.d., krajowy transport drogowy oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju (...), przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Warunki podjęcia i wykonywania krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób określa przepis art. 5b ust. 1 u.t.d., według którego podjęcie i wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób: 1) samochodem osobowym, 2) pojazdem samochodowym, przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, 3) taksówką – wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Jeżeli więc, jak wynika z powyższego, wykonywanie przewozu drogowego osób, charakteryzującego się wymienionymi powyżej cechami transportu drogowego, może odbywać się wyłącznie na podstawie odpowiedniej licencji - albowiem odmienne zastrzeżenie nie wynika z u.t.d. - to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że podmiotem wykonującym transport drogowy jest nie tylko ten, kto podejmuje i wykonuje tego rodzaju działalność gospodarczą zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, ale także ten, kto faktycznie podejmuje czynności z zakresu transportu drogowego, w przedstawionym powyżej rozumieniu tego pojęcia, chociaż nie dopełnił warunków niezbędnych do legalnego wykonywania tej działalności gospodarczej (por. wyroki NSA z: 4 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK 166/09; 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 670/08). Co więcej, wobec przedmiotu regulacji ustawy o transporcie drogowym (reguluje ona wykonywanie transportu drogowego stanowiącego rodzaj działalności reglamentowanej) oraz wobec celów tej regulacji uzasadnianych potrzebą ochrony statusu legalnie działających przewoźników, za w pełni uzasadniony należałoby uznać więc i ten wniosek, że sankcjonowane przepisami wymienionej ustawy wykonywanie transportu drogowego obejmuje swoim zakresem również działania faktyczne polegające na przewozie osób (lub rzeczy), które odpowiadają (mieszczą się w) pojęciu "krajowego transportu drogowego", i które to działania faktyczne nie muszą jednocześnie stanowić przedmiotu trwale prowadzonej działalności gospodarczej (por wyroki NSA z: 18 listopada 2022 r., sygn. akt II GSK 1031/19; 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 701/17; 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 670/08). Zatem wykonywanie transportu drogowego będzie zachodziło także wówczas, gdy podmiot nie jest przedsiębiorcą i nie prowadzi trwale działalności gospodarczej, czyli działalności zarobkowej w sposób zorganizowany i ciągły na własny rachunek, nie figuruje w ewidencji działalności gospodarczej, lecz faktycznie świadczy odpłatną usługę przewozu osób (nawet jednorazowo) odpowiadającą definicji transportu drogowego zawartej w art. 4 pkt 3 w zw. z pkt 1 u.t.d. Bez znaczenia pozostaje więc czy Skarżący formalnie posiadał status przedsiębiorcy i czy jego działalność została zgłoszona do właściwej ewidencji albo jaki był zakres prowadzonej działalności. Wykonywanie transportu drogowego będzie zachodziło także wtedy, gdy dany podmiot nie jest przedsiębiorcą i nie prowadzi trwale działalności gospodarczej. Należy więc uznać, że w niniejszej sprawie Skarżący wykonywał odpłatny przewóz okazjonalny osób, a podmiotem, który zainicjował przedmiotowy przewóz był pasażer zlecający jego wykonanie przy pomocy aplikacji Bolt. Przy czym, przewóz ten nie spełnił wszystkich wymagań określonych przepisami prawa, albowiem samochód, którym Skarżący wykonywał w dniu kontroli przewóz osób, był przeznaczony do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą. Natomiast zgodnie z art. 18 ust. 4a u.t.d. przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób, łącznie z kierowcą. Jakkolwiek, z zestawienia ust. 4a oraz ust. 4b art. 18 u.t.d. wynika, że ustawodawca nie wyklucza możliwości wykonywania przewozu okazjonalnego samochodem osobowym - a więc takim, który nie jest przeznaczony konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą - to jednak możliwość taką przewiduje na zasadzie wyjątku, o czym trzeba wnioskować nie dość, że na podstawie konwencji językowej którą operuje stanowiąc w tej mierze, że "dopuszcza się przewóz okazjonalny [...]", to również na podstawie szczegółowych wymogów jego wykonywania określonych w pkt 2 ust. 4b art. 18 u.t.d., których kumulatywne ziszczenie się stanowi konieczny warunek uznania tak wykonywanego przewozu okazjonalnego za zgodny z przepisami prawa. Wykonywany przez Stronę przewóz nie spełniał tych wymogów. Pojazd samochodowy, którym przejazd ten był realizowany z całą pewnością nie był pojazdem zabytkowym. Co więcej, kontrolowany przewóz nie był również wykonywany na podstawie umowy zawartej w formie pisemnej w lokalu przedsiębiorstwa, ani też po ustaleniu opłaty ryczałtowej za przewóz przed jego rozpoczęciem, która jest regulowana na rzecz przedsiębiorcy w formie bezgotówkowej (jakkolwiek dopuszcza się również wniesienie opłat gotówką w lokalu przedsiębiorstwa). Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że nie są usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego tj. art. 4 pkt 1 i 11, art. 5b, art. 18 ust. 4a i 4b u.t.d. w zw. z Ip. 1.1, lp. 2.11 załącznika nr 3 przez ich niewłaściwe zastosowanie. Zasadnie przypisano Stronie naruszenie ww. przepisów ustawy o transporcie drogowym, polegające na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez licencji oraz polegającego na wykonywaniu przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonym w art. 18 ust. 4a u.t.d. Konsekwencją stwierdzonych naruszeń było nałożenie na stronę administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 92a ust. 1 i 7 u.t.d. Dlatego prawidłowo zastosowano art. 92a ust. 1 i 7 u.t.d. - przesłankami warunkującymi nałożenie kary pieniężnej na podstawie tego przepisu były ustalenia dotyczące stwierdzonych naruszeń polegających na wykonywaniu przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d., przy czym kierował pojazdem Skarżący, a nie inny kierowca i dlatego nie był stosowany art. 92a ust. 6 u.t.d., stanowiący, że za kierowców, o których mowa w ust. 5 pkt 1-4, uważa się również osoby niezatrudnione przez podmiot wykonujący przewóz drogowy, wykonujące osobiście przewozy drogowe na jego rzecz. W rekapitulacji należało więc stwierdzić, że skarga kasacyjna nie podważa zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem stawiane w niej zarzuty nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r., poz. 118). ----------------------- 12 14