II GSK 508/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Anna Ostrowska Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2025 r. sygn. akt VI SA/Wa 1194/25 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 11 lutego 2025 r. nr ZN.WOD.4241.141.2024.3.RJ w przedmiocie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od J. J. na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wnioskiem z dnia 8 lipca 2024 r. J. J. (skarżący, strona) wystąpił do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (organ, GDDKiA) o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] obręb B., gm. J., celem zapewnienia obsługi komunikacyjnej planowanej zabudowy mieszkalnej. Decyzją z dnia 21 sierpnia 2024 r. nr 74/Z/24 GDDKiA odmówił wydania stronie zezwolenia na lokalizację wnioskowanego zjazdu. W wyniku rozpatrzenia wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, GDDKiA decyzją z dnia 11 lutego 2025 r. nr ZN.WOD.4241.141.2024.3.RJ utrzymał w mocy decyzję z dnia 21 sierpnia 2024 r. W uzasadnieniu ww. decyzji organ, po przytoczeniu właściwych przepisów prawa, wskazał, że działka nr [...] położona w obrębie B. gm. J., stanowi część większej nieruchomości uregulowanej w prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Częstochowie księdze wieczystej [...] na rzecz J. J. Przedmiotowa działka ma kształt zbliżony do prostokąta, którego północna i zachodnia strona graniczą z działkami prywatnymi częściowo zabudowanymi a częściowo wykorzystywanymi rolniczo, od wschodniej strony graniczy z niezabudowaną działką nr [...] stanowiącą wcześniej część tej samej nieruchomości obecnie stanowiącej odrębną nieruchomość, natomiast od południa z pasem drogowym drogi krajowej nr [...]. Przedmiotowa nieruchomość jest niezabudowana jednak właściciel zamierza przeznaczyć ją na cele budownictwa mieszkaniowego. Organ wyjaśnił, że droga krajowa nr [...] jest ważną drogą w sieci drogowej południa kraju. Biegnie ona od Kłodzka, gdzie łączy się z biegnącą od granicy z Czechami drogą krajową nr [...], przez N., O. i C., za którą przy granicy z województwem świętokrzyskim w S. łączy się z drogą krajową nr [...]. Przebiega przez województwa: dolnośląskie, opolskie i śląskie. Tym samym pełni ważną funkcję ponadregionalną, prowadząc w dużej mierze ruch tranzytowy. Z uwagi na rolę jaką pełni ta droga została ona, zarządzeniem nr 8 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 17 kwietnia 2024 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, na omawianym odcinku zaliczona do klasy GP (droga główna ruchu przyśpieszonego). Odwołując się do treści § 55 ust. 1 pkt 1 i § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowalnych dotyczących dróg publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1518, dalej: rozporządzenie oraz art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 320 ze zm., dalej: u.d.p.) organ stwierdził, że strona nie wykazała istnienia "trudnych warunków", które mogły stanowić wyjątek od ogólnej zasady zakazu lokalizowania zjazdów z dróg klasy GP i już choćby tylko z uwagi na klasę drogi organ zobowiązany jest odmówić zgody na lokalizację wnioskowanego zjazdu. GDDKiA wyjaśnił, że droga krajowa nr [...], na której miałby powstać przedmiotowy zjazd, to droga krajowa o szczególnym znaczeniu. Dodatkowo, wnioskowany zjazd z tej drogi miałby zostać usytuowany na odcinku o dużym natężeniu ruchu drogowego. Zgodnie z Generalnym Pomiarem Ruchu z 2020/2021 roku natężenie ruchu drogowego na wskazanym odcinku J. – S. wynosiło 3.491 pojazdów/dobę, z czego ponad 25% stanowiły różnego rodzaju samochody ciężarowe, czyli pojazdy o wyższych wymaganiach jezdnych np. dłuższej drodze hamowania. Taka struktura ruchu wskazuje na fakt, ze duża część ruchu odbywającego się na tej drodze to ruch tranzytowy. W ocenie organu powyższe pozwala stwierdzić, że lokalizacja przedmiotowego zjazdu może negatywnie wpłynąć na płynność, a w konsekwencji na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Jest przy tym oczywiste, że im większe natężenie ruchu na drodze, tym ograniczenie płynności tego ruchu i prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji spowodowanych wjazdem lub wyjazdem z działki i włączeniem się do ruchu na drodze, jest większe. Organ zaznaczył, że z analizy dokumentów zgromadzonych w sprawie (m.in. ze zdjęć z ogólnie dostępnej strony Geoportal.gov.pl i stałej organizacji ruchu) wynika, że wnioskowany zjazd miałby być kolejnym zjazdem położonym na prostym odcinku drogi krajowej stanowiącym wyjazd z m. B. Istnieje bowiem już zjazd w odległości ok. 50 m na zachód od planowanego zjazdu prowadzący do działki nr [...], zlokalizowany przy granicy z przedmiotową działką nr [...], zjazd położony na przeciwko wnioskowanego zjazdu po przeciwnej stronie drogi. W dalszej odległości znajdują się też zjazdy do działki nr [...] i [...]. Organ stwierdził, że kumulacja zjazdów na niewielkim odcinku drogi jest czynnikiem stwarzającym większe zagrożenia niż pojedynczy zjazd, gdyż pojazdy mogą z nich korzystać (wjeżdżać i zjeżdżać) niezależnie od siebie. Kierowcy jednocześnie korzystający z tych zjazdów mogą przysłonić sobie wzajemnie widoczność na sytuację na drodze, natomiast uwaga kierujących na drodze może też zostać rozproszona przez manewry pojazdu na sąsiednim zjeździe. Organ wskazał jednocześnie, że planowany zjazd miałby powstać w odległości ok. 100 m od skrzyżowania z drogą gminną nr [...], którego otoczenie jest obecnie przebudowywane na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody Śląskiego o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nr 7/2022, znak IF.XIII.7820.40.2021, z 18 marca 2022 r. W związku z tym między ww. skrzyżowaniem a miejscem planowanego zjazdu ma powstać przejście dla pieszych oraz przystanek komunikacji publicznej, czyli dodatkowe czynniki, na które prowadzący pojazdy muszą zwracać szczególną uwagę. Zdaniem organu te okoliczności również przemawiają za tym aby nie wprowadzać na ten odcinek drogi krajowej dodatkowego punktu kolizyjnego jakim jest każdy zjazd z drogi. Organ podkreślił, że z powszechnie dostępnych danych urzędowych wynika, iż najwięcej wypadków ma miejsce na drogach takich jak analizowany odcinek drogi nr [...], czyli na drogach dwukierunkowych jednojezdniowych. Natomiast najczęstszą przyczyną wypadków drogowych na tego rodzaju drogach było nieustąpienie pierwszeństwa przejazdu (3.836 wypadków w 2023 r., 3.804 wypadki w 2022 roku i 4.607 wypadków w 2021 r.). Nadto organ wskazał, że zjazd do sąsiedniej działki nr [...], stwarza możliwość skomunikowania przedmiotowej działki przez ten zjazd po ustanowieniu odpowiedniej służebności w porozumieniu z właścicielem tej nieruchomości. W ocenie organu istotnym jest fakt, że sąsiadujące ze sobą działki obecnie o numerach: [...],[...],[...] i [...] stanowiły jedną nieruchomość, która na mocy decyzji Wójta Gminy Janów z 22 grudnia 2023 r. uległa podziałowi. Do istniejących przed podziałem działek na [...] i nr [...] stanowiących jedną nieruchomość w sumie prowadziły trzy zjazdy z drogi krajowej nr [...]. Wskazane zjazdy oznaczone są w Banku Danych Drogowych w km 220+900 (zlokalizowany do dawnej nr [...]) oraz w km 221+052 i w km 220+082 (zlokalizowane do dawnej działki nr [...]) strona lewa drogi krajowej nr [...]. Mając na względzie powyższe okoliczności, organ stwierdził, że działki nr [...] i nr [...] posiadają obecnie trzy zjazdy, natomiast działka nr [...] po dokonanym podziale nie posiada urządzonego zjazdu. Zdaniem GDDKiA dokonany podział i zmiany tytułu prawnego do nieruchomości (wydzielonych działek) nie mogą wpływać na pozytywne rozpatrzenie wniosku stron, gdyż to w gestii właściciela nieruchomości leży takie gospodarowanie jej powierzchnią, aby przy dokonaniu podziału zapewnić dostęp do drogi publicznej każdej z nowo powstałych działek istniejącym zjazdem. Organ stwierdził, że w przedstawionym stanie faktycznym i prawnym dojazd do przedmiotowej nieruchomości powinien być w pierwszej kolejności zapewniony przez ustanowienie stosownej służebności, nawet jeśli miałoby to nastąpić kosztem obciążenia i zmniejszenia powierzchni użytkowej działki nr [...], co podnosi strona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W przedmiotowej sprawie strona nie wykazała natomiast, że podjęła przed wystąpieniem do zarządcy drogi jakiekolwiek działania mające na celu zapewnienie innego dojazdu do jej nieruchomości. Powszechnie w orzeczeniach sądów administracyjnych przyjmuje się, że dopiero w przypadku braku możliwości ustanowienia innego dojazdu, w tym służebności drogowej, możliwe jest wystąpienie o lokalizację zjazdu z drogi krajowej. Reasumując organ stwierdził, że zlokalizowanie zjazdu we wskazanym miejscu byłoby niezgodne z obowiązującymi przepisami i nie stanowiłoby bezpiecznego rozwiązania komunikacyjnego, nieruchomość posiada natomiast inne możliwości zapewnienia dojazdu. W takich sytuacjach występuje prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad nawet słusznym interesem strony. Zarządca drogi realizując przede wszystkim zasadę bezpieczeństwa ruchu drogowego nie musi wyrażać zgody na najkorzystniejsze, z subiektywnego, ekonomicznego punktu widzenia strony, rozwiązania komunikacyjne. Na powyższą decyzję J. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości. Wyrokiem z dnia 24 września 2025 r. sygn. akt VI SA/Wa 1194/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję GDDKiA z dnia 21 sierpnia 2024 r. (pkt 1 wyroku) oraz zasądził od GDDKiA na rzecz skarżącego kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2 wyroku). Sąd I instancji za zasadne uznał zarzuty naruszenia przepisów postępowania polegające na nieprzeprowadzeniu właściwego postępowania dowodowego, co przejawiło się w rozpatrzeniu wniosku skarżącego o lokalizację zjazdu zwykłego z drogi publicznej bez analizy wszystkich istotnych okoliczności dotyczących bezpieczeństwa ruchu drogowego na spornym odcinku drogi krajowej. Zdaniem Sądu I instancji o tym, czy wykonanie spornego zjazdu stanowi zagrożenie bezpieczeństwa dla ruchu drogowego rozstrzygają nie tyle przepisy prawa, co okoliczności faktyczne indywidualnej sprawy i projektowane rozwiązania komunikacyjne. W ocenie WSA organ nie może w sposób ogólnikowy, bazując jedynie na charakterystyce drogi krajowej klasy GP, w tym jej funkcji oraz płynności ruchu, którą droga ta musi zapewniać, ograniczyć swojej argumentacji na odmowę wnioskowanego zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego do stwierdzenia, że na drodze tej klasy, gdzie występuje duże natężenie ruchu pojazdów (zgodnie z przeprowadzonym w 2020/2021 r. Generalnym Pomiarem Ruchu wynosiło 3491 poj./dobę), z czego ponad 25% stanowiły różnego rodzaju samochody ciężarowe, czyli pojazdy o wyższych wymaganiach jezdnych np. dłuższej drodze hamowania. Sąd I instancji wskazał, że zweryfikował ww. wyjaśnienia organu i odnalazł w Internecie dokument pt. Zestawienie wyników GPR 2020/2021 - drogi krajowe, gdzie na str. 37, opisano odcinek drogi nr [...] (nr odcinka [...]), o którym mowa w zaskarżonej decyzji. Stwierdził, że faktycznie z ww. Zestawienia wynika, że średnie roczne natężenie ruchu pojazdów (SDRR) na spornym odcinku wynosiło 3491 poj./dobę. Sąd I instancji wyjaśnił, że nie kwestionuje także wyliczeń organu co do udziału w tej liczbie samochodów ciężarowych. Niemniej, zdaniem WSA, samo podanie danych w ww. zakresie nie uzasadnia jeszcze stanowiska o dużym natężeniu ruchu. Po pierwsze, już proste porównanie analizowanej pozycji z innymi pozycjami z tabeli na stronie 37 Zestawienia wskazuje, że liczba 3491 poj./dobę mieści się w dolnych granicach natężenia ruchu występującego na innych mierzonych odcinkach. Dlatego organ musi przeprowadzić bardziej szczegółowy wywód, dlaczego uznał, że średni przejazd po drodze 3491 poj./dobę świadczy o dużym natężeniu ruchu w tym miejscu. Po drugie mające znaczenie w tej sprawie względy bezpieczeństwa ruchu drogowego nie mogą być traktowane jako tylko i wyłącznie kwestia średniego natężenia ruchu. Na równi z tym czynnikiem uwzględniać należy także organizację ruchu w tym miejscu, z uwzględnieniem obowiązującego limitu prędkości, na który to argument powoływała się strona wskazując, że droga na obszarze wokół wnioskowanego zjazdu objęta jest ograniczeniem prędkości do 40 km/h, a której to kwestii organ w ogóle nie poświęcił uwagi rozpoznając niniejszą sprawę. Istotna w omawianej analizie jest także ilość zdarzeń drogowych występujących w danym miejscu czy ukształtowanie drogi w danym terenie. Reasumując WSA stwierdził, że przełożenie natężenia ruchu drogowego na poziom bezpieczeństwa na danej drodze nie jest automatyczne. Ocena, czy projektowany zjazd będzie stwarzał niebezpieczeństwo dla ruchu drogowego, wymaga każdorazowo wnikliwego rozważenia przez organ w warunkach konkretnej indywidualnej sprawy, jej okoliczności faktycznych. Z powołanych względów Sąd I instancji oceniając zaskarżoną decyzję uznał, że nie została ona poprzedzona postępowaniem dowodowym wyjaśniającym wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy z punktu widzenia mających zastosowanie w sprawie przepisów materialnoprawnych. WSA uznał także, że zaskarżona decyzja nie zawiera prawidłowego uzasadnienia faktycznego, to zaś uzasadnia stwierdzenie, że została ona wydana z istotnym naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd I Instancji stwierdził, że tymi samymi wadami obarczona jest również decyzja ją poprzedzająca. WSA wskazał, że rozpoznając ponownie wniosek skarżącego organ uwzględni ocenę prawną Sądu dokonując szczegółowej analizy sytuacji związanej z bezpieczeństwem ruchu drogowego na spornym odcinku drogi. Ponadto organ oceni, czy w realiach tej konkretnej sprawy, istnieją uzasadnione podstawy do przyjęcia, że indywidualny interes strony może być w zasadniczym stopniu zaspokojony poprzez zastosowanie alternatywnych rozwiązań komunikacyjnych, bez naruszenia zasady równości. Decyzja powinna być oparta na prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym oraz zawierać wyczerpujące uzasadnienie faktyczne.Poza tym, zdaniem WSA, organ mając na uwadze stan faktyczny analizowanej sprawy, nie zbadał, czy na spornym odcinku drogi rzeczywiście nie występowały trudne warunki, wynikające z aktualnego zagospodarowania terenu. Organ ograniczył się do stwierdzenia, że skarżący nie wykazał, że na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr [...] występują ww. "trudne warunki". W tym zakresie organ administracji - w ramach własnych obowiązków procesowych - powinien rozważyć dokonanie oględzin odcinka drogi, na której wnioskowany jest zjazd, aby sporządzić przedstawiającą obecny stan rzeczy dokumentację fotograficzną. Jak wynika z wniosku skarżącego o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu, przedmiotowa działka nie ma innego dostępu do drogi publicznej niż tylko za pośrednictwem wnioskowanego zjazdu. Powyższa okoliczność wymaga zatem wyjaśnienia przez organ. Od powyższego wyroku organ wywiódł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 29 ust. 4 u.d.p. w związku z § 55 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające de facto na ich niezastosowaniu w wyniku pominięcia przez Sąd okoliczności, iż na gruncie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy, poczynieniu prawidłowych ustaleń oraz rozważeniu wszechstronnie materiału dowodowego zaistniały przesłanki skutkujące koniecznością wydania decyzji odmawiającej udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego, o których mowa w § 55 ust. 1 i 2rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych, co też organ prawidłowo uczynił; 2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2024 r. poz. 572, z późn. zm., zwanej dalej: "k.p.a.") poprzez przyjęcie, iż wydanie przez organ decyzji nie zostało poprzedzone postępowaniem dowodowym wyjaśniającym wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy, zwłaszcza w zakresie zagrożenia bezpieczeństwa ruchu, istotne z punktu widzenia mających zastosowanie w sprawie przepisów materialnoprawnych, podczas gdy GDDKiA zebrał całokształt materiału dowodowego, następnie na jego podstawie ustalił pełny stan faktyczny sprawy, który ocenił nie przekraczając granic uznania administracyjnego, a tym samym nie naruszył przepisów postępowania, co w konsekwencji prowadziłoby do błędnego zastosowania właściwych w sprawie przepisów materialnoprawnych; 3. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyznanie przez Sąd I instancji, że decyzja nie zawiera prawidłowego uzasadnienia faktycznego podczas, gdy uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji zawierało wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, natomiast uzasadnienie prawne zawierało wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa; 4. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wskazanie w uzasadnieniu skarżonego wyroku uzupełnienia przez organ postępowania dowodowego m.in. o przeprowadzenie oględzin odcinka drogi i sporządzenie przedstawiającej obecny stan rzeczy dokumentacji fotograficznej, wskazanie innych okoliczności mogących powodować zagrożenie bezpieczeństwa w sytuacji, gdy na podstawie właściwie ustalonego i zebranego w sprawie materiału dowodowego, organ podjął rozstrzygnięcie w sprawie; 5. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, iż wydanie uchylonej decyzji nastąpiło bez dostatecznego udowodnienia i analizy sytuacji związanej z bezpieczeństwem ruchu drogowego, podczas gdy Sąd pominął kwestię występowania na przedmiotowym odcinku drogi tzw. "trudnych warunków", zwłaszcza w kontekście podziału nieruchomości, do których organ odniósł się w rozstrzygnięciu. Wobec podniesionych zarzutów organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie o oddaleniu skargi. W sytuacji, gdyby Sąd uznał, że nie zachodzą przesłanki określone w art. 188 p.p.s.a., wniósł na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Nadto, na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., wniósł o zwrot kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej z uwagi na jej bezzasadność oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zarzutów skargi kasacyjnej, spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który uchylając obie wydane w sprawie decyzje odmawiające wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej celem zapewnienia obsługi komunikacyjnej planowanej zabudowy mieszkalnej, uznał, że nie zostały one poprzedzone postępowaniem dowodowym wyjaśniającym wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy z punktu widzenia mających zastosowanie w sprawie przepisów materialnoprawnych i w związku z tym zostały wydane z istotnym naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji w tym zakresie, uznając za usprawiedliwione zarzuty podniesione w pkt 1-3 i 5 skargi kasacyjnej, które z uwagi na ich komplementarny charakter, należało rozpoznać łącznie. Nie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się przy tym zasadne. Nietrafnie zarzucono w pkcie 4 petitum skargi kasacyjnej naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten wymienia elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że organ nie tyle kwestionuje wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku, co nie zgadza się z zaprezentowanym tam stanowiskiem. Jednak zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zakwestionować oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zaskarżona do Sądu I instancji decyzja GDDKiA została wydana na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p., a wykładnia tego przepisu determinowała zakres ustaleń faktycznych niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z art. 29 ust.1 u.d.p., w jego brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Natomiast w ust. 4 art. 29 u.d.p. wskazano, że ze względu na warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane lub zasady wiedzy technicznej w rozumieniu art. 5 ust. 1 tej ustawy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Warunki, o których mowa w ww. przepisie zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych. Organ administracyjny wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego lub jego przebudowę, kieruje się zatem względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz kryteriami wyznaczonymi przez powyższe rozporządzenie. Stosownie do § 55 ust. 1 rozporządzenia zjazdu zwykłego nie projektuje się z: 1) jezdni głównej drogi klasy A, S lub GP, z wyjątkiem drogi klasy GP w trudnych warunkach; 2) jezdni łącznicy lub jezdni zbierająco-rozprowadzającej, z wyjątkiem jezdni zbierająco-rozprowadzającej w trudnych warunkach. Z kolei w ust. 2 tego przepisu wskazano, że zjazdu, wyjazdu lub wjazdu zwykłego nie projektuje się w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu ruchu. W szczególności zjazdu zwykłego nie projektuje się w obszarze węzła lub skrzyżowania, z wyjątkiem trudnych warunków. Z powyższego wynika, że w odniesieniu do dróg krajowych klasy GP, a z taką drogą mamy do czynienia w niniejszej sprawie, przepisy szczególne stawiają nader surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać tej klasy drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej właśnie klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce wyjątkowo - tylko w przypadku tzw. trudnych warunków. Pojęcie "trudne warunki" zostało zdefiniowane w § 4 pkt 22 rozporządzenia jako warunki wynikające z istniejącego ukształtowania lub zagospodarowania terenu, ze stopnia złożoności warunków gruntowo-wodnych lub z konieczności ograniczenia oddziaływania drogi na środowisko, które przy zachowaniu podstawowych warunków, o których mowa w dziale II, uniemożliwiają zastosowanie rozwiązania standardowego lub powodują, że koszty zastosowania rozwiązania standardowego w cyklu życia drogi byłyby rażąco wysokie względem rozwiązania alternatywnego. W rozpoznawanej sprawie organ ustalił, że warunki takie nie występują, a ustalenie te, przytoczone w części wstępnej niniejszego uzasadnienia, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego są wystarczające do wydania decyzji na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 u.p.d. Wyjaśnić przy tym należy, że decyzja w sprawie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu, podejmowana w oparciu o art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p., wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że organ ma możliwość wyboru treści rozstrzygnięcia, jednak wybór ten powinien wynikać z wszechstronnego i obiektywnego rozważenia okoliczności faktycznych sprawy. Podejmowane w ramach uznania administracyjnego decyzje pozostają pod kontrolą sądu, ale jej zakres jest ograniczony. Sąd bada bowiem czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ nie przekroczył przy wydawaniu decyzji granic uznania oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie zindywidualizowanymi przesłankami. Badaniu podlega także, czy przy podjęciu decyzji został uwzględniony słuszny interes społeczny i słuszny interes strony oraz czy respektowano konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 7 k.p.a.). Sam wybór rozstrzygnięcia dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2025 r. sygn. akt II GSK 936/21). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nieprawidłowo ocenił decyzję GDDKiA z dnia 11 lutego 2025 r. stwierdzając, że organ nie przeprowadził właściwego postępowania dowodowego, co przejawiło się w rozpatrzeniu wniosku skarżącego o lokalizację zjazdu zwykłego z drogi publicznej bez analizy wszystkich istotnych okoliczności dotyczących bezpieczeństwa ruchu drogowego na spornym odcinku drogi krajowej. Analiza akt niniejszej sprawy prowadzi do przeciwnego wniosku, a mianowicie, że organ prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające wyznaczone granicami materialnymi rozpoznawanej sprawy administracyjnej z poszanowaniem reguł tego postępowania wyznaczonych przepisami k.p.a. Zakres przeprowadzonych czynności dowodowych oraz argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu decyzji zaskarżonej do Sądu I instancji dowodzą, że organ prawidłowo skorzystał z uznania administracyjnego a wydane rozstrzygnięcie nie nosi cech dowolności. Zasadnie zatem organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art., 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew ocenie Sądu I instancji organ dokonał analizy bezpieczeństwa ruchu drogowego na spornym odcinku drogi. Stwierdził, że wnioskowany zjazd z drogi krajowej nr [...] miałby zostać usytuowany na odcinku o dużym natężeniu ruchu drogowego. Zgodnie z Generalnym Pomiarem Ruchu z 2020/2021 roku natężenie ruchu drogowego na wskazanym odcinku J. – S. wynosiło 3.491 pojazdów/dobę, z czego ponad 25% stanowiły różnego rodzaju samochody ciężarowe, czyli pojazdy o wyższych wymaganiach jezdnych np. dłuższej drodze hamowania. Taka struktura ruchu wskazuje na fakt, że duża część ruchu odbywającego się na tej drodze to ruch tranzytowy. Lokalizacja przedmiotowego zjazdu może negatywnie wpłynąć na płynność, a w konsekwencji na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Jest przy tym oczywiste, że im większe natężenie ruchu na drodze, tym ograniczenie płynności tego ruchu i prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji spowodowanych wjazdem lub wyjazdem z działki i włączeniem się do ruchu na drodze, jest większe. GDDKiA ustalił również, że wnioskowany zjazd miałby być kolejnym zjazdem położonym na prostym odcinku drogi krajowej stanowiącym wyjazd z m. B. Istnieje bowiem już zjazd w odległości ok. 50 m na zachód od planowanego zjazdu prowadzący do działki nr [...], zlokalizowany przy granicy z przedmiotową działką nr [...], zjazd położony na przeciwko wnioskowanego zjazdu po przeciwnej stronie drogi. W dalszej odległości znajdują się też zjazdy do działki nr [...] i [...]. Natomiast kumulacja zjazdów na niewielkim odcinku drogi jest czynnikiem stwarzającym większe zagrożenia niż pojedynczy zjazd, gdyż pojazdy mogą z nich korzystać (wjeżdżać i zjeżdżać) niezależnie od siebie. Nadto organ stwierdził, że planowany zjazd miałby powstać w odległości ok. 100 m od skrzyżowania z drogą gminną nr [...], którego otoczenie jest obecnie przebudowywane na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody Śląskiego o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nr 7/2022, znak IF.XIII.7820.40.2021, z 18 marca 2022 r. W związku z tym między ww. skrzyżowaniem a miejscem planowanego zjazdu ma powstać przejście dla pieszych oraz przystanek komunikacji publicznej, czyli dodatkowe czynniki, na które prowadzący pojazdy muszą zwracać szczególną uwagę, co również przemawia za tym aby nie wprowadzać na ten odcinek drogi krajowej dodatkowego punktu kolizyjnego jakim jest każdy zjazd z drogi. Organ zasadnie zatem przyjął, że wydanie decyzji o lokalizacji przedmiotowego zjazdu powodowałoby zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Oczywistym jest, że istnienie obok siebie kilku zjazdów odrębnych zmniejsza płynność ruchu drogowego w porównaniu z jednym zjazdem i stanowi większe zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym bierze się bowiem m.in. z ilości punktów kolizyjnych tworzonych poprzez budowę kolejnych zjazdów. Organ nie może wydać decyzji o lokalizacji zjazdu z drogi, który powodowałby zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Tymczasem budowa dodatkowego zjazdu z drogi krajowej wpłynęłaby na pogorszenie warunków bezpieczeństwa i płynności ruchu na tym odcinku drogi, gdyż każdy dodatkowy zjazd stanowi potencjalne źródło ich pogorszenia. Podkreślić należy, że ochrona życia i bezpieczeństwa obywateli w sytuacjach kolizyjnych przeważa nad interesem indywidualnym jednostki (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2023 r. sygn. akt II GSK 1717/22). Bez znaczenia dla ww. oceny pozostaje podniesiona w skardze J. J. okoliczność, że droga na obszarze wokół wnioskowanego zjazdu objęta jest ograniczeniem prędkości do 40 km/h. Względy bezpieczeństwa nie mogą być bowiem widziane tylko i wyłącznie jako kwestia dopuszczalnej prędkości maksymalnej pojazdów, czy ilość zdarzeń drogowych występujących w danym miejscu. Na równi z tym czynnikiem uwzględniać należy także natężenie ruchu, jego charakterystykę (zróżnicowanie), ukształtowanie drogi w danym terenie, w tym czynniki które w momencie orzekania przez organ potęgują - nawet potencjalnie - możliwość wystąpienia niekorzystnych zdarzeń drogowych wpływających na bezpieczeństwo użytkowników drogi jak i jej bezpośredniego otoczenia (por. wyrok NSA z dnia18 lutego 2026 r. sygn. akt II GSK 1822/22). Podobnie argument skarżącego dotyczący innych zjazdów z sąsiednich działek jest chybiony i świadczy raczej o trafności decyzji organu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ dokonując oceny czy nieruchomość skarżącego ma lub będzie miała zapewniony dostęp do drogi publicznej zasadnie stwierdził, że dokonany podział i zmiany tytułu prawnego do nieruchomości (wydzielonych działek) nie mogą wpływać na pozytywne rozpatrzenie wniosku stron, gdyż to w gestii właściciela nieruchomości leży takie gospodarowanie jej powierzchnią, aby przy dokonaniu podziału zapewnić dostęp do drogi publicznej każdej z nowo powstałych działek istniejącym zjazdem. Podział działki pierwotnej na nowo wydzielone działki bez rozwiązania problemu dojazdu do drogi krajowej nie rodzi obowiązku wykonania do każdej z nich zjazdu z drogi krajowej, albowiem miałoby to negatywny wpływ na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a droga krajowa tracąc swoją podstawową funkcję stawałaby się w dużej mierze drogą lokalną (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 4108/18 oraz wyrok NSA z dnia 21 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3510/01), co siłą rzeczy prowadzi i do tego wniosku, że czyniąc użytek z przyznanych mu kompetencji organ administracji jest również zobowiązany rozważyć, czy istnieje inna możliwość dojazdu do nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2936/19 oraz wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2025 r. sygn. akt II GSK 1679/21). Zarządca drogi zasadnie zauważył, że dopiero w przypadku braku możliwości ustanowienia innego dojazdu, w tym służebności drogowej, możliwe jest wystąpienie o lokalizację zjazdu z drogi krajowej. W tym kontekście przypomnieć należy, że na podstawie decyzji Wójta Gminy Janów z 22 grudnia 2023 r. działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...] i nr [...], natomiast działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...] i nr [...]. Działki nr [...] i nr [...] stanowiły własność J. J. Zgodnie z ustaleniami organu do działek nr [...] i nr [...] w sumie prowadziły trzy zjazdy z drogi krajowej nr [...]. W konsekwencji działki nr [...] i nr [...] posiadają obecnie trzy zjazdy, natomiast działka nr [...] po dokonanym podziale nie posiada urządzonego zjazdu. Organ wskazał alternatywną możliwość zapewnienia obsługi komunikacyjnej działki nr [...] za pomocą zjazdu prowadzącego do działki nr [...] (oznaczonej w decyzji organu jako działka [...]) zlokalizowanej przy granicy z działką nr [...] po ustanowieniu odpowiedniej służebności w porozumieniu z właścicielem tej nieruchomości. Nadto jak wskazano w decyzji organu I instancji dostęp działki nr [...] do DK [...] możliwy jest także poprzez zjazd do działki nr [...] na podstawie ustanowienia stosownych służebności na działce [...] (będącej obecnie własnością syna skarżącego) i na działce [...]. Odnosząc się natomiast do podniesionego w skardze do Sądu I instancji argumentu skarżącego, że brak jest możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z działki nr [...] z uwagi na fakt, iż jest ona zagospodarowana bezpośrednio na granicy z działką nr [...] oraz podniesionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy argumentu, że ustanowienie służebności zmniejszy powierzchnię użytkową działki nr [...] zaznaczyć trzeba, że ocena tego, czy zachodzą przesłanki do ustanowienia drogi koniecznej zastrzeżona jest do wyłącznej kompetencji sądu powszechnego. Skoro skarżący nie przedłożył prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego w przedmiocie ustanowienia drogi koniecznej, to ani organ administracji ani sąd administracyjny, nie mogli badać, czy w sprawie zachodzi przesłanka ustanowienia służebności drogowej zapewniającej dostęp do drogi publicznej (por. wyrok NSA z 27 lutego 2018 r., I OSK 952/16, oraz wyrok NSA z dnia 7 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 4108/18). Wskazać przy tym należy, że stosownie do § 2 ust. 5 rozporządzenia zastosowanie przepisów, które odnoszą się do trudnych warunków, wymaga pisemnego uzasadnienia potwierdzającego brak możliwości lub rażąco wysokie koszty zastosowania rozwiązania standardowego względem rozwiązania alternatywnego, które dołącza się do dokumentacji projektowej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wnioskodawca wnoszący o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu powołując się na tzw. trudne warunki, zwłaszcza gdy podważa ustalenia organu, winien dostarczyć materiał dowodowy wskazujący, że te trudne warunki w jego przypadku występują, a takich dowodów w niniejszej sprawie brak, zwłaszcza odnośnie do braku możliwości ustanowienia służebności. W rezultacie brak było podstaw do przyjęcia, że wydane w sprawie decyzje nie zostały poprzedzone postępowaniem dowodowym wyjaśniającym wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy z punktu widzenia mających zastosowanie w sprawie przepisów materialnoprawnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z akt sprawy wnika, że organ dokonał należytego wyważenia słusznego interesu strony i interesu społecznego, dając prymat interesowi społecznemu, jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa. Zasadnie też stwierdził, że w sprawie zaistniały przesłanki skutkujące koniecznością wydania decyzji odmawiającej udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 u.p.d. w zw. z § 55 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Mając na uwadze powyższe okoliczności, uznając jednocześnie, że wniesiona przez J. J. skarga na decyzję Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 11 lutego 2025 r. nie miała usprawiedliwionych podstaw, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 209 w zw. z art. 203 pkt 2 i 205 § 2 p.p.s.a. Koszty te obejmują zwrot uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie dla reprezentującego organ radcy prawnego, ustalone na postawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, w kwocie 360 zł.