II GSK 542/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia del. WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 17 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 747/21 w sprawie ze skargi R. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 29 marca 2021 r. nr SKO.N.M.470/732/2021 w przedmiocie odmowy rejestracji pojazdu zabytkowego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 4 listopada 2021 r., działając na podstawie art. 151 (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; obecnie: t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, powoływanej dalej jako: "ppsa") oddalił skargę R. T., zwanego dalej: "skarżącym" lub "skarżącym kasacyjnie", na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego ("SKO") w Szczecinie z 29 marca 2021 r. w przedmiocie rejestracji pojazdu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz jego od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 § 1 i 2 ppsa wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez: 1. błędną wykładnię art. 7a § 1 kpa w zw. z art. 21 ust. 1a ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach (dalej: "ustawa o muzeach") i przyjęcie, że pojęcie własności w art. 21 ust. 1a ustawy o muzeach nie obejmuje swym zakresem współwłasności, mimo że w ustawie brak jest wyraźnego wyłączenia dotyczącego współwłasności, a współwłasność stanowi rodzaj własności; 2. błędną wykładnię art. 8 ust. 1 ustawy o muzeach w zw. z § 1 pkt 4 załącznika nr 2 do Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach przez przyjęcie, że organ administracji publicznej dokonujący rejestracji pojazdu jest uprawniony do badania zasadności wpisu pojazdu do inwentarza muzealiów, mimo że brak jest podstawy prawnej upoważniającej organ do takiego działania; 3. niezastosowanie art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (dalej: "prd") i przyjęcie, że pojazd zabytkowy stanowiący współwłasność muzeum w 99 % może stanowić zagrożenie dla uczestników ruchu drogowego, podczas gdy każdy pojazd dopuszczony do ruchu drogowego musi spełniać wymogi bezpieczeństwa. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). Z uwagi na fakt, że w skardze kasacyjnej podniesiono jedynie zarzuty naruszenia prawa materialnego, wskazać należy, że w obrębie podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 ppsa, strona może powołać się na: 1. błąd wykładni polegający na wadliwym zrekonstruowaniu normy prawnej z przepisu prawa, wyrażający się w mylnym zrozumieniu przez sąd jego treści, a więc wadliwym ustaleniu wpisanego w ten przepis sensu normatywnego; 2. błąd subsumpcji obejmujący nieprawidłowość działania sądu w postaci uznania, że ustalony w sprawie, konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi wpisanemu w hipotezę określonej normy prawnej. Jednocześnie zarzut błędnej wykładni prawa materialnego zobowiązuje stronę skarżącą kasacyjnie do wykazania, że wojewódzki sąd administracyjny dopuścił się błędu derywacyjnego, który w schemacie polega na prawidłowym doborze przepisów kształtujących prawnomaterialną podstawę wydanego rozstrzygnięcia (proces walidacji) przy jednoczesnym wadliwym odtworzeniu tej podstawy z uwagi na niepoprawną rekonstrukcję norm prawnych, które się na tę podstawę składają (proces derywacji). Naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię ma więc charakter wyłącznie normatywny, abstrahujący od okoliczności faktycznych danej sprawy. Jego istota polega na nieprawidłowym odtworzeniu poszczególnych elementów normy prawnej, która stanowiła podstawę rozstrzygnięcia kształtującego treść stosunku administracyjnoprawnego strony. Może więc dotyczyć albo niewłaściwego odtworzenia zakresu stosowania normy, czyli okoliczności faktycznych, w których znajduje zastosowanie (hipoteza normy prawnej), albo wadliwego ustalenia konsekwencji prawnych w sytuacji prawnej podmiotu, który znalazł się w okolicznościach faktycznych aktywujących tę normę (dyspozycja/ sankcja normy prawnej). Niezależnie od tego, którego elementu normy prawnej dotyczy zarzut błędnej wykładni, odnosi się on wyłącznie do jej generalno-abstrakcyjnego wzorca, kształtowanego treścią przepisów, z których się ją wywodzi. Z tego względu w pierwszej kolejności uznać należało niezasadność zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. błędną wykładnię art. 7a § 1 kpa w zw. z art. 21 ust. 1a ustawy o muzeach. W związku z treścią omawianego zarzutu wyjaśnić należy, że podnosząc zarzut błędnej wykładni określonych przepisów prawa, strona skarżąca kasacyjnie powinna wskazać, na czym polega błędne rozumienie tych przepisów i jaka, jej zdaniem, powinna być ich prawidłowa wykładnia. Skarżący kasacyjnie uczynił zadość powyższemu wymogowi, jednakże Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącego w tej mierze. Zgodnie z art. 7a § 1 kpa, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W związku z treścią tego przepisu wskazać należy, że art. 7a § 1 kpa dotyczy spraw, których przedmiotem jest "nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia". Natomiast przedmiotem tej sprawy jest rejestracja pojazdu. Jak wskazuje się w doktrynie prawnej: "Zakres przedmiotowy omawianej zasady został ograniczony przez ustawodawcę do postępowań, których rezultatem jest nałożenie na stronę obowiązku lub odebranie bądź ograniczenie jej uprawnień. Chodzi więc o rodzaje spraw, których rezultat może być dla strony w jakimś sensie dolegliwy, przykładowo poprzez nałożenie kary pieniężnej albo cofnięcie posiadanego przez nią zezwolenia czy pozwolenia. Przykładem może być: nałożenie na stronę kary pieniężnej za korzystanie bez zezwolenia z pasa drogowego lub cofnięcie zezwolenia na sprzedaż detaliczną alkoholu w razie nieprzestrzegania określonych ustawowo zasad sprzedaży napojów alkoholowych bądź też cofnięcie pozwolenia na broń, w przypadku nieprzestrzegania przez jej posiadacza warunków określonych w tym pozwoleniu. Jeśli natomiast przedmiotem sprawy jest przyznanie uprawnienia, także rozumianego jako ograniczenie ciążącego na stronie obowiązku, lub jego całkowite zniesienie, wówczas nie będzie mieć do nich zastosowania niniejsza zasada, choćby rezultat takiej sprawy był dla strony negatywny, a przez to miała ona poczucie krzywdy czy odczuwała wspomniane wcześniej dolegliwości. W pewnym uproszczeniu można też powiedzieć, że zasada wyrażona w art. 7a k.p.a. będzie odnosić się do tych rodzajów spraw, w których postępowanie wszczynane jest z inicjatywy organu, gdyż zwykle to w tego typu przypadkach ich przedmiotem jest właśnie ingerencja w posiadane przez stronę prawa, względnie nałożenie na nią różnego rodzaju obciążeń (obowiązków)" – tak: P. Dańczak [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, A. Krawczyk, Warszawa 2025, art. 7(a), LEX/el.). A zatem art. 7a § 1 kpa nie znajduje zastosowania w tej sprawie. Dodatkowo wskazać należy, że w art. 7a § 1 kpa nie chodzi o sytuacje, w których pojawiają się wątpliwości interpretacyjne przepisów mających zastosowanie w danej sprawie. Zastosowanie art. 7a § 1 kpa i rozstrzyganie na jego podstawie na korzyść strony może mieć miejsce tylko, wówczas gdy wystąpią niedające się usunąć wątpliwości, co do wykładni przepisów stosowanego prawa, tzw. pat interpretacyjny. Sytuacja tego rodzaju nie miała natomiast miejsca w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 21 ust. 1 ustawy o muzeach, muzealiami są rzeczy ruchome i nieruchomości stanowiące własność muzeum i wpisane do inwentarza muzealiów. Muzealia stanowią dobro narodowe. Stosownie zaś do treści art. 21 ust. 1a ustawy o muzeach, w przypadku muzeum nieposiadającego osobowości prawnej, muzealiami są rzeczy ruchome i nieruchomości stanowiące własność podmiotu, który utworzył muzeum, oraz wpisane do inwentarza muzealiów. Jak wskazuje się w doktrynie "Wpis do inwentarza muzealiów jest (...) czynnością faktyczną (materialno-techniczną) konstytuującą domniemanie (domniemanie wynikające z dokumentu urzędowego), że objęte tym wpisem rzeczy ruchome lub nieruchomości stanowią własność muzeum (a w przypadku muzeum prywatnego – założyciela tego muzeum)" (tak P. Antoniak, Ustawa o muzeach. Komentarz, tezy do art. 21, LEX/el.; A. Jagielska-Burduk, D. Markowski, Wybrane zagadnienia dotyczące sposobów nabywania własności dzieł sztuki i zabytków przez muzea, Acta Universitatis Nicolai Copernici, Zabytkoznawstwo i Konserwatorstwo, XLIV, Toruń 2013, s. 534 i n. oraz podane tam orzecznictwo). Naczelny Sąd Administracyjny podziela przy tym zasadniczo stanowisko wyrażone w wyroku tego Sądu z 22 marca 2024 r. I OSK 1171/20, zgodnie z którym: "Przepis art. 21 ust. 1a konstytuuje domniemanie wyłącznej własności wymienionych podmiotów. W przeciwnym wypadku niemożliwe byłoby realizowanie przez muzeum ustawowych celów odnośnie eksponatu, co dotyczy w perspektywie lat dbałości o pojazd, wymogu dokonywania koniecznych nakładów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ustawodawca celowo użył w analizowanej normie sformułowania "własność" skoro także przepisy wykonawcze w sposób konsekwentny wskazują, że chodzi o oznaczenie "właściciela", a nie "właścicieli". Wskazać w tym miejscu należy na unormowanie zawarte w § 6 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie zakresu, form i sposobu ewidencjonowania zabytków w muzeach. W przepisie tym, kreując zobowiązanie do oznakowanie stanu właścicielskiego wpisanego do księgi inwentarzowej muzealium, jako adresata, wskazano właściciela, a nie właścicieli". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, art. 21 ust. 1 i 1a ustawy o muzeach nie tyle konstytuuje domniemanie wyłącznej własności muzealiów przez muzeum czy jego założyciela, co warunki prawne uznania rzeczy za muzealia. Jednym z nich jest własność rzeczy należącej do muzeum lub założyciela muzeum. Tym samym, mając na względzie spójność systemu prawa, własność, o której mowa w art. art. 21 ust. 1a ustawy o muzeach, należy rozumieć tak, jak jest ona zdefiniowana w prawie cywilnym, które rozróżnia pojęcia "własności" oraz "współwłasności". Prawo administracyjne nie funkcjonuje bowiem w próżni prawnej, lecz jest elementem całego systemu prawnego. Jeśli więc ustawodawca nie przypisał znaczenia danemu terminowi w prawie administracyjnymi ani w ustawie o muzeach, a uczynił to w innej ustawie – Kodeksie cywilnym, to zasadne jest sięgnięcie, w ramach wykładni systemowej zewnętrznej, do przepisów tegoż Kodeksu. Z tegoż względu uznać należało, że nie spełnia warunków z przepisu art. 21a ust. 1a ustawy o muzeach wpis do inwentarza muzealiów, gdy własność muzeum nieposiadającego osobowości prawnej choćby w niewielkim procencie należy do innego podmiotu oprócz jego założyciela. Nie jest bowiem spełniony warunek "własności" muzeum (a w przypadku muzeum nieposiadającego osobowości prawnej – założyciela tego muzeum), a nie "współwłasności", jak oczekiwałby skarżący kasacyjnie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustawodawca celowo użył zaś w analizowanej normie sformułowania "własność", skoro także przepisy wykonawcze w sposób konsekwentny wskazują, że chodzi o oznaczenie "właściciela", a nie "właścicieli". W § 6 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie zakresu, form i sposobu ewidencjonowania zabytków w muzeach wykreowano bowiem zobowiązanie do oznakowania stanu właścicielskiego wpisanego do księgi inwentarzowej muzealium, jako adresata wskazano właściciela, a nie właścicieli. Oznakowania dokonuje się techniką zapewniającą jego trwałość, bezpośrednio na przedmiocie, w miejscu najmniej widocznym, nienaruszającym wizualnego kształtu muzealium. W szczególnych przypadkach oznakowanie może być przymocowane do muzealium w sposób możliwie trwały. Ingerencja taka w muzealium jest więc obligatoryjna, chyba że nie będzie możliwa ze względu na charakter przedmiotu i zagrożenie jego zniszczenia, uszkodzenia (np. negatyw fotograficzny, bibuła z historycznymi zapiskami, itd.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak daleko idąca i trwała ingerencja w muzealium wymaga posiadania pełnej własności rzeczy. Jest to zresztą logiczna konsekwencja tego, że skoro muzealia – w świetle art. 21 ust. 1 zd. 2 ustawy u muzeach – stanowią dobro narodowe, to z uwagi na konieczność zapewnienia im należytej opieki, czy dbałości o niepogorszenie ich stanu, m.in. w celu udostępnienia przyszłym pokoleniom, odpowiedzialność w tym zakresie ustawodawca złożył na barki muzeów, a w przypadku muzeum nieposiadającego osobowości prawnej – założyciela takiego muzeum, wzmacniając to warunkiem, że muzealium musi stanowić własność takiego podmiotu. W tej sprawie współwłasność założyciela muzeum stanowi zaledwie udział w pojeździe. Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął więc, że nie pozwala to realizację przez muzeum ustawowych celów odnośnie eksponatu w perspektywie lat i konieczności dbałości o pojazd, wymogu dokonywania nakładów, zważywszy na możliwą kolizję z drugim współwłaścicielem. Bezzasadnie powołano się przy tym na instrukcję rejestracji pojazdu zabytkowego ze strony internetowej m.st. Warszawy, która nie stanowi źródła prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji Rzeczypospolite Polskiej. Nadto, podnieść należy, że pojazd zabytkowy nie musi być zawsze muzealium, ale np. zabytkiem (por. art. 2 pkt 39 prd), a ten może się znajdować we własności kilku osób. W tym stanie rzeczy, biorąc pod uwagę wcześniej powołane przepisy dotyczące warunków zarejestrowania pojazdu, w tym zabytkowego, oraz przedłożone przez skarżącego zaświadczenie o wpisie pojazdu do inwentarza muzealiów, zasadne było oczekiwanie organów przedstawienia przez niego dokumentów, z których wynikałaby własność podmiotu tworzącego muzeum względem pojazdu objętego wnioskiem rejestracyjnym. Jeśli muzeum (a w przypadku muzeum prywatnego, czyli jak w niniejszej sprawie – założyciel tego muzeum) nie jest bowiem właścicielem rzeczy, może ewentualnie uzyskać jedynie prawo do tzw. depozytu (zob. § 1 ust. 2 pkt 3 cyt. wyżej Rozporządzenia w sprawie zakresu, form i sposobu ewidencjonowania zabytków w muzeach). Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut błędnej wykładni art. 8 ust. 1 ustawy o muzeach w zw. z § 1 pkt 4 załącznika nr 2 do Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach. Po pierwsze, wyjaśnić należy, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał wykładni art. 8 ust. 1 ustawy o muzeach, zgodnie z którym Minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego sprawuje nadzór nad muzeami. W tym celu może dokonywać kontroli ich działalności. Przepis ten zatem nie miał zastosowania w sprawie, zaś autor skargi kasacyjnej nie wskazał na czym miałaby polegać ta błędna wykładnia, zwłaszcza że art. 8 ust. 1 ustawy o muzeach jest przepisem kompetencyjnym dla Ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego w przedmiocie nadzoru nad muzeami. Po drugie, wskazać należy, że nieprawidłowe jest stanowisko autora skargi kasacyjnej, że organ nie może badać danych zawartych w dokumencie potwierdzającym wpisanie pojazdu do inwentarza muzealiów, gdyż brak jest ku temu stosownych podstaw prawnych. Organ rejestrujący zobowiązany jest bowiem zweryfikować dołączone do wniosku dokumenty na podstawie art. 72 ust. 1 i 2 prd. Wynika to z faktu, że rejestrację poprzedza postępowanie administracyjne, które kończy się w formie decyzji administracyjnej. W trakcie postępowania, w którym bada się warunki dopuszczenia pojazdu do ruchu, ustaleniu podlegać muszą okoliczności faktyczne i prawne, od których prd i przepisy wykonawcze uzależniają dokonanie rejestracji. Przyjęcie stanowiska, że organ rejestrujący nie ma możliwości weryfikacji dołączonych do wniosku i wymaganych przez ustawodawcę dokumentów czyniłoby kontrolę organu rejestrującego iluzoryczną, a więc pozostającą w sprzeczności z zasadami kpa określającymi prawa i obowiązki stron oraz reguły postępowania przed organami administracji publicznej w zakresie wyczerpującego gromadzenia i oceny istotnego dla sprawy materiału dowodowego. Przepis art. 72 prd precyzyjnie określa dokumenty, które stanowią podstawę zarejestrowania pojazdu. Katalog ten jest wyczerpujący i nie może być rozszerzony. Obowiązek ich przedstawienia ciąży na składającym wniosek o zarejestrowanie pojazdu. Jak wskazuje się w doktrynie, wspomniane dokumenty muszą być prawdziwe nie tylko w znaczeniu formalnym, czyli sporządzone przez powołane do tego organy lub osoby, lecz także zgodne ze stanem faktycznym (R. A. Stefański [w:] Prawo o ruchu drogowym. Komentarz, Warszawa 2024, art. 72. LEX/el.). Z tego względu Sąd pierwszej instancji trafnie zwrócił uwagę na treść Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach. W załączniku nr 2 zamieszczono "Instrukcję w sprawie czynności związanych z czasową rejestracją pojazdu z urzędu w okresie od dnia 13 listopada 2017 r. do dnia poprzedzającego dzień wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających wyjaśnianie niezgodności na zasadach określonych w art. 80bd ustawy, określony w komunikacie, o którym mowa w art. 10c ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy - prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw". Zarówno załącznik ten, jak i docelowe rozwiązania przewidziane w prd, świadczą o konieczności weryfikowania danych zawartych w dokumentacji przedkładanej przez stronę w postępowaniach dotyczących rejestracji pojazdu. Stąd tego rodzaju dane nie są przyjmowane przez organ bezkrytycznie i podlegają weryfikacji, w szczególności w kontekście obowiązujących przepisów prawa. Oczywiście ewentualnej pozorności umowy cywilnoprawnej nie może badać organ administracji publicznej, gdyż jest to domena sądów powszechnych. Musi jednak przeprowadzić weryfikację dokumentacji w kontekście obowiązujących przepisów, w tym odrębnych i dokonać ich wykładni. Niezrozumiały jest przy tym zarzut niezastosowania art. 66 ust. 1 prd i przyjęcia, że pojazd zabytkowy stanowiący współwłasność muzeum w 99 % może stanowić zagrożenie dla uczestników ruchu drogowego. W tym kontekście należy zauważyć przede wszystkim, że Sąd pierwszej instancji w żadnym fragmencie uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wyraził takiego stanowiska. Jak wynika ze stwierdzenia zamieszczonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, WSA w Szczecinie wyraził bowiem pogląd, że: "Taki pojazd musi nadto spełniać przesłanki bezpieczeństwa", w sytuacji gdy zaimek "taki" odnosił się do pojazdu podlegającego rejestracji w ogólności, a nie tylko rejestracji pojazdu jako zabytkowego. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ppsa.