II GSK 501/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Zalewski Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Domu Pomocy Społecznej w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 sierpnia 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 414/22 w sprawie ze skargi Domu Pomocy Społecznej w B. na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia 21 stycznia 2022 r. nr NP.9081.2.43.2021 w przedmiocie choroby zawodowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Domu Pomocy Społecznej w B. na rzecz Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny ("WSA") w Krakowie, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powoływanej dale jako: "ppsa", wyrokiem z 18 sierpnia 2022 r. III SA/Kr 414/22 w punkcie pierwszym oddalił skargę Domu Pomocy Społecznej w B., zwanego dalej: "DPS", "skarżącym" lub "skarżącym kasacyjnie", na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, dalej: "Inspektora Sanitarnego" lub "organu", z 21 stycznia 2022 r. w przedmiocie choroby zawodowej oraz w punkcie drugim zwrócił skarżącemu kwotę 200 złotych tytułem nienależnie uiszczonego wpisu od skargi. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wywiódł skarżący, zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o uchylenie skarżonego orzeczenia w części obejmującej pierwszy punkt sentencji wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Krakowie. Ponadto, wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ppsa skarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. art. 5 ust. 1 pkt. 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2021 r., poz. 195) w zw. z art. 237 § 1 pkt 3-6 i § 4 Kodeksu pracy oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1367 ze zm., dalej: "Rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych") oraz Rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie sposobu dokumentowania chorób zawodowych i skutków tych chorób przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, ze zakażenie wirusem SARS-COV-2 mieści się w definicji choroby zawodowej, o której mowa w poz. 26 załącznika do wyżej wskazanego Rozporządzenia Rady Ministrów; 2. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, dalej: "kpa", w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 ppsa polegającym na nierozpoznaniu całego materiału dowodowego i niezakwestionowaniu wadliwości dokumentów zebranych w toku postępowania administracyjnego i w rezultacie na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji pozostawienie w obrocie prawnym decyzji obarczonej wadą nieważności, która powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów sformułowanych w petitum. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie skargi i orzeczenie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa procesowego według norm przepisanych, oraz oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od szczegółowego przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zgodnie bowiem z art. 193 zdanie drugie ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed NSA wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny ma zatem swobodę co do zakresu przedstawienia ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Analiza zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienia prowadzi bowiem do wniosku, że skarżący kwestionuje stanowisko Sądu pierwszej instancji aprobujące stanowisko organu, stwierdzające u pracownicy DPS zajmującej kolejno stanowiska: praczka/pokojowa/opiekun/opiekun medyczny – chorobę zakaźną lub pasożytniczą albo ich następstwa, wymienioną w pozycji 26 wykazu chorób zawodowych, tj. chorobę COVID-19, do której doszło podczas wykonywanej przez nią pracy w przedmiotowym zakładzie. Podniesione w petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego wraz z ich uzasadnieniem, w swojej istocie sprowadzają się do wytknięcia przez skarżącego kasacyjnie WSA w Krakowie wadliwości wyroku przez błędną wykładnię art. 5 ust. 1 pkt. 4a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zw. z art. 237 § 1 pkt 3-6 i § 4 Kodeksu pracy oraz Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych oraz Rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie sposobu dokumentowania chorób zawodowych i skutków tych chorób, w sytuacji gdy wykładnia mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, tj. § 8 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych w zw. z pozycją 26 wykazu stanowiącego załącznik do tego Rozporządzenia, dokonana przez Sąd pierwszej instancji w skarżonym wyroku jest aprobowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, m.in. w wyrokach NSA z: 19 sierpnia 2025 r. II GSK 1460/24, 14 czerwca 2024 r. II GSK 440/24 i II GSK 2389/23, 6 lutego 2024 r. II GSK 1441/23, 3 grudnia 2024 r. II GSK 830/24 oraz II GSK 1000/24. Ustosunkowując się do powyższego, Naczelny Sąd Administracyjnie pragnie jednak w pierwszej kolejności odnieść się do mankamentów skargi kasacyjnej, która w szczególności okazała się niezasadna w zakresie, w jakim w zarzucie oznaczonym nr 1 (powyżej), wśród grupy naruszonych przepisów prawa materialnego wymieniono art. 237 § 1 pkt 3-6 i § 4 Kodeksu pracy. Przepis ten stanowi bowiem delegację ustawową dla Rady Ministrów do wydania stosownych rozporządzeń, czego nie można skutecznie zwalczać zarzutem błędnej wykładni prawa materialnego. Błąd wykładni polega bowiem na wadliwym zrekonstruowaniu normy prawnej z przepisu prawa, wyrażający się w mylnym zrozumieniu przez sąd jego treści, a więc wadliwym ustaleniu wpisanego w ten przepis sensu normatywnego. Zarzut błędnej wykładni winien obejmować zarówno konkretyzację nieprawidłowości wykładni przeprowadzonej przez sąd wojewódzki, jak i wyjaśnienie prawidłowej – zdaniem strony – rekonstrukcji normy prawnej z przepisu. Dlatego w odniesieniu do pozostałych zarzutu naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego polegającego na błędnym uznaniu, że choroba COVID-19 jest chorobą zawodową, należy wskazać, że jest on bezpodstawny. Na uzasadnienie tego zarzutu skarżący kasacyjnie wskazuje bowiem, że pojęcie infekcji wirusem (biologicznym czynnikiem chorobotwórczym) nie jest w sensie prawnym równorzędne z pojęciem właściwej choroby zakaźnej, a potwierdzenie zakażenia SARS-COV-2 nie mieści się w definicji COVID-19 jako samej choroby wywołanej przez ten wirus. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla więc, że w wykazie chorób zawodowych pod pozycją 26 znajdują się "choroby zakaźne lub pasożytnicze albo ich następstwa". Decydujące dla rozstrzyganej kwestii jest natomiast to, że w wykazie szkodliwych czynników biologicznych wymienionych w Rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 22 kwietnia 2005 r. w sprawie szkodliwych czynników biologicznych dla zdrowia w środowisku pracy oraz ochrony zdrowia pracowników zawodowo narażonych na te czynniki, został wymieniony wirus SARS-CoV-2 zakwalifikowany do 3 grupy zagrożenia, który bez wątpienia w świetle definicji legalnej, zawartej w ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, wywołuje chorobę zakaźną, jaką jest COVID-19. W załączniku nr 2 lp. 8 do Rozporządzenia w sprawie szkodliwych czynników biologicznych w wykazie prac narażających pracowników na działanie czynników biologicznych wymieniono natomiast pracę inną od wymienionej w lp. 1-7, w przypadku której wynik oceny ryzyka, przeprowadzonej zgodnie z § 5 i § 6 Rozporządzenia, wskazuje, że czynniki biologiczne mogą być obecne w środowisku pracy. Zgodnie zaś z przejętą w orzecznictwie sądów administracyjnych regułą, jeżeli określony sposób wykonywania pracy lub konkretny czynnik może być odpowiedzialny za powstanie określonej jednostki chorobowej, to występowanie tego narażenia zawodowego na stanowisku pracy daje podstawę, aby domniemywać, że doprowadził on do powstania choroby zawodowej (tak NSA w wyrokach z: 19 czerwca 2015 r. II OSK 2506/14; 17 września 2014 r. II OSK 94/14; 7 czerwca 2006 r. II OSK 388/06). W rozpatrywanej sprawie pomiędzy pracą uczestniczki postępowania zajmującej kolejno stanowiska: praczka/pokojowa/opiekun/opiekun medyczny w skarżącym kasacyjnie DPS, a wystąpieniem u niej choroby COVID-19 zachodzi związek przyczynowo-skutkowy. Z akt sprawy wynika, że uczestniczka postępowania narażona była na duże ryzyko zakażenia SARS-CoV-2 w dniu 1 kwietnia 2020 r. z uwagi na wykonywanie czynności pielęgnacyjnych u mieszkańca DPS, u którego potwierdzono dodatni wynik testu w kierunku COVID-19. i w związku z tym została objęta na mocy decyzji inspekcji sanitarnej nr 1726/20 od 1 kwietnia do 15 kwietnia 2020 r. Pracodawca potwierdził jej pracę w narażeniu na ten czynnik biologiczny – wirus SARS-CoV-2. Wykonany w dniu 13 kwietnia 2020 r. molekularny test potwierdził u niej aktywne zakażenie SARS-CoV-2. Powyższe ustalenia faktyczne nie zostały skutecznie podważone przez skarżącego kasacyjnie. Stanowisko uznające COVID-19 w świetle polskich przepisów prawa za chorobę zawodową jest zaś zgodne z regulacjami Unii Europejskiej, które wprawdzie zostały przyjęte po dacie wydania kontrolowanej w niniejszej sprawie przez Sąd pierwszej instancji decyzji administracyjnej (po 21 stycznia 2022 r.), jednakże potwierdzają słuszność postępowania polskich organów inspekcji sanitarnej w tym zakresie. W "Europejskim wykazie chorób zawodowych" stanowiącym Załącznik I do Zalecenia Komisji (UE) 2022/2337 z dnia 28 listopada 2022 r. dotyczącego europejskiego wykazu chorób zawodowych (Dz.U. UE.L. z 2022 r. Nr 309) w grupie 4. "Choroby zakaźne i pasożytnicze" pod poz. 408 wymieniono bowiem "COVID-19 spowodowany pracą związaną z zapobieganiem chorobom, opieką zdrowotną i społeczną oraz pomocą domową lub, w kontekście pandemii, w sektorach, w których występuje ognisko epidemiczne w ramach działalności wiążącej się z udokumentowanym ryzykiem zakażenia". W zaleceniu powyższym jednocześnie wskazano, że "mimo że uznawanie konkretnych chorób za choroby zawodowe jest ściśle związane z koncepcją systemów zabezpieczenia społecznego, która należy do kompetencji państw członkowskich, Komisja zachęca państwa członkowskie do uznawania chorób zawodowych wymienionych w europejskim wykazie chorób zawodowych". Istotne, w świetle rozpatrywanej sprawy, są również wymienione w powyższym zaleceniu kategorie prac, które mogą powodować chorobę zawodową COVID-19, wśród których wymieniono "pracę związaną z opieką zdrowotną społeczną". Ustalenie związku przyczynowo-skutkowego, czyli narażenia zawodowego, polega zaś na ustaleniu istotnych elementów stanu faktycznego koniecznego dla zastosowania art. 2351 Kodeksu pracy. Przepis ten stanowi, że za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Skoro w tej sprawie nie zostały skutecznie zakwestionowane elementy stanu faktycznego niezbędne do subsumcji przytoczonego przepisu prawa materialnego, to zarzut jego naruszenia uznać należy za nietrafny, a tym samym nieusprawiedliwiony. W związku z powyższym w sprawie nie doszło również do naruszenia przepisów postępowania wymienionych w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie doszło ani do naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego w zakresie mającym wpływ na ustalenia faktyczne organu (art. 7 kpa), ani też przepisów o środkach dowodowych i przypisywaniu im mocy dowodowej oraz wiarygodności (art. 77 § 1, art. 80 kpa). Stąd zarzut odnoszący się do tych regulacji nie mógł być uwzględniony. Konkludując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżony wyrok WSA w Krakowie nie narusza prawa. Sąd pierwszej instancji dokonał analizy wszystkich okoliczności stanu faktycznego i prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów prawa materialnego i procesowego, zasadnie uznając, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów, dającego podstawę do wyeliminowania skarżonej decyzji z obrotu prawnego. Uwzględniając powyższe, skład orzekający w niniejszej sprawie zauważa również, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 156 kpa nie został postawiony dostatecznie starannie. Jednostka redakcyjna w postaci art. 156 kpa jest rozbudowana i składa się z dwóch paragrafów, a paragraf pierwszy z siedmiu punktów. W odniesieniu do jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, ustępów, punktów oraz innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionego zarzutu skargi kasacyjnej jest spełniony, wówczas gdy wskazuje on konkretny przepis naruszony przez wojewódzki sąd administracyjny, z podaniem numeru paragrafu, artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny jest bowiem związany granicami skargi kasacyjnej i nie posiada kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Mając jednak na względzie, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor odniósł się do art. 156 § 1 pkt 5 kpa, NSA wskazuje, że niewykonalność decyzji w rozumieniu przywołanego przepisu zachodzi, gdy nie ma możliwości technicznych jej wykonania, bądź istnieją prawne nakazy lub zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Inaczej rzecz ujmując, niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją. Sytuacja tego rodzaju nie miała miejsca w niniejszej sprawie, gdyż w sentencji skarżonej decyzji odwołano się do konkretnej jednostki chorobowej z wykazu stanowiącego załącznik do Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych. Okoliczność zaś, że prawodawca przy redagowaniu pozycji 26 wykazu stanowiącego załącznik do ww. Rozporządzenia posłużył się pojęciem niedookreślonym, jakie stanowią "choroby zakaźne lub pasożytnicze albo ich następstwa", nie może być uznane za przesłankę niewykonalności decyzji. Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art.184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 118). NSA uwzględnił to, że pełnomocnik organu, który nie występował przed Sądem pierwszej instancji, sporządził w terminie określonym w art. 179 ppsa odpowiedź na skargę kasacyjną (por. uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2012 r. II FPS 4/12).