II GSK 697/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Czarnik po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku P.W. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej P.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 838/23 w sprawie ze skargi P.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 20 lipca 2023 r. nr SKO.WD.472/4010/2022 w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: WSA w Szczecinie, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 7 grudnia 2023 r. o sygn. akt II SA/Sz 838/23 oddalił skargę P.W. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z 20 lipca 2023 r. w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na zachodzące niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i powstania niepowetowanej szkody w majątku skarżącego. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że obiekt którego dotyczy decyzja o odmowie udzielenia zezwolenia na kontynuację zajęcia pasa drogowego, służy skarżącemu do prowadzenia działalności gospodarczej. Wykonanie decyzji skutkować może nakazaniem przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego, a w rezultacie nakazaniem rozbiórki obiektu. To z kolei stwarza niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody poprzez pozbawienie skarżącego i jego rodziny źródła dochodu, bowiem od chwili wydania pierwotnej decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego skarżący prowadzi w przedmiotowym kiosku działalność handlową, z której utrzymuje siebie i rodzinę. Działalność gospodarcza, którą prowadzi, nie będzie mogła być kontynuowana po dokonaniu rozbiórki obiektu, z którym wiąże się zaskarżona decyzja, z uwagi na fakt, że przedmiotowy obiekt na stałe wpasował się w klimat i estetykę otoczenia, a jego lokalizacja jest znana dotychczasowym klientom. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując oceny zasadności wniosku skarżącego należy na wstępie wskazać, że istotą instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu jest możliwość skorzystania przez adresata aktu lub czynności z tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla niego wywołać ich wykonanie, zanim sprawa zostanie zbadana przez sąd administracyjny pod kątem legalności (np. postanowienie NSA z 14 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1651/19; to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne w CBOSA). Wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest wyjątkiem od zasady wykonywania decyzji ostatecznych. Z tego powodu przesłanki uprawniające do jego zastosowania muszą być interpretowane ściśle. Zgodnie z art. 61 § 3 przesłankami wstrzymania zaskarżonego aktu są niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym przepisie chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot wyegzekwowanego świadczenia albo przez przywrócenie pierwotnego stanu rzeczy. Natomiast trudne do odwrócenia skutki mogą być zarówno prawne, jak i faktyczne. Rodzaj i zakres wystąpienia tych skutków musi być oceniony na podstawie obowiązującego prawa oraz sytuacji faktycznej, w jakiej znalazła się strona obciążona obowiązkami określonymi w objętej wnioskiem decyzji (por. postanowienie NSA z 17 lipca 2008 r., sygn. akt II GZ 139/08). Warunkiem wstrzymania wykonania aktu jest wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z ugruntowanej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA, sąd drugiej instancji) wykładni art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika bowiem, że obowiązek uprawdopodobnienia wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków spoczywa na wnoszącym o zastosowanie tymczasowej ochrony, uregulowanej w tym przepisie p.p.s.a. (np. postanowienia NSA: z 3 października 2011 r., sygn. akt I FSK 1427/11; z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I FZ 90/20). Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu (decyzji) w całości lub w części na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. musi odnosić się zatem do konkretnych okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do strony wstrzymanie zaskarżonej decyzji jest zasadne, a wywody zawarte we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji powinny zostać połączone z niezbędnym odwołaniem się do dokumentów źródłowych potwierdzających prezentowaną przez stronę w tym zakresie argumentację (por. np. postanowienia NSA z 1 marca 2019 r., sygn. akt I OZ 174/19; z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 856/19). Strona skarżąca powinna przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej przewidzianej w art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie jest zatem wystarczające złożenie samego wniosku, z przytoczeniem w jego uzasadnieniu okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia czy wręcz samo przytoczenie treści dyspozycji art. 61 § 3 p.p.s.a, bez odniesienia się do okoliczności konkretnej sprawy (por. np. postanowienie NSA z 17 kwietnia 2020 r., sygn. akt II FZ 102/20). Sąd musi bowiem dysponować wyczerpująco przedstawionymi (opisanymi) wiarygodnymi faktami, pozwalającymi na zastosowanie przedmiotowej instytucji, która – co należy podkreślić – stanowi wyjątek od zasady wykonalności zaskarżonych decyzji. Przyjęcie za wiarygodne ogólnikowych twierdzeń stron oznaczałoby w praktyce, że każda osoba fizyczna lub prawna mogłaby skutecznie starać się o wstrzymanie zaskarżonego aktu bez względu na faktyczne okoliczności sprawy (np. postanowienia NSA: z 23 marca 2020 r., sygn. akt II FZ 131/20; z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 882/19). W ocenie sądu drugiej instancji sformułowany w skardze kasacyjnej wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie został wystarczająco uzasadniony. Lakonicznie wskazanie okoliczności, które – zdaniem skarżącego – przemawiają za uwzględnieniem wniosku, nie zostały poparte żadną dokumentacją, która – w połączeniu z uzasadnieniem wniosku – mogłaby uprawdopodobnić okoliczności faktyczne wskazane we wniosku i przekonać sąd o konieczności udzielenia skarżącemu ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Skarżący wskazuje, że "wykonanie decyzji skutkować może nakazaniem przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego, a w rezultacie nakazaniem rozbiórki obiektu. To z kolei stwarza niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody poprzez pozbawienie skarżącego i jego rodziny źródła dochodu, bowiem od chwili wydania pierwotnej decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego skarżący prowadzi w przedmiotowym kiosku działalność handlową, z której utrzymuje siebie i rodzinę". Skoro zatem skarżący niebezpieczeństwa w wykonaniu decyzji upatruje w możliwości utraty dochodów z prowadzonej w spornym obiekcie działalności gospodarczej to powinien przedstawić sądowi więcej szczegółów dotyczących choćby wysokości osiąganych dochodów, innych możliwości zarobkowania, ogólnej sytuacji materialnej i bytowej rodziny. Przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. wymaga uprawdopodobnienia wskazanych w przepisie przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej, co zdaniem sądu oznacza, że skarżący powinien wykazać związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy wykonaniem zaskarżonej decyzji a zaistnieniem niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tej sytuacji, wobec niewystarczającego uzasadnienia wniosku i tym samym niewykazania przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji podlegał oddaleniu. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.