II GSK 594/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 sierpnia 2023 r. sygn. akt III SAB/Kr 29/23 w sprawie ze skargi A. Z. na bezczynność Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie w przedmiocie bezczynności organu w sprawie rozpoznania wniosku o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2023 r., sygn. akt III SAB/Kr 29/23, po rozpoznaniu skargi A. Z., zwanego dalej także "skarżącym", na bezczynność Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie, zwanego dalej "organem", w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności: - stwierdził, że Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 11 października 2022 r.; - stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - zobowiązał Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; - przyznał od Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie na rzecz skarżącego 1000 zł (jeden tysiąc złotych); - zasądził od Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie na rzecz skarżącego 497 zł (czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 11 października 2022 r. skarżący zwrócił się do Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie z wnioskiem o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W załączeniu do wniosku skarżący przedłożył zaświadczenie lekarskie z dnia 22 września 2022 r. wydane dla skarżącego wraz z dokumentacją medyczną. Wniosek był powtórny i złożony przez wzgląd na pogorszenie się stanu zdrowia skarżącego, ponieważ w dniu 20 listopada 2015 r. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie zaliczył skarżącego do stopnia niepełnosprawności umiarkowanego. Pismem z dnia 19 października 2022 r. organ zawiadomił skarżącego o konieczności uzupełnienia dokumentacji medycznej o zaświadczenie lekarskie potwierdzające i wskazujące przyczyny niemożności uczestnictwa w badaniu lekarskim i posiedzeniu składu orzekającego organu oraz skalę Barthel do dnia 10 listopada 2022 r. Skarżący zaświadczenia nie złożył, w konsekwencji czego organ w dniu 12 grudnia 2022 r. zawiadomił o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. W dniu 9 lutego 2023 r. skarżący wniósł do organu ponaglenie na bezczynność, które uzasadnił bezpodstawnym pozostawieniem jego wniosku o wydanie orzeczenia o stopniu jego niepełnosprawności bez rozpoznania pomimo braku okoliczności uzasadniających przedłożenie dodatkowej dokumentacji. Pismem z dnia 15 lutego 2023 r. organ uznał ponaglenie za nieuzasadnione. Organ wyjaśnił, że w ocenie lekarza analityka przedłożona z wnioskiem skarżącego dokumentacja była niewystarczająca do oceny stanu jego zdrowia i zakwalifikowania go do jednego z trzech stopni niepełnosprawności, co tworzyło po stronie organu obowiązek zawiadomienia skarżącego o konieczności uzupełnienia dokumentacji. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności. W skardze do Sądu I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego skutkujące niezasadnym pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Uwzględniając skargę Sąd I instancji stwierdził, że na podstawie upoważnienia ustawowego z art. 6c ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 100 ze zm.), szczegółowe zasady orzekania o stopniu niepełnosprawności są regulowane rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. z 2003 r. Nr 139, poz. 1328), zwanym dalej "rozporządzeniem". Zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia, do wniosku o wydanie orzeczenia należy dołączyć zaświadczenie lekarskie z § 3 ust. 2 pkt 1 wydane nie później niż 30 dni przed dniem złożenia wniosku. Ze akt sprawy wynika, że skarżący wraz ze złożonym w dniu 11 października 2022 r. wnioskiem o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności złożył zaświadczenie lekarskie z dnia 22.09.2022 r. Wobec tego, zaświadczenie lekarskie załączone do wniosku spełniało wymóg wynikający z § 6 ust. 2 rozporządzenia. Zgodnie z § 6 ust. 5 rozporządzenia, jeżeli przedłożona wraz z wnioskiem dokumentacja jest niewystarczająca do wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, przewodniczący powiatowego zespołu zawiadamia wnioskodawcę o konieczności jej uzupełnienia w terminie z pouczeniem o rygorze pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Niesporne jest istnienie podstawy prawnej do wezwania o uzupełnienie dokumentacji medycznej. Organ ma obowiązek wezwania o ww. uzupełnienie jedynie wówczas gdy: po pierwsze, dokumentacja medyczna nie jest wystarczająca do wydania orzeczenia, a po drugie, chodzi o uzupełnienie poprzez dostarczenie nowego (lub niezałączonego) dokumentu pozwalającego na ocenę stanu zdrowia - w celu wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W rozpoznawanej sprawie wezwano natomiast skarżącego nie o uzupełnienie dokumentacji koniecznej do wydania orzeczenia, lecz - potwierdzającego i wskazującego przyczyny niemożności uczestnictwa w badaniu lekarskim i posiedzeniu składu orzekającego z powodu długotrwałej i nierokującej poprawy choroby oraz o przedłożenie skali Barthel, którą trudno uznać za dokumentację niezbędną do wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Dalej Sąd I instancji wyjaśnił, że zaświadczenie lekarskie o stanie zdrowia z dnia 22 września 2022 r. wydane około dwa tygodnie przed złożeniem wniosku, podpisane przez dwóch lekarzy Szpitala [...] wyraźnie stwierdza, że skarżący nie może uczestniczyć w posiedzeniu składu orzekającego z powodu długotrwałej i nierokującej poprawy choroby, uniemożliwiającej osobiste stawiennictwo. W zaświadczeniu tym ocena wyników leczenia wprost odwołuje się do kart informacyjnych, w których szczegółowo kilkudziesięciu lekarzy opisało stan zdrowia skarżącego. Co do żądania skali Barthel - pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, to Sąd I instancji stwierdził, że nie jest mu znana podstawa prawna do żądania tego dokumentu w postępowaniu w przedmiocie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Jest bowiem ona załącznikiem nr 2 i 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu świadczeń pielęgnacyjnych i opiekuńczych w ramach opieki długoterminowej (Dz. U. 2022 r., poz. 965). Na podstawie tej skali podejmuje się decyzję o przyznaniu pacjentowi prawa do refundowanej przez Narodowy Fundusz Zdrowia opieki długoterminowej pielęgniarskiej, w domu jak i w zakładzie opiekuńczym. Skala Barthel w postępowaniu orzeczniczym może być więc wykorzystywana jedynie jako narzędzie pomocnicze, a nie jako niezbędny dokument medyczny. Po analizie akt sprawy zawierających zaświadczenie z dnia 22 września 2022 r. oraz dokumentację medyczną Sąd I instancji uznał, że wezwanie z dnia 19 października 2022 r. było na tyle niejasne, a przez to niespełniające wymogów z wynikających z § 6 ust. 2 rozporządzenia, że jego niewykonanie nie mogło skutkować pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie – Gmina Miejska Kraków działająca przez Prezydenta Miasta Krakowa. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości podniesiono obie podstawy kasacyjne określone w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), zwanej dalej "P.p.s.a.". Zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest: 1. § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że organ nie miał podstaw do wezwania o uzupełnienie przedłożonej dokumentacji medycznej; 2. § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż organ nie miał podstaw do wezwania do uzupełnienia zaświadczenia lekarskiego w zakresie pkt XVI poprzez wskazanie przyczyny niemożliwości uczestnictwa w badaniu lekarskim i posiedzeniu składu orzekającego podczas, gdy w przedmiotowym zaświadczeniu wymaganym jest wpisanie uzasadnienia niemożności osobistego stawiennictwa na posiedzeniu składu orzekającego; 3. § 33 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż posiadający wiedzę specjalistyczną lekarz medycyny dokonując wstępnej analizy medycznej nie może żądać jej uzupełnienia o skalę Barthel, uznając przedłożoną w sprawie dokumentację za niewystarczającą do dokonania właściwej oceny stanu zdrowia i odpowiedniej kwalifikacji do jednego z trzech stopni niepełnosprawności. Zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", polegające na nierozpoznaniu całości materiału dowodowego zebranego w sprawie, a tym samym nieuwzględnieniu wstępnej analizy medycznej dokonanej przez lekarza medycyny M. S., zgodnie z którą zostało sformułowane zawiadomienie o konieczności uzupełnienia dokumentacji medycznej; 2. art. 80 K.p.a. polegające na dowolnej, a nie swobodnej ocenie dowodów, a w konsekwencji uznaniu, że doszło do bezczynności organu, która to miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy pozostawienie wniosku bez rozpoznania było konsekwencją nieuzupełnienia dokumentacji medycznej w zakresie wskazanym w zawiadomieniu z dnia 19 października 2023 r.; 3. art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie organ pozostaje w bezczynności, podczas gdy pismem z dnia 19 października 2022 r. organ zawiadomił stronę skarżącą o konieczności uzupełnienia dokumentacji medycznej, pouczając równocześnie stronę skarżącą, iż nieuzupełnienie dokumentacji w terminie określonym w zawiadomieniu oraz niewystąpienie z prośbą o zawieszenie postępowania do czasu jej uzupełnienia spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. W oparciu o postawione zarzuty sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej sformułowano również wniosek o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący wskazał argumenty mające przemawiać za trafnością zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny prawidłowości orzeczenia Sądu I instancji przez pryzmat powołanych podstaw kasacyjnych. Treść zarzutów skargi kasacyjnej dowodzi, że skarżący organ w istocie kwestionuje stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności, w ustalonym stanie faktycznym nie dawał podstaw do wzywania A. Z. do przedłożenia zaświadczenia potwierdzającego i wskazującego na przyczyny niemożności uczestnictwa w badaniu lekarskim i posiedzeniu składu orzekającego Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie, a w konsekwencji kwestionuje stanowisko Sądu I instancji co do bezczynności organu. Z tego względu zarzuty zostały rozpoznane łącznie. Zgodnie z § 6 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia, do wniosku o wydanie orzeczenia należy dołączyć zaświadczenie lekarskie z § 3 ust. 2 pkt 1 (zawierające opis stanu zdrowia, rozpoznanie choroby zasadniczej i chorób współistniejących potwierdzone aktualnymi wynikami badań diagnostycznych, wydanym przez lekarza, pod którego opieką lekarską znajduje się osoba zainteresowana) wydane nie później niż 30 dni przed dniem złożenia wniosku. Skarżący przed Sądem I instancji wraz ze złożonym w dniu 11 października 2023 r. wnioskiem o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności złożył zaświadczenie lekarskie z dnia 22 września 2022 r. Wobec tego, zaświadczenie lekarskie załączone do wniosku spełniało wymóg wynikający z § 6 ust. 2 rozporządzenia. Zgodnie z § 6 ust. 5 rozporządzenia, tylko jeżeli przedłożona wraz z wnioskiem dokumentacja jest niewystarczająca do wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, przewodniczący powiatowego zespołu zawiadamia wnioskodawcę o konieczności jej uzupełnienia w terminie z pouczeniem o rygorze pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wezwanie A. Z. z dnia 19 października 2022 r. do uzupełnienia dokumentacji medycznej o zaświadczenie lekarskie potwierdzające i wskazujące przyczyny niemożności uczestnictwa w badaniu lekarskim i posiedzeniu składu orzekającego MZSON oraz skalę Barthel w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy było nieuzasadnione. Po pierwsze, przedłożone wraz z wnioskiem zaświadczenie lekarskie z dnia 22 września 2022 r. wyraźnie stwierdza, że A. Z. nie może uczestniczyć w posiedzeniu składu orzekającego z powodu długotrwałej i nierokującej poprawy choroby, uniemożliwiającej osobiste stawiennictwo. Szczegółowe uzasadnienie wraz ze wskazaniem jego stanu zdrowia znajduje się w kartach informacyjnych, do których zaświadczenie odsyła. Zatem żądana do dostarczenia informacja znajdowała się już dokumentacji medycznej stanowiącej załącznik do wniosku. Po drugie, żądanie uzupełnienia dokumentacji o skalę Barthel nie znajduje podstawy prawnej w treści przywołanego wyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności. Jak słusznie przyjął Sąd I instancji, skala Barthel jest załącznikiem nr 2 i 3 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu świadczeń pielęgnacyjnych i opiekuńczych w ramach opieki długoterminowej (Dz. U. 2022 r. poz. 965). Na podstawie tej skali podejmuje się decyzję o przyznaniu pacjentowi prawa do refundowanej przez Narodowy Fundusz Zdrowia opieki długoterminowej pielęgniarskiej, w domu jak i w zakładzie opiekuńczym. Skala Barthel w postępowaniu orzeczniczym może być więc wykorzystywana jedynie jako narzędzie pomocnicze, a nie jako niezbędny dokument medyczny, do którego dostarczenia może być wzywana strona pod rygorem pozostawienia jej wniosku bez rozpoznania. W konsekwencji niewykonanie wezwania do dostarczenia tych dokumentów w realiach rozpoznawanej sprawy nie mogło być podstawą do pozostawienia wniosku A. Z. bez rozpoznania. Takie działanie organu, jako uchylenie się od merytorycznego załatwienia sprawy, słusznie zostało uznane przez Sąd I instancji jako stan bezczynności. Z powyższych względów nie doszło również do naruszenia art. 77 § 1 K.p.a. dla oceny stanu bezczynności organu zbędne było bowiem uwzględnianie wstępnej analizy medycznej dokonanej przez lekarza medycyny. Oparte na tej analizie wezwanie do przedstawienia opisanych wyżej dokumentów ze wskazanych przyczyn było nieuzasadnione. W konsekwencji pozostawienie wniosku A. Z. bez rozpoznania oznacza stan bezczynności organu w zakresie rozpatrzenia sprawy. Ocena ta jest wynikiem prostego zestawienia opisanych wyżej okoliczności faktycznych w kontekście znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności i nie doszło tu do naruszenia wyrażonej w art. 80 K.p.a. zasady swobodnej oceny dowodów. Nie doszło także do naruszenia art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., gdyż organ błędnie przyjął i zastosował w sprawie - przewidziany w art. 64 § 2 K.p.a. - tryb wezwania do uzupełnienia braków formalnych Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.