II GSK 541/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski Protokolant Justyna Mordwiłko-Osajda po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 213/20 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w T. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym sieci gazowej z przyłączami 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz P. Sp. z o.o. w T. 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 sierpnia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 213/20 rozpoznając skargę P. Sp. z o.o. w T. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] sierpnia 2019 r. oraz zasądził od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz P. Sp. z o.o. w T. kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: P. Sp. z o.o. w T. (zwana dalej: Spółką, skarżącą) złożyła 21 sierpnia 2019 r. wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację sieci gazowej z przyłączami w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w m. T., według lokalizacji zgodnej z mapą zasadniczą w skali 1:500. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) decyzją z [...] sierpnia 2019 r. nie zezwolił na wnioskowaną lokalizację sieci gazowej. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek Spółki, organ decyzją z [...] listopada 2019 r. utrzymał decyzję wydaną w pierwszej instancji. Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd stanął na stanowisku, że organ wydając zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję w pierwszej instancji, naruszył przepisy postępowania administracyjnego w zakresie mogącym mieć wpływ na ostateczny wynik sprawy, w szczególności art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 , a także art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., zwanej dalej: k.p.a.). Naruszenia tego dopatrzył się Sąd w niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonaniu dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów Spółki. Sąd podniósł, że do decyzji w rozpatrywanej przez organ sprawie nie miał zastosowania art. 39 ust. 3 zd. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 z późn. zm., zwanej dalej: u.d.p.), nie ma zatem ona charakteru decyzji uznaniowej. Sąd zauważył, że przepis ten został zmieniony ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675), czym ustawodawca potwierdził, iż w coraz szerszym zakresie dopuszcza możliwość korzystania z pasa drogowego na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Organ co prawda zwrócił uwagę na potencjalne zagrożenie ruchu drogowego ze względu na ewentualną konieczność wymiany urządzeń w przypadku ich awarii, konserwacji czy wymiany, jednak, zdaniem Sądu, uczynił to ogólnikowo, a stwierdzenia te nie mają odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym, zaś organ pominął ujętą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy argumentację Spółki dotyczącą zakresu postulowanych prac, jak i sposobu ich wykonania, bowiem gazociąg projektowany jest w odległości 10,00 m od krawędzi drogi krajowej nr [...] (od jezdni asfaltowej - 8 metrów), a więc znajduje się jedynie w granicy ewidencyjnej pasa drogowego. Sąd wskazał ponadto, że organ powołując się na § 140 ust. 6 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, wskazał, że umieszczenie sieci gazowej średniego ciśnienia w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] ograniczałoby możliwość jej przebudowy, jednak swojego stanowiska nie uzasadnił wskazaniem prac mających na celu przebudowę drogi. Sąd wyraził pogląd, zgodnie z którym bez sprecyzowania przez zarządcę drogi, na gruncie konkretnego przypadku, jak i dlaczego budowa liniowa ograniczałaby lub uniemożliwiała przebudowę lub remont drogi, odwołanie się przez organ do przesłanki naruszenia wymagań wynikających z przepisów odrębnych (tu § 140 ust. 6 cyt. rozporządzenia), pozwalałoby na całkowicie dowolne rozstrzygnięcie, uchylające się w istocie od możliwości skontrolowania jego motywów. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem organu, zgodnie z którym brak jest spełnienia wymogu odpowiedniej odległości planowanej linii od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej. Organ nie wyjaśnił, dlaczego nie przychylił się do argumentacji Spółki i dlaczego konieczności dostarczenia gazu do nowych odbiorców nie można uznać, w realiach tej konkretnej sprawy, za wspomniany szczególnie uzasadniony przypadek. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jego uchylenia i orzeczenia o oddaleniu skargi. W sytuacji, gdyby Sąd uznał, że nie zachodzą przesłanki określone w art. 188 p.p.s.a., organ wniósł na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wniósł o rozpoznanie przedmiotowej skargi kasacyjnej na rozprawie, a na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. o zwrot kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., organ zarzucił wyrokowi: 1. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż organ naruszył zasady procedury administracyjnej, podczas gdy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zebrał całokształt materiału dowodowego, a następnie na jego podstawie ustalił pełny stan faktyczny sprawy, który ocenił nie przekraczając granic uznania administracyjnego; 2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 15 k.p.a., podczas gdy postępowanie zostało przeprowadzone z zachowaniem zasady dwuinstancyjności, w wyniku złożonego przez skarżącą wniosku z dnia 13 września 2020 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy; 3. naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 39 ust. 3 zd. 2 w związku z art. 39 ust. 1a u.d.p. w związku z § 140 ust. 1 i 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez przyjęcie, iż wnioskowana lokalizacja sieci gazowej nie naruszałaby przepisów odrębnych, co nie wynika z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy; 4. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 39 ust. 3 zd. 2 w związku z art. 39 ust. 1a ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, iż decyzja wydawana w trybie art. 39 ust. 3 zd. 2 w przedmiocie lokalizacji obiektów wymienionych w art. 39 ust. 1a ma charakter związany, a więc organ nie działa w ramach uznania administracyjnego, co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem art. 39 ust. 3 zd. 2; 5. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 39 ust. 3 zd. 2 w związku z art. 40 ust. 14a u.d.p. poprzez przyjęcie, iż zarządca drogi orzeka w trybie przepisów art. 40 tej ustawy na etapie lokalizacji sieci gazowej w pasie drogowym, podczas gdy przepis ten dotyczy odrębnego postępowania dotyczącego zajęcia pasa drogowego, czyli pominięcie przez sąd, że procedura zmierzająca do realizacji ww. obiektu budowlanego w pasie drogowym składa się z dwóch faz, co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem art. 39 ust. 3 zd. 2; 6. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 43 ust. 1 Ip. tabeli 3 lit. a) w związku z art. 43 ust. 2 w związku z art. 38 ust. 3 u.d.p. poprzez przyjęcie, iż zarządca drogi powinien się wypowiedzieć w sprawie zmniejszenia normatywnej odległości sieci gazowej do zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...] (art. 43 ust. 2 w związku z art. 38 ust. 3 u.d.p.) w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie jej lokalizacji w pasie drogowym (art. 39 ust. 1 u.d.p.), bez stosownego wniosku strony, podczas gdy treść art. 43 ust. 2 w związku z art. 38 ust. 3 przesądza, iż jest to postępowanie wnioskowe, co skutkowało niezastosowaniem art. 43 ust. 1 Ip. tabeli 3 lit. a). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując które normy prawa zostały naruszone. Skarga kasacyjna oparta została o obydwie podstawy, zarzuty dotyczą bowiem zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W skardze kasacyjnej wyrażono pogląd, zgodnie z którym Sąd pierwszej instancji niezasadnie uznał, że organ naruszył zasady postępowania administracyjnego, podczas gdy organ prawidłowo zebrał i rozważył zgromadzony materiał dowodowy. W uzasadnieniu Sąd podniósł w istocie, że organ nie dokonał ustaleń faktycznych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania niewadliwej decyzji. W ponownym postępowaniu organ powinien z dużą starannością rozważyć wszystkie istotne okoliczności danej sprawy, poddając ocenie i analizie między innymi stanowisko strony skarżącej i uzupełniając w niezbędnym, wskazanym przez Sąd zakresie materiał dowodowy, tak aby pozwolił na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i jego ocenę. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji w odniesieniu do rozważenia przez organ wieloaspektowości stanu faktycznego w rozpoznawanej sprawie. Powoływanie się przez organ na ogólną argumentację dotyczącą ograniczeń możliwości przebudowy drogi w związku ze zlokalizowaniem spornej inwestycji nie zostało wystarczająco odniesione do okoliczności tej sprawy. Ogólne stwierdzenie o potencjalnej przebudowie czy rozbudowie drogi można odnieść w zasadzie do każdego postępowania w przedmiocie wniosku o zezwolenie na lokalizację, wszelka infrastruktura stanowi bowiem w jakimś stopniu utrudnienie w sytuacji, gdyby w przyszłości prowadzone były prace związane z przebudową drogi. Zaakceptowanie przez Sąd zaniechania organu w zakresie uzasadnienia decyzji lokalizacyjnej poprzez wskazanie konkretnych argumentów przemawiających przeciwko wydaniu takiej decyzji prowadziłoby w konsekwencji do przyznania organowi całkowitej swobody. Nawet jednak w przypadku decyzji uznaniowych, swobodna ocena dowodów przez organ nie jest całkowicie dobrowolna. Po pierwsze, oparta być ona powinna o wyczerpująco zgromadzony materiał dowodowy. Jeżeli zatem organ wskazuje, przykładowo, potencjalne ograniczenie w możliwości przebudowy drogi, konieczne jest odniesienie się przez organ do konkretnych planów, którym infrastruktura zlokalizowana w pasie drogowym miałaby stać na przeszkodzie. Po drugie, w świetle powołanego przez sam organ w skardze kasacyjnej art. 7 k.p.a., organ administracji publicznej ma obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzygania spraw w oparciu o przepisy prawa, ale z zachowaniem równowagi pomiędzy interesem publicznym a prawami stron postępowania. W ramach tej zasady, organ może stosować uznanie administracyjne, biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy. Po trzecie, uznanie administracyjne doznaje ograniczeń, wśród nich jednym z istotnych jest zasada proporcjonalności. Chociaż w ramach uznania administracyjnego organ nie ma obowiązku działania w określony sposób, lecz może wybierać spośród możliwych rozwiązań, zależnie od okoliczności konkretnej sprawy, to podjęte przez niego działanie musi być zarówno celowe, tj. najlepiej odpowiadać celowi, jaki ma zostać osiągnięty, jak również nienadmierne, a zatem organ nie może stosować rozwiązań, które prowadziłyby do naruszenia równowagi między interesem publicznym a interesem jednostki. W skardze kasacyjnej wyrażono pogląd, zgodnie z którym Sąd pierwszej instancji niezasadnie uznał decyzję wydawaną na gruncie art. 39 ust. 3 zd. 2 w związku z art. 39 ust. 1a u.d.p. za decyzję związaną. Zauważyć należy, że stanowisko odnośnie tego, że decyzja wydawana na podstawie art. 39 u.d.p. nie ma charakteru uznaniowego, wyrażane było już w orzecznictwie sądów administracyjnych. Właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury telekomunikacyjnej oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg. W świetle tego przepisu nie ulega wątpliwości, że organowi nie została udzielona swoboda, jaka przysługuje w przypadku omówionego uznania administracyjnego. Odmowa udzielenia zezwolenia na lokalizację wymienionej infrastruktury możliwa jest tylko wówczas - jak zostało to podkreślone przez ustawodawcę poprzez zastosowanie słowa "wyłącznie" – w ściśle określonych okolicznościach, tj. wystąpienia zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenia przepisów odrębnych lub utraty uprawnień gwarancyjnych. Przez pryzmat tych rozważań zarzut skargi kasacyjnej dotyczący nieprawidłowego uznania decyzji wydanej na podstawie art. 39 ust. 3 w związku z art. 39 ust. 1a u.d.p. za decyzję związaną, jest chybiony. Niezasadne jest bowiem wnioskowanie, że w sytuacji, w której nie zostały wykazane przez organ szczególne okoliczności, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 1 u.d.p., organ ten nie ma swobody co do wyboru rozstrzygnięcia postępowania administracyjnego. Przeciwnie, zarządca drogi obowiązany jest wydać decyzję zezwalającą na umieszczenie infrastruktury lub urządzeń, o których mowa w art. 39 ust. 1a u.d.p. Konkluzja ta wiąże się również z rozważaniami Sądu odnośnie do zarzutu dotyczącego odpowiedniego zebrania i rozważenia materiału dowodowego przez organ. Wskazanie, jak w zaskarżonej decyzji, jedynie potencjalnego zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, czy też potencjalnych utrudnień w dokonywaniu, w nieokreślonej przyszłości i bez skonkretyzowanych przez organ planów, przebudowy drogi, nie świadczy o wykazaniu przez zarządcę drogi zaistnienia przyczyn odmowy wydania zezwolenia na gruncie art. 39 ust. 3 pkt 1 u.d.p. Liczne zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne z uwagi na to, że rozmijają się z poglądami wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji. W skardze kasacyjnej podniesiono między innymi zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 15 k.p.a. podczas gdy, jak wskazano w petitum skargi, postępowanie zostało przeprowadzone z zachowaniem zasady dwuinstancyjności, w wyniku złożonego przez skarżącą wniosku z 13 września 2020 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tymczasem NSA nie dostrzega wśród argumentacji podniesionej w wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego twierdzenia, że nie zachowany został tryb dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Za podobnie bezpodstawny potraktować należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 39 ust. 3 zd. 2 w związku z art. 40 ust. 14a u.d.p., które, zdaniem autora skargi kasacyjnej, polegać miało na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że decyzja lokalizacyjna wydawana jest na podstawie art. 40 u.d.p., podczas gdy przepis ten stanowi podstawę dla decyzji w przedmiocie zajęcia pasa drogowego, a nie dla decyzji lokalizacyjnej. Zaiste, decyzja lokalizacyjna wydawana na gruncie art. 39 u.d.p. jest warunkiem koniecznym i etapem wcześniejszym niż wydawana na podstawie art. 40 u.d.p. decyzja w przedmiocie zajęcia pasa drogowego, jednak dystynkcja ta w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji jest klarowna i nie ulega wątpliwości, że wojewódzki sąd administracyjny prawidłowo dokonał subsumpcji stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy do odpowiednich przepisów. Rozważania dotyczące art. 40 u.d.p. w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 213/20 stanowiły jedynie tło, argumentację dla głównego wywodu dotyczącego zaskarżonej decyzji, wydanej na mocy art. 39 u.d.p. Analogicznie, nie znajduje potwierdzenia w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji zarzut naruszenia przepisów poprzez przyjęcie przez Sąd, że zarządca drogi powinien się wypowiedzieć w sprawie zmniejszenia normatywnej odległości sieci gazowej do zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej w postępowaniu w przedmiocie lokalizacji i to bez wniosku strony. Zauważyć przy tym należy, że w rzeczywistości Sąd pierwszej instancji wskazał jedynie, że organ powinien był się odnieść do przedstawianej przez Spółkę argumentacji dotyczącej odległości od krawędzi jezdni, tym samym zarzut ten również należy uznać za bezpodstawny. Z kolei za niezrozumiały, niewyjaśniony ani w petitum, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej NSA uznał zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 39 ust. 3 zd. 2 w związku z art. 39 ust. 1a u.d.p. w związku z § 140 ust. 1 i 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez, zdaniem autora skargi kasacyjnej, przyjęcie, że wnioskowana lokalizacja sieci gazowej nie naruszałaby przepisów odrębnych, co nie wynika z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy. Należy wskazać, że wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe, tzn. jasne i niebudzące wątpliwości, sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r., sygn. akt GSK 1423/04; 10 maja 2005 r., sygn. akt FSK 1657/04; 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05; 23 maja 2006 r., sygn. akt II GSK 18/06; 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 459/06). Podniesiony zarzut został sformułowane w sposób nieprecyzyjny, niespełniający wymogów z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., bowiem jest on wadliwy konstrukcyjnie, a przez to procesowo bezskuteczny. Nie wyjaśniono bowiem na czym w istocie polegać miało podnoszone naruszenie, jakim przepisom odrębnym odpowiadałabym lokalizacja sieci gazowej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).