II GSK 490/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Sędzia NSA Wojciech Maciejko Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 11 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. Sp. z o.o. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2032/21 w sprawie ze skargi B. Sp. z o.o. w R. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 19 kwietnia 2021 r. nr DGK-WHG.730.1.2021.AH w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu robót geologicznych postanawia: umorzyć postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Wyrokiem z dnia 28 października 2021 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2032/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. Sp. z o.o. w R. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z 19 kwietnia 2021 r. nr DGK-WHG.730.1.2021.AH w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z 12 sierpnia 2019 r. G. Sp. z o.o. w P. ("uczestnik") zwróciła się z wnioskiem o zatwierdzenie "Projektu robót geologicznych na wykonanie otworów poszukiwawczo-rozpoznawczych [...] za wodą leczniczą w P., gm. M. dla potrzeb G. Sp. z o.o. wraz z likwidacją otworów [...], powiat n., woj. M.". Projekt zawierał wykonanie 2 otworów zastępczych, poszukiwawczo-rozpoznawczych na działkach, będących własnością Wnioskodawcy oraz (w przypadku uzyskania pozytywnych wyników robót geologicznych) likwidację otworów, które zlokalizowane są na działkach o nr ew. [...] i [...]w obrębie P. W czasie prowadzonego w 2019 r. postępowania, właścicielem działek o nr ew. [...] i [...] w obrębie P., była firma N. Sp. z o.o. w R.. Decyzją z 7 października 2019 r. zatwierdzono przedłożony projekt. B. Sp. z o.o. w R. pismem z 9 października 2020 r. złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją z 7 października 2019 r. oraz o wstrzymanie wykonania tej decyzji. Postanowieniem z 26 października 2020 r. Marszałek Województwa Małopolskiego wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z 7 października 2019 r., a postanowieniem z 30 października 2020 r., działając na podstawie art. 152, 141 w zw. z art. 123, 124, 125 § 1 i 126 oraz art. 30 § 4 k.p.a., wstrzymał wykonanie decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z 7 października 2019 r. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, gdyż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, a jednocześnie nie występuje przesłanka przedawnienia określona w art. 146 § 1 k.p.a. Zażalenie na postanowienie z 30 października 2020 r. złożyła G. Sp. z o.o. Postanowieniem z 19 kwietnia 2021 r. Minister Klimatu i Środowiska uchylili w całości zaskarżone postanowienie Marszałka Województwa Małopolskiego z 30 października 2020 r. oraz odmówił wstrzymania wykonania decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z 7 października 2019 r., zatwierdzającej ww. projekt. W treści uzasadnienia Minister wskazał, że organ I instancji nie dokonał rzetelnej oceny w zakresie wystąpienia przesłanki w postaci prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Nadto organ II instancji zaznaczył, że istnieją wątpliwości w zakresie przysługiwania skarżącej przymiotu strony w postępowaniu wznowieniowym, co negatywnie wpływa na ocenę prawdopodobieństwa uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt w wyniku wznowienia postępowania. Spółka B. złożyła skargę na powyższe postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska zaskarżając je w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i zobowiązanie organu II instancji do wydania w określonym terminie postanowienia w przedmiocie utrzymania w mocy postanowienia organu I instancji. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi. Wskazanym na wstępie wyrokiem z 28 października 2021 r., WSA w Warszawie oddalił skargę. Sąd wskazał, że organ administracji publicznej, wstrzymując wykonanie decyzji ostatecznej, winien szczegółowo wyjaśnić powody takiego rozstrzygnięcia, czego zabrakło w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji i stąd zasadnie organ II instancji orzekł w tej sprawie reformatoryjnie. W ocenie Sądu, dokumenty zgromadzone w aktach sprawy nie uzasadniały wstrzymania wykonania decyzji, biorąc pod uwagę wyjątkowość takiego trybu i konieczność stosowania go z ostrożnością. Sąd zauważył, że organ II instancji przeprowadził poprawnie postępowanie dowodowe i prawidłowo ustalił, że: nieruchomość oznaczona numerami działek [...] i [...], dla której Sąd Rejonowy w Nowym Sączu, Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w Muszynie, prowadzi księgę wieczystą nr [...], stanowiła w momencie wszczęcia i zakończenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu (2019 r.), własność spółki N. Powyższa nieruchomość została zajęta w 2014 r. w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec N., a uczestnik zawarł umowę dzierżawy ww. nieruchomości z N. w dniu 31 sierpnia 2016 r. Właściciel tej nieruchomości (N.) nie brał udziału w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu. Skarżąca (B. Sp. z o.o.) nabyła własność ww. nieruchomości 20 lutego 2020 r. (postanowienie Sądu Rejonowego w Nowym Sączu, VII Zamiejscowy Wydział Cywilny z siedzibą w Muszynie z 25 czerwca 2019 r., VII Co 241/14, o przysądzeniu własności wraz ze wzmianką o prawomocności), a roboty geologiczne przewidziane w projekcie nie zostały wykonane w całości. Sąd stwierdził, że wniosek o wznowienie postępowania nie został złożony przez N., ale przez spółkę B., która w dniu wydania decyzji zatwierdzającej projekt nie była właścicielem nieruchomości, a zatem nie mogła być stroną postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji z 7 października 2019 r. W tych okolicznościach, zdaniem WSA, organ II instancji w zaskarżonym postanowieniu zasadnie poddał badaniu legitymację skarżącej do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją zatwierdzającą projekt. Gdyby bowiem okazało się, że takiej legitymacji skarżąca nie posiada, wówczas nie zachodziłoby prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła B. Sp. z o.o., zaskarżając go w całości, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskrżonego postanowienia, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, niezbędnych do celowego dochodzenia praw w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj.: art. 999 § 1 w zw. z art. 1000 § 1 k.p.c. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 3 oraz art. 41 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U.2020.1064 t.j., dalej jako: "p.g.g.") poprzez ich błędną wykładnię, a w przypadku art. 1000 § 1 k.p.c. przez jego niezastosowanie, polegające na nieprawidłowym uznaniu przez Sąd I instancji, że nabycie nieruchomości w drodze egzekucji powoduje utratę możliwości żądania wznowienia postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji ws. zatwierdzenia projektu robot geologicznych przez nowego właściciela, w sytuacji w której poprzedni właściciel nieruchomości objętej decyzją nie brał bez własnej winy udziału w rzeczonym postępowaniu, podczas gdy z treści art. 1000 § 1 w zw. z art 999 § 1 k.p.c. wynika, że nabycie nieruchomości w drodze egzekucji jest nabyciem pierwotnym, które skutkuje nabyciem nieruchomości bez obciążeń, a uprawnienie do żądania wznowienia postępowania obciążeniem nie jest; 2. na podstawie art 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art 151 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Sąd I instancji skargi na postanowienie, pomimo że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów tj. art 7, 75, 77, 80 k.p.a. w zw. z art 152 § 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 80 ust 2 p.g.g. oraz art 80 ust 7 p.g.g. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego polegającą na ustaleniu, że w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania i w konwencji niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., podczas gdy z prawidłowej oceny materiału dowodowego wynika, że skarżący wykazał nie tylko, że przysługuje mu status strony w postępowaniu wznowieniowym, ale także, że bezspornym jest (również dla organów), że uczestnik postępowania nie legitymował się składając wniosek o wydanie decyzji tytułem prawnym do działek [...] i [...] obręb P. objętych decyzją, a co za tym idzie, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa, w tym w szczególności art. 80 ust 2 p.g.g. Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, poniesionych przez organ. Uczestnik w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o umorzenie postępowania wywołanego skargą kasacyjną na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 189 p.p.s.a., gdyż jest ono bezprzedmiotowe wobec faktów, iż: a) w dniu 9 kwietnia 2021 r. Marszałek Województwa Małopolskiego wydał decyzję znak [...], w której orzekł m.in. o: • uchyleniu decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia 7 października 2019 r. znak sprawy [...] zatwierdzającej "Projekt robot geologicznych na wykonanie otworów poszukiwawczo-rozpoznawczych [...] z wodą leczniczą w P., gm. M. dla potrzeb G. sp. z wraz likwidacją otworów [...], powiat N., woj, m.", • odmowie zatwierdzenia "Projektu robot geologicznych na wykonanie otworów poszukiwawczo-rozpoznawczych [...] z wodą leczniczą w P., gm. M. dla potrzeb G. sp. z o.o. wraz z likwidacją otworów [...],powiat N., woj, M." w części dotyczącej wykonania likwidacji otworów [...], • zatwierdzeniu "Projektu robot geologicznych na wykonanie otworów poszukiwawczo-rozpozpawczych [...] zp wodą leczniczą w P., gm. M. dla potrzeb G. p. z o-o. wraz z likwidacją otworów [...], powiat N., woj, M." części dotyczącej wykonania robot geologicznych tj. otworów poszukiwawczo-rozpoznawczych [...] w zakresie opisanym w pkt II ppkt 1-9 tej decyzji, (...) • nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, b) roboty geologiczne określone w "Projekcie robot geologicznych na wykonanie otworów poszukiwawczo-rozpoznawczych [...] i [...] z wodą leczniczą w P., gm. M. dla potrzeb G. p. z wraz z likwidacją otworów [...] i [...], powiat N., woj, M." zostały już wykonane w zakresie odwiercenia otworów poszukiwawczo-rozpoznawczych [...] i [...] ewentualnie: - o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżącego na rzecz uczestnika kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Przy piśmie procesowym z 1 kwietnia 2022 r. pełnomocnik uczestnika postępowania załączył decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z 23 marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie: 1. uchylenia zaskarżonej decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z 9 kwietnia 2021 r. oraz 2. odmowy uchylenia decyzji z 7 października 2019 r., zatwierdzającej Projekt robót geologicznych na wykonanie otworów poszukiwawczo-rozpoznawczych [...] za wodą leczniczą w P., gm. M. dla potrzeb G. Sp. z o.o. wraz z likwidacją otworów [...], powiat N., woj. M.. Na rozprawie pełnomocnik Ministra Klimatu i Środowiska wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, z uwagi na wydanie przez organ decyzji z 23 marca 2022 r. Oświadczył jednocześnie, iż od decyzji Ministra Klimatu i Środowiska z 23 marca 2022 r. nie została wniesiona skarga do sądu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej p.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe z innych przyczyn, niż wskazane w punktach 1 i 2 (skuteczne cofnięcie skargi kasacyjnej oraz niektóre przypadki śmierci strony). Przepis ten, na mocy art. 193 p.p.s.a., stosuje się odpowiednio do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Postępowanie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpią takie zdarzenia, w następstwie których sprawa sądowoadministracyjna definitywnie nie może być kontynuowana z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. W rozpoznawanej sprawie wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym z przyczyny przedmiotowej. Skargą kasacyjną objęty został wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2021 r., którym oddalono skargę B. Sp. z o.o. w R. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z 19 kwietnia 2021 r. nr DGK-WHG.730.1.2021.AH w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji z 7 października 2019 r. Postanowienie wydane zostało na podstawie art. 123, art. 127 § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 144, art. 152 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, a w rozstrzygnięciu organ: 1. uchylił w całości zaskarżone postanowienie Marszałka Województwa Małopolskiego, znak: [...] z 30 października 2020 r., którym organ wstrzymał na żądanie B. Sp. z o.o. w R. wykonanie decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z 7 października 2019 r. znak [...], zatwierdzającej Projekt robót geologicznych na wykonanie otworów poszukiwawczo-rozpoznawczych [...] za wodą leczniczą w P., gm. M. dla potrzeb G. Sp. z o.o. wraz z likwidacją otworów [...], powiat N., woj. M.; 2. odmówił wstrzymania wykonania decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z 7 października 2019 r. znak [...]. Zgodnie z art. 152 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Z istoty wydawanego na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. postanowienia w sprawie wstrzymania wykonania decyzji wynika, że orzeczenie to ma charakter tymczasowy, gdyż jest wydawane na czas trwania postępowania wznowieniowego i upada z chwilą wydania aktu kończącego postępowanie we wznowionej sprawie - zostaje niejako skonsumowane ostatecznym rozstrzygnięciem w sprawie. Wydanie decyzji kończącej wznowione postępowanie zawsze kładzie bowiem kres mocy wiążącej postanowienia wydanego na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. Postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji, wydane w oparciu o art. 152 § 1 k.p.a., wiąże zatem nie dłużej, niż do dnia wejścia do obrotu prawnego ostatecznej decyzji kończącej postępowanie nadzwyczajne (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r., I OSK 2334/18, CBOSA). W taki też sposób wypowiedziała się w tej kwestii doktryna, która wskazała, że postanowienie wydane na podstawie art. 152 traci moc z chwilą wejścia do obrotu prawnego decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu wznowieniowym (por. M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 152., T. Kiełkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, art. 152). Pogląd ten jest podzielany również przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Skoro postanowienie w przedmiocie wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji objętej postępowaniem wznowieniowym, traci byt z chwilą wydania decyzji lub postanowienia kończącego to postępowanie, to tym samym upada przedmiot kontroli Sądu w tym zakresie. Mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania w rozumieniu art. 163 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, gdyż decyzją Ministra Klimatu i Środowiska z 23 marca 2022 r. nr DGK-WHG.730.6.2021.AH zakończone zostało postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z 7 października 2019 r., o wstrzymanie której wnosiła skarżąca. Tym samym z mocy prawa postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z 19 kwietnia 2021 r. w sprawie odmowy wstrzymania wykonania decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z 7 października 2019 r., utraciło moc wiążącą. Z uwagi na powyższe, po zakończeniu postępowania nadzwyczajnego kwestia legalności postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji wydanej w trybie zwyczajnym nie może już być rozpatrywana. W tym stanie rzeczy, na podstawie powołanego na wstępie art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 193 p.p.s.a., postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe.