II GSK 5/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia NSA Dariusz Zalewski Sędzia del. WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 września 2023 r. sygn. akt III SA/Gd 128/23 w sprawie ze skargi T. N. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od T. N. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 3 600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny ("WSA") w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powoływanej dalej jako: "ppsa", wyrokiem z 7 września 2023 r. III SA/Gd 128/23 oddalił skargę T. N., dalej: "skarżącego" lub "skarżącego kasacyjnie" na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego, dalej: "GITD" lub "organu" z 30 grudnia 2022 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem prawa. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wywiódł skarżący, zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc – w przypadku uznania, że zachodzą podstawy do wydania orzeczenia reformatoryjnego – o uchylenie skarżonego wyroku, skarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: "WITD") z 26 października 2021 r. w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku. Ponadto, wniósł o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zwrot kosztów postępowania przed Sądem pierwszej instancji i postępowania kasacyjnego niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 ppsa skarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 ppsa przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli polegające na: 1. naruszeniu przez decyzję organu drugiej instancji art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 8, art. 77 § 1, art. 107, art. 76 § 1, art. 80 oraz 86 i 89 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "kpa") polegające na nieuchyleniu decyzji WITD, mimo że organ pierwszej instancji (a następnie organ odwoławczy) błędnie ustaliły, że: a) w niniejszej sprawie dokonano ustaleń faktycznych w oparciu o kompletny materiał dowodowy w sytuacji, w której organy obu instancji nie zbadały, kiedy skarżący wystąpił o wydanie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką na terenie miasta S., podczas gdy powyższe ustalenie miało kluczowe znaczenie dla sprawy z uwagi na to, że skarżący miał uzasadnione prawo przypuszczać, że licencja zostanie wydana w terminie bez zbędnej zwłoki (nie dłuższym niż 30 dni od dnia złożenia wniosku o udzielenie licencji), a w konsekwencji w związku z powyższym jedynym możliwym zarzutem wobec skarżącego mógłby być brak posiadania wypisu z licencji w dniu kontroli pojazdu, nie zaś jak przyjęły to organy obu instancji brak licencji w zakresie przewozu osób taksówką na terenie miasta S.; b) trasa przedmiotowego przejazdu nie budziła wątpliwości w sytuacji, w której skarżący podniósł w odwołaniu, że organ pierwszej instancji nie zgromadził w sposób kompletny materiału dowodowego w tym zakresie, jak również organy, jak i WSA bezpodstawne, przyjęły, że: – zrzut z ekranu aplikacji U. należy uznać za obiektywny i wiarygodny materiał dowodowy, w sytuacji, w której dowód ten nie był poparty żadnym archiwum internetowym dającym wiarygodność daty i treści wyświetlanej treści; – wniosek dowodowy wniesiony przez skarżącego w odwołaniu w zakresie przesłuchania pasażera przejazdu nie byłby wystarczającym dowodem, który mógłby podważyć wiarygodność przyjętej trasy przejazdu w sytuacji, w której oczywistym jest, że pasażer przedmiotowego przejazdu w sposób najbardziej wiarygodny mógłby odnieść się do początku i końca trasy jaką przebył podczas przejazdu taksówką; – przyjęcie, że skoro kierowca pojazdu, podpisując protokół kontroli, nie zakwestionował zawartych w nim ustaleń to są one prawidłowe w sytuacji, w której kierowca przedmiotowej taksówki R. S. jest cudzoziemcem i nie włada na tyle biegle włada językiem polskim, aby w sposób jednoznaczny mógł potwierdzić trasę przejazdu, czego organy obu instancji nie zbadały; 2. niewłaściwym zastosowaniu przez organy art. 5b ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 września o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2140 ze zm., powoływanej dalej jako "utd", przez błędne uznanie, że skarżący wykonywał kontrolowany przewóz bez wymaganej licencji, w sytuacji gdy skarżący mógł na podstawie uzasadnionego przekonania i zaufania do organów administracyjnych założyć, że z uwagi na złożenie wniosku o wydanie licencji na teren miasta S. licencja ta już została wydana, a jedynie nie dysponował jej wypisem; 3. bezzasadnym niezastosowaniu przez organy obu instancji art. 92c ust. 1 pkt 1 utd i nieuwzględnienie okoliczności wyłączających odpowiedzialność skarżącego za stwierdzone naruszenia, w sytuacji gdy: – skarżący, prowadząc działalność gospodarczą polegającą na świadczeniu usług przewozowych taksówką w okresie stanu epidemii Covid-19, nie mógł pozwolić sobie bez straty dla prowadzonej działalności na powstrzymywanie się od jej wykonywania z uwagi jedynie na nieposiadanie wypisu z licencji w sytuacji, w której faktem notoryjnym jest, że w okresie pandemii działalność transportowa doznała znaczącego kryzysu, a działania organów administracji prowadzone były dłużej niż w okresie poprzedzającym stan epidemii; – skarżący miał uzasadnione prawo zakładać, że złożony przez niego wniosek o przyznanie licencji na terenie miasta S. został już przez organ rozpatrzony i przedmiotowa licencja została mu przyznana w sytuacji, w której organ nie wzywał go do uzupełnień formalnych wniosku ani nie informował go o wydłużonym czasie na dokonanie tej czynności; 4. naruszeniu przez organy obu instancji art 7 i 8 w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 kpa przez wydanie decyzji z naruszeniem zasady uwzględniania słusznego interesu obywateli oraz pogłębiania zaufania organów administracji publicznej, tj. wydanie przez organy niekorzystnego dla skarżącego rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy było możliwe rozstrzygnięcie sprawy zgodnie ze słusznym interesem strony, jak również nieodstąpienie od nałożenia kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki w postaci znikomej wagi naruszenia prawa oraz zaprzestania przez skarżącego naruszania prawa przez uzyskanie licencji na terenie miasta S. w dniu 29 czerwca 2021 r. przez: – nieuzasadnione przyjęcie przez organy administracyjne, że skarżący nie posiadał licencji na terenie miasta S. i nałożenie na niego kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym w sytuacji, w której skarżący dopełnił wszelkich formalności związanych z wystąpieniem o przedmiotową licencję, a jedynie z uwagi na konieczność ciągłości prowadzenia działalności gospodarczej dotkniętej poważnym kryzysem ekonomicznym podczas stanu epidemii zdecydował się na świadczenie usług transportowych bez fizycznego odebrania odpisu licencji, co stanowi naruszenie mniejszej wagi; – niezbadaniu przez organy obu instancji daty złożenia wniosku skarżącego o wydanie licencji na terenie miasta S., a także czy czas oczekiwania na jej wydanie mieścił się w administracyjnym terminie, jaki organ wypadający licencje miał, aby dokonać tej czynności, gdyż w sytuacji, w której okres oczekiwania na wydanie licencji okazałby się dłuższy niż zakładają to przepisy administracyjnie, skarżący nie powinien z tego tytułu ponosić odpowiedzialności. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów sformułowanych w petitum tej skargi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną GITD wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, skierowanie sprawy na rozprawę oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Naczelny Sąd Administracyjny ("NSA") odstąpił od szczegółowego przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zgodnie bowiem z art. 193 zdanie drugie ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed NSA wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze ppsa. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny ma swobodę co do zakresu przedstawienia ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W sprawie niniejszej NSA nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, dlatego rozpoznał skargę kasacyjną w granicach w niej wskazanych. Na wstępie podkreślenia wymaga, że to autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku do domyślania się i uzupełniania argumentacji wnoszącego skargę kasacyjną ani nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest bowiem wskazanie, które przepisy prawa materialnego, i w jaki sposób, zostały naruszone, oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone, i jaki to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Z uwagi właśnie na wymogi formalne, które musi spełniać skarga kasacyjna, a także skutki niedochowania tych wymogów, w szczególności mających charakter konstrukcyjny i dotyczących podstaw kasacyjnych, wprowadzono przymus adwokacko-radcowski. Dlatego to profesjonalny pełnomocnik powinien dołożyć co najmniej należytej staranności przy sporządzaniu skargi kasacyjnej, a więc nie tylko oprzeć ją na prawidłowych podstawach kasacyjnych, ale również uzasadnić wnoszone zarzuty. Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w petitum skargi kasacyjnej, to jest naruszenia art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 ppsa, wskazać natomiast należy, że przepis art. 1 ppsa ma charakter ogólnoustrojowy i z natury rzeczy wywodzona z niego norma nie może być ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego, gdyż określa zakres regulacji ppsa. To, czy dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena legalności decyzji była prawidłowa nie może być też utożsamiane z naruszeniem art. 1 ppsa. Nadto, przepisy ppsa nie zawierają jednostki redakcyjnej oznaczonej jako art. 1 § 1 i 2. W sytuacji gdy autorowi skargi kasacyjnej chodziło w tym zakresie o art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, to jest to regulacja również natury ustrojowej, a taka – w myśl art. 174 pkt 1 i 2 ppsa (przewidującego jako podstawy skargi kasacyjnej tylko przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania) – nie może stanowić podstawy zarzutu skargi kasacyjnej. Zgodnie zaś z art. 3 § 1 ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przytoczony przepis jest zatem przepisem ogólnym o charakterze kompetencyjnym. Norma ta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Przepisy te wskazują cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 ppsa nie odnosi się wprost do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z 4 września 2008 r. I OSK 266/08). Naruszenie art. 3 § 1 ppsa nie może w związku z tym stanowić samoistnej podstawy zarzutu naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, bez wskazania konkretnej normy procesowej, która została naruszona. O naruszeniu przepisów art. 3 ppsa można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem (por. wyrok NSA z 4 września 2014 r. II GSK 1293/13). Żadna z takich sytuacji w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała. W rozpoznawanej sprawie kontrolą Sądu pierwszej instancji objęta została działalność GITD występującego jako organ administracyjny publicznej w zakresie wydanej decyzji administracyjnej. Tym samym prawidłowo została zastosowana przez WSA w Gdańsku norma kompetencyjna objęta art. 3 § 2 pkt 1 ppsa, zgodnie z którą sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej w zakresie obejmującym orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Zarzucając naruszenie art. 3 § 1 ppsa, może skarżący kasacyjnie doprowadzić zatem do kontroli skarżonego wyroku w zakresie prawidłowości oceny dokonanej przez Sąd pierwszej instancji czynności dowodowych i wyjaśniających przeprowadzonych przez organ w postępowaniu zmierzającym do wydania skarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji WITD. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej, należy ponieść, co poniżej. Z ustalonego stanu faktycznego, którego nie podważył skarżący kasacyjnie, wynika natomiast, że 16 czerwca 2021 r. około godziny 23:45 na [...] w S. funkcjonariusz Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w S. przeprowadził kontrolę drogową pojazdu marki SKODA FABIA o nr rej. [...]. W trakcie kontroli ustalono, że pasażer skorzystał z aplikacji do przewozu osób U. i zamówił przejazd z [...] w S. na [...] w S. za kwotę 9,90 zł. Przedmiotowy przewóz wykonywany był przez skarżącego, któremu udzielono licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką na terenie miasta S. w dniu 29 czerwca 2021 r. Przed tą datą skarżący nie legitymował się uprawnieniem do wykonywania transportu drogowego taksówką na terenie miasta S. W ocenie NSA, nie posiadając w tym zakresie licencji na wykonywanie takiego transportu, obejmującej obszar miasta S., skarżący winien powstrzymać się od wykonywania transportu drogowego taksówką na terenie miasta S., skoro generalnie nie jest dopuszczalne świadczenie usług przewozowych (taksówkowych) na obszarze nieujętym w licencji przewoźnika. Możliwość dokonania przewozu poza obszarem określonym w licencji może być wykonana bowiem tylko, gdy kurs co najmniej zaczyna się lub kończy na obszarze objętym licencją, zgodnie z art. 6 ust. 5 utd. W związku z tym, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, doszło do popełnienia naruszenia lp. 1.1 załącznika nr 3 do utd, tj. wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji, gdyż skarżący wykonywał transport drogowy taksówką, na terenie miasta S., nie posiadając w tym zakresie licencji na wykonywanie takiego transportu, obejmującej obszar miasta S. Skarżący uzyskał bowiem stosowne uprawnienie dopiero 13 dni po przeprowadzonej kontroli. Tym samym zarzuty naruszenia art. 5b ust. 1 pkt 3 utd uznać należy za niezasadny. Wskazać przy tym należy, że nieprawidłowo skonstruowany został zarzut nr 1 podniesiony w skardze kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 8 i 107 kpa nie mógł być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznany, gdyż przepisy te zawierają niższe jednostki redakcyjne, które jednakże nie zostały wyraźnie wskazane przez skarżącego. Pomijając jednak nawet powyższą nieprawidłowość w formułowaniu zarzutów kasacyjnych, podnieść należy, co następuje. Stan faktyczny został zarówno przez GITD, jak i Sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalony. Twierdzenia skarżącego w powyższym zakresie są bezpodstawną polemiką z tymi prawidłowymi ustaleniami. Istniejący dla organu obowiązek prowadzenia postępowania dowodowego nie może oznaczać konieczności dalszego poszukiwania dowodów, skoro te zebrane w sprawie były wystarczające. Trudno uwierzyć, że skarżący zatrudniłby kierowcę-cudzoziemca, który rzekomo "nie władał na tyle biegle językiem polskim, aby w sposób jednoznaczny mógł potwierdzić trasę przejazdu", gdy to jest istota zawodu kierowcy. Skoro zatem kierowca podpisał protokół kontroli, to uznać należy, że potwierdził w nim tym samym trasę przejazdu. Niezrozumiałe jest przy tym wymaganie, aby dodatkowo pasażer w toku postępowania administracyjnego także potwierdził powyższą trasę, skoro była ona tożsama ze zrzutem z aplikacji U. Bezzasadny jest zatem wniosek o przesłuchanie przez organ pasażera jako świadka. Także wymaganie, aby obok powyższego zrzutu w aktach sprawy znalazło się "archiwum internetowe dające wiarygodność daty i treści" zrzutu, wydaje się w tych okolicznościach sprawy nadmiarowe. Dlatego też zarzut naruszenia wskazanych przepisów kpa nie może być uznany za zasadny, tym bardziej, że skarżący nie wykazał wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Zdaniem NSA, błędna jest argumentacja, że samo złożenie wniosku o wydanie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką na terenie miasta S. dawało skarżącemu niejako promesę uprawnienia do wykonywania transportu drogowego taksówką na terenie miasta S. Uprawnienia z tytułu licencji przysługiwały dopiero od dnia, kiedy to wydano licencję na wykonywanie takiego transportu. Bez znaczenia dla tej sprawy jest zatem data złożenia wniosku o udzielenie licencji, co w konsekwencji czyni niezasadnym również zarzut naruszenia art. 92c ust. 1 pkt 1 utd. Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje nadto stanowisko, według którego skarżący nie wykazał zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 92c utd. W związku z tym że kwestia odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej została odrębnie uregulowana w art. 92c ust. 1 utd, w sprawie nie ma zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 kpa. Reguła kolizyjna art. 189a § 2 kpa daje bowiem pierwszeństwo przepisom odrębnym, a nie przepisom Działu IVa kpa, co czyni nieuzasadnionym zarzut naruszenia art. 7 i 8 w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 kpa. Odnosząc się do twierdzeń skarżącego co do długotrwałego prowadzenia postępowania administracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w ramach niniejszego postępowania była tylko, jak wskazywano już powyżej, legalność wydania konkretnego aktu administracyjnego (decyzji o nałożeniu kary pieniężnej). W toku takiego postępowania Sąd pierwszej instancji badał zatem jedynie okoliczności dotyczące prawidłowości wydania takiej decyzji. Zgodnie z modelem postępowania przed sądem administracyjnym, z kolei okoliczność długotrwałego prowadzenia danego postępowania administracyjnego (bezczynność lub przewlekłość) mogła być kwestionowana w drodze osobnej skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, tj. skargi na bezczynność lub przewlekłość organu, co jednak nie nastąpiło. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 118).