II GSK 567/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Jolanta Dominiak po rozpoznaniu w dniu 9 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wojewody Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 stycznia 2023 r. sygn. akt III SA/Łd 702/22 w sprawie ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia 26 stycznia 2022 r. nr XLI/349/22 w przedmiocie wyznaczenia miejsc do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 3. zasądza od Miasta K. na rzecz Wojewody Łódzkiego 840 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 702/22 oddalił skargę Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w K. z [...] stycznia 2022 r. (nr [...]), którą ten organ, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.) oraz art. 3 i art. 6 ustawy z dnia 29 października 2021 r. o ułatwieniach w prowadzeniu handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników (Dz.U. z 2021 r., poz. 2290), w § 1 wyznaczył miejsca prowadzenia handlu w rozumieniu art. 2 powołanej ustawy, na targowisku miejskim "[...]" w K., przy ul. [...] na terenie działki nr ewid. [...] oraz części działki o nr ew. [...], obręb [...]. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organu nadzoru, że zaskarżona uchwała (akt prawa miejscowego) jest dotknięta istotnym naruszeniem prawa powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako: "p.p.s.a.") - nie została bowiem podjęta z naruszeniem przepisów o właściwości czy bez podstawy prawnej, nie naruszono procedury jej podjęcia, ani nie można jej zarzucić wadliwego zastosowania normy prawnej będącej podstawą jej podjęcia. Zdaniem WSA w Łodzi, wbrew stanowisku skarżącego, okoliczność że w zaskarżonej uchwale nie wskazano konkretnie opisanych miejsc na targowisku miejskim, na których rolnik lub jego domownik będzie mógł prowadzić handel w piątki i soboty, nie oznacza, że uchwała narusza art. 3 ust. 1 ustawy o ułatwieniach w prowadzeniu handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników. Według Sądu I instancji, przyjęty przez prawodawcę lokalnego, a kontestowany przez Wojewodę, sposób regulacji mieści się w pojęciu określenia wyznaczenia miejsca do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy. Nie ma bowiem żadnych podstaw do wymagania, aby w ramach takiej uchwały, lokalny prawodawca był zobowiązany do wskazania konkretnie opisanych (wskazanych z liczby i ulokowania na terenie obiektu) stanowisk przeznaczonych dla rolników pod prowadzenie handlu w piątki i soboty. Przepis ustawy nie wyklucza tym samym, przeznaczenia pod taki handel nawet całego terenu targowiska, z czym de facto mamy do czynienia w niniejszym przypadku. Kwestia zakresu takiej regulacji została pozostawiona uznaniu lokalnego prawodawcy, dla którego jedyną wytyczną jest treść art. 3 ust. 2 ustawy, tj. aby wyznaczając takie miejsce wzięto pod uwagę w szczególności dogodną komunikację, bliską lokalizację z centrum danej gminy lub miasta lub bliską lokalizację miejsc atrakcyjnych turystycznie. Na marginesie dostrzec należy, że literalne brzmienie powoływanego przepisu ustawy stanowi o "wyznaczeniu miejsca prowadzenia handlu" a nie miejsc, co dodatkowo wskazuje na nietrafność zarzutów podnoszonych przez organ nadzoru oraz towarzyszącej temu argumentacji. Fakt, że w art. 4 ustawy mowa jest o "wyznaczonych miejscach" powyższej konstatacji nie zmienia, bowiem zdaniem Sądu, taka regulacja nie odnosi się do konkretnych stanowisk prowadzenia handlu przez poszczególnych rolników, lecz dotyczy sytuacji, kiedy lokalny prawodawca wskazałby uchwałą kilka obiektów (np. targowisk), na których przewiduje możliwość prowadzenia handlu przez rolników i ich domowników w piątki i soboty. Wojewoda [...] złożył od wyroku WSA w Łodzi z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt III SA’Łd 702/22 skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: a) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez nie wzięcie pod uwagę z urzędu naruszenia § 1 zaskarżonej uchwały, wynikającej z określonej w art. 2 Konstytucji RP zasady określoności przepisu prawa składającej się na zasadę prawidłowej legislacji; b) art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29 października 2021 r. o ułatwieniach w prowadzeniu handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników (Dz.U. z 2021 r., poz. 2290), poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że przepis nie nakłada na radę gminy obowiązku wskazania konkretnie opisanych miejsc w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia art. 3 ust. 1 tej ustawy prowadzi do wniosku, że miejsce do prowadzenia handlu dla rolników lub ich domowników powinno być wyznaczone jednoznacznie i żaden przepis prawa miejscowego nie może wprowadzać w tym zakresie żadnego wyjątku lub niejasności. Wojewoda [...] wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi praz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wnoszący tę skargę podniósł m. in., że przepis § 1 kwestionowanej uchwały Rady Miejskiej w K. jest niejednoznaczny, nieprecyzyjny. Wbrew Sądowi I instancji nie jest bowiem jasne, czy chodzi o kilka bliżej nieokreślonych miejsc na targowisku, czy też jedno miejsce rozumiane jako całe targowisko gminne "[...]" (jak przyjął WSA). W ocenie autora skargi kasacyjnej, przepis wyznaczający miejsce do prowadzenia handlu powinien jednoznacznie określać miejsce tego handlu, ponieważ ma to znaczenie dla praw i obowiązków osób korzystających z tych miejsc (handlujących rolników i ich domowników). Jak wynika z art. 4 powołanej ustawy, przedmiotem handlu na wyznaczonych miejscach, o których mowa w art. 3 ust. 1, mogą być tylko produkty rolne lub spożywcze oraz wyroby rękodzieła wytworzone w gospodarstwie rolnym. Oznaczenie danego miejsca jako miejsce prowadzenia handlu przez rolników i domowników oznacza więc zakaz sprzedaży na tych miejscach innych produktów, niż te o których mowa w powołanym przepisie. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, konstatacja Sądu I instancji, że w świetle uchwały miejscem do prowadzenia handlu przez rolników lub ich domowników jest całe targowisko jest nieuzasadniona również z uwagi na § 2 ust. 2 załącznika do uchwały Rady Miejskiej w K. z [...] stycznia 2022 r. w sprawie regulaminu handlu w piątki i w soboty przez rolników i ich domowników (Dz.Urz. Woj. [...] z 2022 r., poz. [...]). Zgodnie z tym przepisem, spośród istniejących stanowisk rezerwuje się do handlu, o którym mowa w uchwale minimum 33 % stanowisk. Powyższe oznacza, że nie na całym targowisku będzie prowadzony handel wyłącznie produktami o jakim mowa w art. 4 ustawy o ułatwieniach, a tym samym, że intencją Rady było wyznaczenie jedynie części istniejącego targowiska pod handel, o jakim mowa w ustawie. Jeżeli jednak by przyjąć, że pod handel, o jakim mowa ustawie, mają być przeznaczone części targowiska to należy wskazać, że uchwala w żaden sposób nie precyzuje o jakie części targowiska chodzi. Ostatecznie to na organie stosującym uchwalony przez Radę przepis prawa będzie ciążył obowiązek dookreślenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego ograniczenia praw w zakresie prowadzenia handlu na targowisku. Aby był spełniony wymóg określoności przepisu prawa, który wynika z zasady prawidłowej legislacji to uchwała wydana na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy powinna w sposób jednoznaczny i precyzyjny wyznaczać miejsce prowadzenia handlu przez rolników lub ich domowników. Reasumując przepis § 1 zaskarżonej uchwały narusza wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadę prawidłowej legislacji, gdyż nie spełnienia wymogu dostatecznej określoności przepisu prawa. W uzasadnieniu drugiego z zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej wnoszący tę skargę podniósł, że wbrew zapatrywaniu Sądu I instancji, przepis art. 3 ust. 1 ustawy o ułatwieniach, zgodnie z którym miejsce do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników wyznacza rada gminy w drodze uchwały, nakłada na organ stanowiący j.s.t. obowiązek wskazania konkretnie opisanych miejsc. "Wyznaczyć" to inaczej określić granice, bieg czegoś za pomocą linii lub znaków. Wymóg "wyznaczenia" będzie spełniony, gdy z uchwały rady będzie wynikać konkretne miejsce, w którym rolnicy mogą sprzedawać produkty rolne. Rada Miejska w K. w kwestionowanej uchwale tego nie uczyniła, podała, że miejsca do prowadzenia handlu znajdują się na targowisku miejskim "[...]" w K., ale nie sprecyzowała gdzie dokładnie te miejsca na targowisku się znajdują. W konsekwencji nie można mówić o wyznaczeniu miejsca do prowadzenia handlu przez rolników lub ich domowników w § 1 uchwały. Tym samym rada nie wypełniła delegacji ustawowej określonej w art. 3 ust. 1, czym naruszyła dodatkowo art. 7 Konstytucji RP. Wnoszący skargę kasacyjną dodał, że w tej sytuacji to podmiot zarządzający targowiskiem będzie wyznaczał miejsce do prowadzenia handlu przez rolników i domowników, prawo do delegacji kompetencji nie mieści się jednak w art. 3 ust. 1 ustawy o ułatwieniach w prowadzeniu handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników. Rada Miejska w K. nie skorzystała z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. W skardze kasacyjnej jej autor zarzucił Sądowi I instancji niezasadnie przyjęcie, że uchwała Rady Miejskiej w K. z [...] stycznia 2022 r. (nr [...]) nie jest dotknięta wadą istotnego naruszenia prawa. Wywodził, że wbrew zapatrywaniu WSA w Łodzi, przepis art. 3 ust. 1 ustawy o ułatwieniach w prowadzeniu handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników, zgodnie z którym miejsce do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników wyznacza rada gminy w drodze uchwały, nakłada na organ uchwałodawczy j.s.t. obowiązek wskazania w uchwale konkretnie opisanych (wskazanych z liczby i ulokowania na terenie obiektu) stanowisk przeznaczonych dla rolników pod prowadzenie handlu w piątki i soboty. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd I instancji, rozstrzygając w granicach sprawy i nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) nie dostrzegł, że kwestionowany akt prawa miejscowego został podjęty z naruszeniem określonej w art. 2 Konstytucji RP zasady określoności przepisu prawa składającej się na zasadę prawidłowej legislacji, ponieważ nie wynika z niego, wbrew temu co przyjął WSA, że kwestionowaną uchwałą przeznaczono na cele handlu cały obszar targowiska miejskiego "[...]" w K., znajdującego się na działce nr ewid. [...] oraz części działki o nr ew. [...], obręb [...]. W sporze o prawidłową wykładnię art. 3 ust. 1 ustawy rację należy przyznać wnoszącemu skargę kasacyjną organowi nadzoru, który trafnie wywiódł, że właściwa rada gminy, wyznaczając w drodze uchwały (aktu prawa miejscowego) miejsce do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników, ma obowiązek określenia zindywidualizowanego oraz ograniczonego przestrzennie obszaru, na którym rolnicy oraz ich domownicy mogliby na preferencyjnych warunkach prowadzić handel produktami rolnymi lub spożywczymi oraz wyrobami rękodzieła wytworzonymi w gospodarstwie rolnym. Okoliczność, ze w przepisie art. 3 ust. 2 ustawodawca posłużył się sformułowaniem "miejsce", nie może być przesądzająca, ponieważ w kolejnym przepisie tej ustawy (art. 4) użyto liczby mnogiej stanowiąc, że przedmiotem handlu na wyznaczonych miejscach, o których mowa w art. 3 ust. 1, mogą być tylko produkty rolne lub spożywcze oraz wyroby rękodzieła wytworzone w gospodarstwie rolnym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpatrywanym przypadku nie chodzi jednak o to, czy wyznaczone ma być jedno, czy też kilka miejsc dla handlu prowadzonego przez rolników i ich domowników, lecz o ich wyodrębnienie spośród innych miejsc, na których jest prowadzona identyczna lub podobna działalność handlowa. Wyznaczyć miejsce lub miejsca do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników (art. 3 ust. 1 ustawy o ułatwieniach w prowadzeniu handlu przez rolników i ich domowników) to inaczej ulokować ten handel w konkretnym miejscu albo przeznaczyć oznaczone miejsce na taką działalność. Konkretyzacja, wyodrębnienie miejsca musi więc dotyczyć tej tylko działalności. Za taką interpretacją art. 3 ust. 1 ustawy przemawiają co najmniej trzy argumenty: 1) ułatwienie rolnikom i ich domownikom prowadzenia handlu w piątki i soboty, 2) ułatwienie klientom zorientowanym na zakup produktów pochodzących bezpośrednio z gospodarstw rolnych identyfikacji tych sprzedawców i ich produktów i 3) ułatwienie kontroli tej działalności prowadzonej na uprzywilejowanych zasadach, bo zwolnionej od obowiązku uiszczania opłaty targowej (art. 7 ustawy). Ustawa nie przewiduje innych sposobów identyfikacji rolników (ich domowników) sprzedających produkty pochodzące z ich gospodarstw, a zatem nie sposób nie zauważyć, że te cele ustawy byłyby trudne do osiągnięcia, gdyby rolnik niczym innym poza wyznaczonym dla niego miejscem sprzedaży nie wyróżniał się spośród wszystkich sprzedawców, oferujących takie same lub podobne produkty. O ile zatem nie istnieje przeszkoda do wyznaczenia wyodrębnionych miejsc specjalistycznej sprzedaży (art. 2 pkt 4 ustawy) także w ramach już istniejących miejsc handlowych (np. targowisk, hal targowych), o tyle nie jest dopuszczalne określenie w uchwale, o której mowa w art. 3 ust. 1 ustawy, że tego rodzaju sprzedaż ma odbywać się w dowolnej lokalizacji (np. na dowolnych stoiskach lub dowolnej przestrzeni) istniejącego już miejsca handlowego, bez zapewnienia odpowiedniego odróżnienia stanowisk sprzedaży produktów rolno-spożywczych lub wyrobów rękodzieła wytworzonych w gospodarstwie rolnym oraz sprzedaży produktów innego rodzaju (por. wyroki NSA z 13 października 2023 r., sygn. akt II GSK 1955/22 i z 30 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 1292/23). Konieczność wyznaczenia samoistnych miejsc handlu, o którym mowa w art. 2 pkt 4 ustawy o ułatwieniach w prowadzeniu handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników, albo wydzielonych i odpowiednio oznaczonych miejsc tego rodzaju w ramach już istniejących miejsc handlu na terenie gminy, potwierdza także uzasadnienie projektu ustawy z dnia 29 października 2021 r. (zob. poselski projekt ustawy o ułatwieniach wprowadzeniu handlu w soboty i niedziele przez rolników i ich domowników, druk nr 1612, Sejm IX kadencji). W dokumencie tym wskazano, że celem wprowadzenia obowiązku specjalnego wyznaczania miejsc do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników jest m.in. "skupienie handlu w jednym wyznaczonym w tym celu miejscu, na dogodnych dla rolników warunkach, które leży w interesie nie tylko rolników, ale ma także wymiar społeczny i zdrowotny, gdyż konsumenci coraz częściej są zainteresowani możliwością zakupu świeżej żywności, produkowanej w danym rejonie przez lokalnych rolników, gdzie nie ma długich łańcuchów dostaw i pośredników, a zapewnione są bliskie relacje producentów i konsumentów. Mieszkańcy będą mogli w dzień wolny od pracy zapoznać się z ofertą tradycyjnych, zdrowych, dobrej jakości, polskich produktów". W związku z powyższym, należy zgodzić się ze stanowiskiem wnoszącego skargę kasacyjną, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni, a w konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 3 ust. 1 ustawy o ułatwieniach w prowadzeniu handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w konsekwencji zarzut skargi kasacyjnej co do naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez nie wzięcie pod uwagę z urzędu naruszenia w § 1 zaskarżonej uchwały, określonej w art. 2 Konstytucji RP zasady określoności przepisu prawa składającej się na zasadę prawidłowej legislacji, ponieważ zaskarżona uchwała w istocie nie wyznaczyła konkretnego miejsca sprzedaży przez rolników i ich domowników produktów pochodzących z ich gospodarstw, w tym więc sensie nie spełniała wymagania określoności przepisu prawa. Z tych wszystkich względów NSA na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną i uznając, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo, stwierdził jej nieważność w całości. Za istotne naruszenie prawa (art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g.), skutkujące nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Istotne uchybienie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. np. wyrok NSA z 13 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 542/21). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).