II GSK 533/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Dariusz Zalewski Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) Protokolant asystent sędziego Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 624/22 w sprawie ze skargi A. Ł. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 16 maja 2022 r. nr BP.500.311.2021.1091.SZ16.217867 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Ł. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 17 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 624/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyniku rozpoznania skargi A. Ł. (dalej: "skarżący" bądź "przedsiębiorca") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie (dalej: "GITD") z dnia 16 maja 2022 r. nr BP.500.311.2021.1091.SZ16.217867 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Pismem z [...] lipca 2021 r. zawiadomiono skarżącego prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] A. Ł. o zamiarze przeprowadzenia kontroli. Jej termin wyznaczono na 2 sierpnia 2021 r., godz. 09:30. Pismo z informacją zostało doręczone przedsiębiorcy w dniu 6 lipca 2021 r. pod adresem wskazanym w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG). Dnia 2 sierpnia 2021 r. upoważnieni pracownicy Inspekcji udali się do siedziby skarżącego w celu wykonania czynności kontrolnych. Na miejscu nie zastano przedsiębiorcy, jak również innych osób, które zgodnie z art. 50 ust. 5 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162 ze zm., dalej: "p.p."), mogłyby reprezentować go w czasie kontroli lub mogłyby być uznane za osoby, o których mowa w art. 97 Kodeksu cywilnego. Osoba, która otworzyła drzwi do siedziby przedsiębiorcy oznajmiła, że ww. firma miała [...] pod tym adresem, ale od dwóch lub trzech lat już jej nie ma i że na ten temat nic więcej nie wie. Po tej rozmowie wykonano połączenie telefoniczne do skarżącego. Oświadczył, że obecnie przebywa poza adresem siedziby przedsiębiorstwa i nie może wziąć udziału w kontroli. Powiedział również, że tydzień wcześniej za pośrednictwem poczty wysłał pismo do WITD w [...] z informacją o braku możliwości uczestnictwa w przedmiotowej kontroli oraz stwierdził, że nie pamięta dokładnej daty. Jednocześnie potwierdził aktualność adresu siedziby przedsiębiorstwa. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że powyższe stanowi naruszenie prawa opisane w lp. 1.6 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 180 ze zm., dalej: "u.t.d.") i decyzją z dnia 17 września 2021 r. nałożył na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 12.000 z tytułu niepoddania się lub uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli. Decyzją z dnia 16 maja 2022 r. GITD, po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że mając na względzie ustalony stan faktyczny należało uznać, że kontrolowany przedsiębiorca nie poddał się kontroli w związku z wykonywaną działalnością gospodarczą. Nadto, po przeprowadzeniu postępowania, odnośnie możliwości zastosowania podstaw egzoneracyjnych uregulowanych w art. 92c u.t.d. GITD stwierdził, że w sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające umorzenie postępowania. Strona nie wskazała żadnych faktów, które uzasadniałyby zastosowanie art 92c u.t.d. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie nie może znaleźć zastosowania art. 92b u.t.d., bowiem przepis ten może mieć zastosowanie wyłącznie w przypadku, gdy podczas kontroli zostały stwierdzone naruszenia dotyczące czasu pracy kierowców. Takich zaś naruszeń nie stwierdzono. Odnosząc się do zarzutów strony zawartych w odwołaniu organ odwoławczy uznał je za bezzasadne. Organ I instancji próbował przeprowadzić kontrolę w przedsiębiorstwie. Strona odebrała zawiadomienie o zamiarze przeprowadzenia kontroli, w którym wskazana była data oraz godziny kontroli. W związku z powyższym miała pełną świadomość, kiedy odbędzie się kontrola i jakie dokumenty muszą zostać przygotowane. Poza sporem pozostaje też fakt, że w dniu planowanego rozpoczęcia czynności kontrolnych strony nie było w miejscu wskazanym jako miejsce wykonywania działalności gospodarczej. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na treść art. 50 ust. 1 p.p. i art. 50 ust. 3 p.p. i wyjaśnił, że w przypadku braku możliwości stawienia się w siedzibie przedsiębiorstwa w dniu kontroli, skarżący powinien poinformować o tym organ wcześniej lub wyznaczyć pełnomocnika, który mógłby go reprezentować podczas nieobecności. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę wyjaśnił, powołując się na przepisy art. 133 § 1 i art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), że podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest materiał zgromadzony przez organy w toku całego postępowania przed tymi organami oraz przed sądem. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Ustawodawca nie przewidział jednak możliwości przeprowadzania przez sąd administracyjny dowodów z przesłuchania, czy to świadków, czy to strony. W ocenie sądu I instancji, organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie oraz należycie ustaliły istotne dla sprawy okoliczności. W świetle zgormadzonych dowodów nie budzi wątpliwości sądu, że skarżący został prawidłowo i z odpowiednim uprzedzeniem zawiadomiony o planowanej kontroli. Prawie miesięczny okres pomiędzy doręczeniem zawiadomienia a terminem kontroli był wystarczający na przygotowanie dokumentów niezbędnych do jej przeprowadzenia oraz do ewentualnego wyznaczenia osoby uprawnionej do reprezentowania przedsiębiorcy, względnie na podjęcie odpowiednich działań umożlwiających ustalenie innego terminu kontroli. Twierdzenia skarżącego co do informowania organu o planowanym urlopie i o uzgodnieniu innego terminu nie tylko nie są w żaden sposób udokumentowane, ale szczególnie z uwagi na niespójne stanowiska na różnych etapach postępowania skarżącego - nie są też wiarygodne. Skoro przedsiębiorca miał w dacie kontroli zaplanowany urlop winien był niezwłocznie poinformować organ o takiej okoliczności. Tego rodzaju działanie mogło być podjęte w tradycyjnej formie pisemnej lub elektronicznej a ustalenie terminu powinno polegać na pozyskaniu od organu wyraźnego potwierdzenia zmiany terminu w udokumentowanej formie tj. pisemnej lub email. Powoływanie się na rozmowę telefoniczną w bliżej nieokreślonym terminie z pracownikiem Inspekcji lub nieudokumentowane w żaden sposób wystosowanie pisma o niemożności przeprowadzenia kontroli zaledwie tydzień przed zaplanowanym terminem sąd ocenił za niedające się zakwalifikować jako odpowiednie działania zmierzające do umożliwienia przeprowadzenia kontroli w innym, dogodnym dla przedsiębiorcy, terminie. Również przyjęta przez przedsiębiorcę organizacja pracy w firmie, polegająca na braku osoby zastępującej go w czasie urlopu, szczególnie gdy możliwe jest przygotowanie dokumentów objętych kontrolą wobec ich wskazania przez kontrujących, nie może prowadzić do uniemożliwienia kontroli. Sąd nie zgodził się ze skarżącym, że brak jest podstaw do nałożenia kary, bowiem nie podejmował on działań zmierzających do uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli, takich jak ukrycie dokumentacji, czy odmowa dopuszczenia pracowników organu do siedziby przedsiębiorstwa. Wyjaśnił, że kara określona lp. 1.6 załącznika nr 3 do u.t.d. nakładana jest nie tylko z uwagi na uniemożliwienie kontroli, ale także z uwagi na niepoddanie się jej. Sytuacja, w której zawiadomiony przez organ przedsiębiorca nie jest obecny w siedzibie firmy ani nie wskazał innej osoby uprawnionej do jego zastępowania, skutkiem czego przeprowadzenie kontroli w wyznaczonej dacie okazało niemożliwe, niewątpliwie mieści się w zakresie pojęcia niepoddania się kontroli. Zaistnienie zaś takiej okoliczności uzasadnia nałożenie przewidzianej przez ustawodawcę kary. W zakresie twierdzeń skarżącego, że organ powinien ponowić czynności kontrolne w innym terminie sąd zauważył, że z żadnego przepisu ustawy taki obowiązek nie wynika. Wręcz przeciwnie, ustawodawca przewidział karę za niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w całości lub w części. Taka właśnie sytuacja zaistniała w badanej sprawie. Za niezasadne sąd uznał zarzuty dotyczące wadliwości postępowania organów administracji. Organy rozpatrzyły cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie i rozważyły należycie wnikliwie stanowiska skarżącego przedstawiane na wszystkich etapach postępowania. Swoje ustalenia prawidłowo odzwierciedliły w uzasadnieniu decyzji. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł skarżący, zaskarżając go w całości. Skarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. obrazę przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 92a ust. 1, 3 i 5 u.t.d. poprzez jego zastosowanie i uznanie, iż w niniejszym przypadku doszło do niepoddania się kontroli przez skarżącego, bowiem nie był on obecny w miejscu jej przeprowadzenia, a twierdzenia przez niego przedstawione w przedmiocie podjęcia rozmów z organem o przełożeniu terminu tej kontroli sąd uznał za niewiarygodne, gdy zgodnie ze stanem faktycznym sprawy, skarżący skontaktował się z organem w przedmiocie przełożenia terminu kontroli, poinformował organ o swoim urlopie, a przedstawiciel organu potwierdził, iż kontrola 2 sierpnia 2021 r. się nie odbędzie, co prowadzi do wniosku, że w niniejszym przypadku nie doszło do niepoddania się kontroli przez skarżącego, a przez to nie istnieją podstawy do nałożenia kary za jego zachowanie; 2. obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 92c ust. 1 pkt. 1 u.t.d. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż w niniejszej sprawie do nałożenia kary administracyjnej doszło zasadnie, gdy w niniejszej sprawie, jeśli Sąd uzna, iż doszło do zrealizowania się przesłanek z art. 92a ust. 1, 3 i 5 u.t.d. w postaci niepoddania się kontroli przez przedsiębiorcę, to w dalszym ciągu występuje przesłanka uwalniająca od odpowiedzialności, bowiem przedsiębiorca nie mógł przewidzieć okoliczności uzasadniających nałożenie kary administracyjnej; 3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik postępowania, poprzez oddalenie przez sąd I instancji skargi, w sytuacji gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów ustawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."). w zw. z art. 80 k.p.a. w z zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu rzeczy oraz niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy, a w szczególności pominięcie części materiału dowodowego w sprawie w tym rozmów z A. B. prowadzonych przez skarżącego co do możliwości przełożenia terminu kontroli; 4. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik postępowania, poprzez oddalenie przez sąd I instancji skargi, w sytuacji gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów ustawy, tj. art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez wydanie wyroku na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego, bowiem w niniejszej sprawie nie dostrzeżone były przez sąd oczywiste braki organu w zakresie ustalenia stanu faktycznego w sprawie, a przez to niemożliwym stało się wydanie wyroku, który polegał na prawidłowo dokonanej subsumpcji, co znów doprowadziło do wydania uzasadnienia wyroku budzącego oczywiste zastrzeżenia; 5. obrazę przepisów prawa procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, iż wniosek dowodowy wskazany przez skarżącego był niedopuszczalny na tym etapie postępowania, gdy w pierwszej kolejności sąd powinien podjąć próbę zbadania zasygnalizowanych okoliczności na podstawie dowodów możliwych do przeprowadzenia w postępowaniu sądowym, bowiem skarżący nie występował z wykorzystaniem pełnomocnika procesowego i nie posiada wiedzy prawniczej, a przez to nie mógł wiedzieć jaką formę powinien wniosek dowodowy przybrać; równocześnie sąd dokonał naruszenia wadliwej oceny okoliczności ustalenia przez organ stanu faktycznego w sprawie, a w tym czy doszło do poinformowania przez skarżącego o niemożliwości przeprowadzenia kontroli, ponieważ w aktach sprawy nie doszło do przedstawienia żadnej informacji przez A. B. w przedmiocie podejmowania rozmowy ze skarżącym; 6. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, a to art. 134 § 1 p.p.s.a. i 135 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. poprzez uchybienie zasadzie prowadzenia postępowania sądowego, jako kontroli decyzji z punktu widzenia zgodności z powszechnie obowiązującym prawem, jak i zastosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Wskazując na tak sformułowane zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; przeprowadzenie rozprawy w formie zdalnej; przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci zapisu rozmów telefonicznych A. B. - Wojewódzki Inspektorat Transportu Drogowego w [...], [...], z A. Ł. oraz przeprowadzenie dowodu w postaci notatek z zakresu kontaktów ze skarżącym ww. pracownika organu, co do okoliczności poinformowania organu z dużym wyprzedzeniem o niemożliwości uczestniczenia w kontroli, a akceptacji przez organ tego stanu rzeczy co miało doprowadzić do nieodbycia kontroli w terminie 2 sierpnia 2021 r.; wniosek niniejszy motywowany jest faktem, iż w związku z brakiem wiedzy prawniczej skarżącego oraz specyfiką postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, wniosek o przesłuchanie tej osoby złożony w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie był nieuprawnionym, gdy w niniejszej sprawie stało się możliwe przeprowadzenie dowodów z notatek tej osoby, odebrania od niej informacji na podstawie art. 50 § 1 k.p.a. – w formie dokumentu – bądź przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci zapisów rozmów telefonicznych przeprowadzonych przez A. B. ze skarżącym, co stanowiłoby istotną okoliczność w niniejszej sprawie; zasądzenie kosztów postępowania, a w tym kosztów zastępstwa procesowego od organu na rzecz skarżącego, według norm prawem przepisanych. Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz skierowanie sprawy na rozprawę oraz zasądzenie od skarżącego na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania wykładni prawa materialnego oraz subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, wyrok NSA z 3 grudnia 2024 r., sygn. akt II GSK 1000/24, CBOSA). Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że zasadniczy spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji GITD z dnia 16 maja 2022 r. w przedmiocie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej uznał, że nie narusza ona prawa. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, bowiem błędnie ustalono stan faktyczny i nie wyjaśniono okoliczności sprawy, zaś sąd błędnie oddalił skargę. Skarżący zarzucił przy tym nieprzeprowadzenie przez sąd pierwszej instancji wnioskowanych dowodów na okoliczność czy doszło do poinformowania przez skarżącego organu o niemożliwości przeprowadzenia kontroli co skutkowało nie ustaleniem okoliczności faktycznych w sprawie. Skarżący zarzucił również błędne zastosowanie w sprawie art. 92a ust. 1 , 3 i 5 u.t.d. oraz niezastosowanie art. 92c ust. 1 pkt 1 tejże ustawy. Mając na uwadze tak zarysowany spór w sprawie, za niezasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej oparte na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W tym miejscu zaznaczyć należy, że art. 174 pkt 2 p.p.s.a. stawia wymóg wykazania, że zarzucane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest zatem obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu pierwszej instancji mógłby być inny. Nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób, a także uzasadnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim za niezasadne należało uznać zarzuty podniesione w pkt 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej – naruszenia art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślić należy, że wskazane przepisy p.p.s.a. zawierają przeciwstawne normy wynikowe, alternatywnie regulujące sposób rozstrzygnięcia sporu przez sąd wojewódzki. Nie mogą one tym samym stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ani tym bardziej - jako przepisy określające przeciwne formy rozstrzygnięcia - być stawiane, jako pozostające w związku (zob. wyrok NSA z 28 maja 2025 r. sygn. akt I OSK 1326/24, CBOSA). Istotnym jest przy tym również wskazanie, że skoro sąd pierwszej instancji oddalił skargę orzekając na podstawie art. 151 p.p.s.a., to nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., a więc nie mógł ich naruszyć. Dodatkowo wytknąć należy autorowi skargi kasacyjnej, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. odnosi się do podstawy uchylenia decyzji z uwagi na stwierdzenie naruszenia przepisów prawa materialnego, a zatem zarzut jego naruszenia nie może być skutecznie formułowany na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Przepis art. 7 k.p.a. określa zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Art. 107 § 3 k.p.a. przewiduje zaś, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z kolei przewidziana w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów wyraża postulat, by organ przy ustalaniu prawdy na podstawie materiału dowodowego nie był skrępowany żadnymi przepisami co do wartości poszczególnych rodzajów dowodów i mógł swobodnie, tj. zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego w danej sprawie, ustalić stan faktyczny. Wniosek o faktach powinien być oparty na dowodach zgromadzonych przez organ administracji, a rozpatrzenie dowodów powinno dotyczyć całokształtu materiału dowodowego. Ocena dowodów musi być umotywowana i powinna prezentować całokształt materiału dowodowego bez uszczerbku dla równej – co do zasady – mocy wszystkich środków dowodowych. Ocena dowodów powinna być dokonana z zachowaniem reguł logicznego rozumowania, zgodnie ze wskazaniami wiedzy powszechnej i doświadczenia życiowego (por. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2019, komentarz do art. 80, teza 1). W ocenie NSA sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania zaskarżonej decyzji. Z akt sprawy wynika, że skarżący mimo prawidłowego zawiadomienia o zamiarze przeprowadzenia kontroli, zaplanowanej na 2 sierpnia 2021 r. o godz. 9.30 był nieobecny w siedzibie przedsiębiorstwa, nie wyznaczył też osoby upoważnionej do uczestniczenia w czynnościach kontrolnych pod swoją nieobecność. Osoba obecna pod adresem siedziby przedsiębiorstwa oznajmiła, że firmy tej pod tym adresem nie ma od dwóch – trzech lat, kiedyś miała [...] ale od tego czasu nie działa pod tym adresem. W rozmowie telefonicznej przeprowadzonej bezpośrednio w dniu 2 sierpnia 2021 r. skarżący potwierdził prawidłowość adresu siedziby firmy jednocześnie oświadczając, że jest na urlopie i nie może się stawić w siedzibie firmy. Skarżący mimo początkowych twierdzeń, że wysłał do organu I instancji pismo z prośbą o przesuniecie terminu kontroli nie uprawdopodobnił powyższej okoliczności, zaś twierdzenia dotyczące rzekomej rozmowy telefonicznej i ustnego zapewnienia o przesunięciu terminu kontroli pojawiły się dopiero na przy piśmie z 15 września 2021 r., będące odpowiedzią na pismo o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego w sprawie. Tym samym twierdzenia skarżącego odnoszące się do powyższej kwestii, mając na uwadze zmianę ich treści słusznie zostały uznane przez sąd pierwszej instancji za niewiarygodne, szczególnie że nie znajdowały żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy. Wbrew stanowisku skarżącego organy nie pominęły części materiału dowodowego sprawy odnoszącego się do rzekomej rozmowy skarżącego z inspektor A. B. co do możliwości przełożenia terminu kontroli, bowiem taki materiał nie istnieje. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a.), a z tychże akt w żaden sposób nie wynika, aby skarżący przed dniem 2 sierpnia 2021 r. podejmował jakąkolwiek próbę kontaktu z organem I instancji celem dokonania zmiany terminu zaplanowanej kontroli. Nie można również uznać za zasadne zarzutów skargi kasacyjnej odnoszących się do nieprzeprowadzenia przez sąd pierwszej instancji wnioskowanych dowodów z w postaci przesłuchania w charakterze świadków skarżącego oraz inspektor A. B. i nie wyjaśnieniem podnoszonych przez skarżącego wątpliwości na okoliczności na które te osoby miały zeznawać. Wynikający z przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy rozumiany, jako rozstrzygnięcie sprawy na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, nie został naruszony przez sąd pierwszej instancji, ponieważ ten wyprowadził ocenę prawną na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy. Autor skargi kasacyjnej nie dostrzega, że uzupełniające postępowanie dowodowe, które może przeprowadzić z urzędu lub na wniosek sąd administracyjny na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. ograniczone zostało do dowodów z dokumentów, a takim dowodem niewątpliwie nie jest przesłuchanie zawnioskowanych przez skarżącego świadków. Podkreślić również należy, że celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego danej sprawy, lecz ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń faktycznych. To zaś oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy. Tym samym w postępowaniu przed sądem administracyjnym skarżący nie może oczekiwać, że sąd będzie prowadził postępowanie dowodowe i ustalał stan faktyczny sprawy. Stwierdzić zatem należało, że zarzut z pkt 5 petitum skargi kasacyjnej również jest niezasadny. Sąd pierwszej instancji nie naruszył również art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Orzekanie w granicach sprawy oznacza, że kontrolą sądowoadministracyjną objęty jest wyłącznie ten stosunek prawny, którego dotyczy zaskarżony do sądu akt. W niniejszej sprawie zakwestionowano decyzję GITD z 16 maja 2022 r. w przedmiocie wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej w wysokości 12 000 zł za niepoddanie się kontroli. Wyrok sądu pierwszej instancji swoim rozstrzygnięciem obejmował tę właśnie decyzję, trudno więc zgodzić się ze skarżącym że naruszył wskazany przepis. Jednocześnie podkreślić należy, że zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, jednakże autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował wobec jakich innych aktów lub czynności podjętych przez organy sąd pierwszej instancji nie zastosował określonych środków. Nadmienić należy, że wskazany w pkt 5 petitum skargi kasacyjnej art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. nie był stosowany w niniejszym postępowaniu – przedmiotem skargi do sądu administracyjnego była decyzja administracyjna nakładająca karę pieniężną a zatem akt z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., zaś żadne postępowanie egzekucyjne ani zabezpieczające w niniejszej sprawie przed organami administracyjnymi się nie toczyło. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, opisanych w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej przypomnieć należy, że niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego w konkretnej sprawie jest kwestią braku korelacji między stanem faktycznym a zastosowaną normą prawa materialnego. Oznacza to, że zarzutem niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie można kwestionować prawidłowości ustaleń faktycznych. W niniejszej sprawie, skarżący nie zakwestionował skutecznie ustalonego przez organy a przyjętego do wyrokowania przez sąd pierwszej instancji stanu faktycznego. Podkreślić należy, że odpowiedzialność przewidziana w art. 92a ust. 1 u.t.d. ma charakter obiektywny, jest niezależna od winy podmiotu wykonującego transport drogowy i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego. Kara ta nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz jest następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Kara w wysokości 12 000 zł z l.p. 1.6 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym odnosi się do naruszenia polegającego na "niepoddaniu się lub uniemożliwieniu przeprowadzenia kontroli w całości lub w części". Skarżący zarzucając naruszenie art. 92a ust. 1, 3 i 5 u.t.d. wskazał na ich niewłaściwe zastosowanie, nie zarzucił jednak dokonania błędnej wykładni l.p. 1.6 załącznika nr 3 do u.t.d. a skoro podniesione zarzuty procesowe nie podważyły ustalonego przez organy a przyjętego do wyrokowania przez sąd pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy, nie mogły odnieść oczekiwanego rezultatu. Słusznie wskazuje skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że dopuszczenie się deliktu z lp. 1.6 załącznika nr 3 do u.t.d. wymaga intencjonalnego zachowania kontrolowanego, zmierzającego do utrudnienia lub uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli, jednakże zachowanie skarżącego w realiach niniejszej sprawy takie cechy nosiło. Skarżący, mimo posiadanej wiedzy o terminie kontroli i zaplanowanym urlopie, poprzez swoją nieobecność w siedzibie przedsiębiorstwa jak i nie wyznaczając osoby upoważnionej do uczestniczenia w czynnościach kontrolnych pod swoją nieobecność, dopuścił się co najmniej niedbalstwa, bowiem swoim postępowaniem doprowadził do sytuacji, w której kontrolerzy nie mogli rozpocząć kontroli a zatem słusznie organy przyjęły, że nie poddał się kontroli w zaplanowanym dniu. Co więcej pod adresem prowadzenia działalności gospodarczej, potwierdzonym przez skarżącego, osoba która otworzyła drzwi oświadczyła, że od dwóch – trzech lat przedsiębiorstwo skarżącego nie prowadziło tam żadnej działalność, a zatem nie można było przeprowadzić kontroli w trybie art. 50 ust. 5 ustawy Prawo przedsiębiorców – w obecności innego pracownika lub świadka. Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez jego niezastosowanie. Art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. stanowi, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Z istoty powyższej regulacji wynika, że jej adresatem jest nie tyle organ administracji co przedsiębiorca wobec którego toczy się postępowanie w wymienionej sprawie. Logika oraz funkcje tych rozwiązań prawnych powodują, że to przedsiębiorca jest zobowiązany wykazać zaistnienie okoliczności aktualizujących przesłanki stosowania wymienionego przepisu prawa, a więc innymi słowy wykazać zaistnienie przesłanek o charakterze egzoneracyjnym, które miałyby wyłączać jego odpowiedzialność za przypisane mu naruszenie (naruszenia), co nie jest jednak rolą organu administracji. Wobec powierzonych mu zadań i kompetencji organ jest zobowiązany do wykazania zaistnienia stanu naruszenia prawa oraz do stworzenia warunków umożliwiających przedsiębiorcy wykazanie zaistnienia okoliczności wyłączających jego odpowiedzialność (por. w tej mierze np. wyroki NSA z dnia: 10 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 787/21; 6 października 2022 r., sygn. akt II GSK 1207/20; 5 sierpnia 2021 r. sygn. akt II GSK 1462/18 i II GSK 1473/18; 12 marca 2020 r., sygn. akt II GSK 4301/17 i II GSK 3879/17; 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 504/17; 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2527/14). Zatem, w świetle treści art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. to na podmiocie, o którym w nim mowa (art. 92c ust. 1) spoczywa w toku prowadzonego postępowania administracyjnego ciężar dowodu w zakresie odnoszącym się do wykazania, że rzeczywiście nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a więc innymi słowy ciężar dowodu w zakresie odnoszącym się do wykazania, że uczynił wszystko zgodnie z prawem, że nie mógł zrobić nic więcej, zaś to co zrobił, pozwalało mu pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że nie naruszy prawa (zob. w tej mierze np. wyroki NSA z dnia: 5 września 2023 r., sygn. akt II GSK 647/20; 23 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 22/22; 7 listopada 2019 r., sygn. akt II GSK 2723/17; zob. również np. wyroki NSA z dnia: 22 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 203/20; 11 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 364/20; 10 marca 2023 r., sygn. akt II GSK 76/20). Mając powyższe na względzie, przyjąć należy, że przepis art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. odnosi się jedynie do wyjątkowych sytuacji i to takich, których nie był w stanie przewidzieć doświadczony i profesjonalny podmiot prowadzący działalność gospodarczą, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności. To na przedsiębiorcy a nie na organie ciąży obowiązek wykazania tychże przesłanek, zaś skarżący nie wskazał żadnych okoliczności mogących go zwolnić od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r. poz. 118). Zasądzona kwota 3600 zł stanowi zwrot kosztów pełnomocnika organu, który nie prowadził sprawy w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz udział w rozprawie przed NSA. ----------------------- 10