II GSK 55/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Karnas-Mroczek po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 1298/22 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w W. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 28 lutego 2022 r. nr BP.501.1764.2021.2058.WA7.173958/173959 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Sp. z o.o. w likwidacji w W. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 września 2022r., sygn. akt VI SA/Wa 1298/22 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w W., obecnie A. Sp. z o.o. w likwidacji w W. (dalej: Strona, Skarżąca, Spółka) na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) z 28 lutego 2022 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 27 sierpnia 2021 r. nakładającej karę pieniężną w wysokości 12.000 zł. W skardze kasacyjnej Spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a to: 1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie organ prawidłowo stwierdził niedopuszczalność odwołania, gdyż pełnomocnik w sposób dostateczny i nie budzący wątpliwości nie wykazał umocowania do złożenia podpisu pod odwołaniem przez co należało uznać, że odwołanie było obarczone brakami uniemożliwiającymi jego rozpoznanie, w sytuacji gdy pełnomocnik przedstawił dokument z treścią pełnomocnictwa, nie było wezwania do uzupełnienia braku poświadczenia jego zgodności z oryginałem oraz brak było też wezwania osobiście strony do złożenia brakującego podpisu pod odwołaniem, a także nie było należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, przed przystąpieniem przez organ do merytorycznego rozpoznania sprawy - które to niewłaściwe zastosowanie spowodowało oddalenie skargi w wyniku braku dokonania pełnej kontroli legalności działania organu w zakresie stosowania prawa procesowego przy wydaniu zaskarżonego postanowienia pomimo, że istniały okoliczności, które powinny prowadzić do jej uwzględnienia z powodu wadliwie prowadzonego postępowania administracyjnego; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a przez lakoniczne i niepełne odniesienie się w uzasadnieniu orzeczenia do wszystkich zarzutów i argumentów skargi, w szczególności do zarzutu wskazanego w pkt 1, 2 i 3 skargi, co powoduje braku możliwości prześledzenia toku rozumowania Sądu i zapoznania się z motywami rozstrzygnięcia, czyniąc rozstrzygnięcie nie dającym możliwości przeprowadzenia kontroli instancyjnej. Główny Inspektor Transportu Drogowego, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o wyznaczenie rozprawy. Obecny na rozprawie pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna Spółki nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną - modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia. Przed przystąpieniem do rozpoznania skargi kasacyjnej trzeba wyjaśnić, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Odnosząc się do zgłoszonego w pkt 1) petitum skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a., należy uznać go za nieusprawiedliwiony. Wymaga zauważenia, że obowiązkiem organu, po otrzymaniu odwołania, jest zbadanie, czy spełnia ono określone wymogi, w tym czy zostało ono wniesione i podpisane przez uprawniony do tego podmiot, a więc i ustanowionego prawidłowo pełnomocnika (art. 128 w zw. z art. 63 § 2, § 3 k.p.a. w zw. z art. 33 § 3 k.p.a.). Ustalenia takie nie zależą więc od swobodnego uznania organu, ale wynikają z bezwzględnie obowiązujących norm prawnych. Jeżeli środek odwoławczy nie spełnia wymogów formalnych, to jest bezskuteczny, a to wyklucza dopuszczalność przystąpienia przez organ do jego merytorycznego rozpatrzenia. W takiej sytuacji organ zobowiązany jest w pierwszej kolejności wezwać wnoszącego środek odwoławczy (a więc pełnomocnika, jeżeli złożył ten środek) do usunięcia braków formalnych odwołania z pouczeniem o konsekwencjach prawnych niewykonania wezwania. W przypadku bezskutecznego upływu zakreślonego terminu organ zobowiązany jest do zastosowania art. 134 k.p.a. W takim bowiem przypadku zachodzą przesłanki do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. W przypadku odwołania podpisanego przez pełnomocnika, na mocy art. 33 § 3 k.p.a., pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa, przy czym adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie. Organ administracji publicznej może w razie wątpliwości zażądać urzędowego poświadczenia podpisu strony. Zatem to na pełnomocniku spoczywa obowiązek dołączenia do akt oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa (por. wyrok NSA z 22 marca 2026 r., sygn. akt II OSK 1917/25). Jeżeli do odwołania nie zostało dołączone pełnomocnictwo spełniające opisane wymagania, organ odwoławczy wzywa wnoszącego pismo do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie braków w wyznaczonym terminie spowoduje stwierdzenie niedopuszczalności odwołania. W postępowaniu odwoławczym stosuje rygor z art. 134 p.p.s.a., a nie wskazany w art.64 § 3 k.p.a. W art. 134 k.p.a. została bowiem uregulowana kwestia formalnego zakończenia postępowania odwoławczego (Organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.). Przyjęcie takiej wykładni przepisów zabezpiecza stronie możliwość ochrony jej praw w postępowaniu odwoławczym za pomocą orzeczenia opartego o treść art. 134 k.p.a. (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 2549/19). Niedołączenie dokumentu pełnomocnictwa stanowi bowiem brak formalny pisma, bez uzupełnienia którego sprawie nie można nadać dalszego biegu. Odnosząc powyższe do kontrolowanej sprawy, pełnomocnik Spółki nie dołączył do odwołania pełnomocnictwa do reprezentacji Strony. Został więc wezwany przez organ odwoławczy pismem z [...] października 2021 r. do przedłożenia oryginału lub jego kopii, potwierdzonej zgodnie z art. 76a § 2 k.p.a. w terminie 7 dni od doręczenia wezwania i jednocześnie pouczony o skutkach nieuzupełnienia braku w zakreślonym terminie (rygor postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności). Zatem GITD w opisanym wezwaniu zawarł wszystkie elementy, niezbędne do uznania jego prawidłowości i skuteczności. Następnie wezwanie to zostało prawidłowo doręczone pełnomocnikowi Spółki, co nie było podważane. Brak formalny nie został skutecznie uzupełniony, gdyż została nadesłana kopia pełnomocnictwa na piśmie, która nie była jednak uwierzytelniona. Dlatego wystąpiły podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w drodze postanowienia, w myśl art. 134 k.p.a., co GITD uczynił. Pełnomocnik bowiem nie wykazał skutecznie swego umocowania do reprezentacji Spółki. Wobec nieprzedłożenia przez pełnomocnika Spółki w zakreślonym terminie prawidłowego pełnomocnictwa, nie zaistniały podstawy do wezwania Skarżącej Spółki do uzupełnienia braków odwołania i jego podpisania. O ile można zgodzić się, że w razie stwierdzenia braku formalnego odwołania w postaci nieprzedłożenia pełnomocnictwa do działania w imieniu odwołującej się strony organ odwoławczy powinien skierować wezwanie do uzupełnienia odwołania do osoby występującej jako pełnomocnik (a więc osoby "wnoszącej podanie"), o tyle nie jest uprawnione twierdzenie, że w przypadku nieusunięcia przez pełnomocnika braku formalnego przez przedłożenie prawidłowego pełnomocnictwa do reprezentowania odwołującego się, zawsze konieczne jest odrębne wezwanie samego odwołującego się o podpisanie odwołania (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 1264/23). Niezależnie bowiem od niewykazania podstaw prawnych do różnicowania sytuacji procesowej stron reprezentowanych przez tzw. pełnomocników fachowych albo niefachowych, brak jest przekonujących argumentów do przyjęcia poglądu, że względem każdej strony postępowania administracyjnego – a więc także strony będącej jednostką organizacyjną działającą profesjonalnie w obrocie gospodarczym lub prawnym – może zostać zastosowane rozwiązanie umożliwiające jej ewentualne uzupełnienie odwołania lub złożenie nowego odwołania (względnie podpisanie już złożonego) w razie nieuzupełnienia stwierdzonych braków przez podmiot występujący jako pełnomocnik tej strony. Obowiązkiem jednostek organizacyjnych działających jako podmioty profesjonalne w obrocie gospodarczym lub prawnym jest bowiem prawidłowa i sprawna organizacja własnej obsługi prawno-administracyjnej, w tym w zakresie właściwej reprezentacji w postępowaniach administracyjnych, a organy prowadzące te postępowania w sprawach tych jednostek nie mają obowiązku podejmowania nieprzewidzianych prawem czynności mających na celu stworzenie im dodatkowych możliwości usunięcia skutków przedłożenia wadliwych formalnie lub materialnie podań przez osoby, które miały reprezentować te podmioty. Wobec powyższego nie można mówić o naruszeniu art. 9 k.p.a. zobowiązującego organy administracji publicznej do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wezwanie skierowane do pełnomocnika Strony, zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. zawierało wszystkie wymagane elementy do uznania, że było skuteczne. Co do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w ocenie Sądu odwoławczego zarzut ten jest nietrafny. Trzeba wyjaśnić, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i – w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Należy też zauważyć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd I instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z 25 marca 2025 r., sygn. akt III OSK 273/22). Zarzucane Sądowi I instancji nieodniesienie się do pkt 1, 2 i 3 skargi nie miało wpływu na wynik sprawy; dotyczyło kwestii – braku niewezwania Spółki do podpisania odwołania czy sprawdzenia reprezentacji Strony w oficjalnych rejestrach, czyli działań, do podjęcia których nie było podstaw w sprawie, skoro spór dotyczył formy pełnomocnictwa. Do tego problematyka ta była także przedmiotem zarzutu zgłoszonego w pkt 1) petitum skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywód w sposób logiczny i jasny przedstawia stanowisko WSA, wykazuje brak naruszenia przez organ zasad prawidłowego prowadzenia postępowania, jak i wskazuje na podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz zawiera jej wyjaśnienie. Zawarte w uzasadnieniu wyroku motywy, jakimi WSA kierował się, podejmując orzeczenie, są jasne i pozwalają na kontrolę instancyjną w granicach wyznaczonych skargą (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niezasadną i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2026r., poz. 118).