II GSK 710/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 maja 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 1873/22 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 12 września 2022 r. nr SKO.UP/4121/101/2022 w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 22 maja 2023r., sygn. akt III SA/Kr 1873/22 oddalił skargę M. K. (dalej: Strona, Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej: Kolegium, SKO) z 12 września 2022 r. w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, który zaskarżono w całości, złożyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Strona (reprezentujący pełnomocnik zaznaczył, że zgłasza środek odwoławczy na wyraźne jej żądanie), na zasadzie art. 173 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 176 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 177 § 1 p.p.s.a. Na zasadzie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a, poprzez niewłaściwą kontrolę sądową działania administracji publicznej i oddalenie skargi, gdy prawidłowa wykładnia przepisów ustawy, tj. art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018r. poz. 957; dalej: ustawa zmieniająca p.r.d.) w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 541 z późn. zm.; dalej: ustawa zmieniająca k.k.) odsyłającym do art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 988 z późn. zm.; dalej: p.r.d.) w zw. z art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z Dz. U. z 2021r. poz. 1212; dalej: u.k.p.), powinna skutkować uchyleniem skarżonej decyzji, gdyż prawidłowa wykładania ww. norm winna skutkować przyjęciem, iż zastosowanie sankcji zatrzymania prawa jazdy nie powinno dotyczyć osoby, która przekroczyła 24 pkt w okresie po uchyleniu art. 130 p.r.d. W oparciu o powyższe wnosiła o: uchylenie skarżonego wyroku I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych oraz oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna Strony nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Należy wskazać, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a, ponieważ Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona - organ, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zajął stanowiska w tej kwestii. Wymaga wyjaśnienia, że Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od szczegółowego przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zgodnie bowiem z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny ma swobodę co do zakresu przedstawienia ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Przed oceną zarzutów skargi kasacyjnej przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Kierując się powyższymi założeniami i wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył swoje rozważania do oceny zgodności z prawem wydanego przez Sąd I instancji wyroku w zakresie zarzutu zgłoszonego w skardze kasacyjnej. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, NSA stwierdził, że przede wszystkim została nieprawidłowo skonstruowana. Został postawiony jeden zarzut, w którym Skarżąca podnosząc naruszenie przepisu o charakterze ustrojowym (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.) oraz przepisów postępowania (art. 151 w zw. art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.) zarzucała w rezultacie naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 16 ust. 1 ustawy zmieniającej p.r.d. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy zmieniającej k.k., odsyłającym do art. 130 ust. 1 p.r.d. w związku z art. 136 ust. 1 u.k.p. poprzez błędną wykładnię tych ostatnich wskutek powołania się na nieistniejące normy - art. 130 ust. 1 p.r.d. i zastosowanie sankcji zatrzymania prawa jazdy osobie, która przekroczyła limit 24 pkt w okresie po uchyleniu ostatniego przepisu. Należy także podkreślić, że zarzuty naruszenia wymienionych przepisów p.p.s.a. nie zostały uzasadnione, co stanowi istotne naruszenie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., nakazującego, aby skarga kasacyjna zawierała przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie wykazywały także "istotności" wpływu naruszenia ww. przepisów p.p.s.a. na wynik sprawy, czego z kolei wymaga art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Ponadto Skarżąca nie odniosła się do żadnego z przepisów: art. 3 § 1 pkt 2, art. 133 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a., a wymienionych w zarzucie skargi kasacyjnej przepisów prawa. W orzecznictwie panuje jednolity pogląd, że zarzuty kasacyjne oraz ich uzasadnienie nieodpowiadające wymaganym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu (dalej: NSA) ocenę ich zasadności, natomiast zarzuty przedstawione w sposób enigmatyczny mogą prowadzić do nieprawidłowo zrozumianych ocen (por. wyrok NSA z 4 lipca 2024 r., sygn. akt III FSK 922/23; opublikowane podobnie jak niżej cytowane: orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sytuacji Sąd ograniczył swą wypowiedź jedynie do wyjaśnienia ogólnych kwestii związanych z wykładnią i zastosowaniem wspomnianych uregulowań, kierując się uchwałą pełnego składu sędziów NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, w której wskazano, że art. 183 § 1 p.p.s.a. wprowadza zarówno ograniczenie do rozpoznania skargi kasacyjnej w jej granicach (wyznaczonych zarzutami), ale także i obowiązek jej rozpoznania właśnie w tych granicach. Należy wyjaśnić, że art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. Zgodnie z jego treścią uzasadnienie wyroku powinno zawierać przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010r. sygn. akt II FPS 8/09). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma możliwości merytorycznego odniesienia się do ustaleń i ocen prawnych prezentowanych przez Sąd I instancji. Rozpoznanie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polega wyłącznie na zweryfikowaniu, czy uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie prawem wymagane elementy. Oceniając kwestionowany wyrok należy stwierdzić, że WSA odniósł się do okoliczności prawnych sprawy i wyjaśnił motywy leżące u podstaw podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zatem wszystkie ustawowo wymagane elementy i zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego poddaje się kontroli instancyjnej. Z kolei co do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., zgodnie z tym przepisem "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2." Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić skuteczną podstawę kasacyjną, np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z 16 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 6419/21). Skarżąca nie zarzuciła Sądowi I instancji, że orzekł opierając się na dowodach, które znajdowały poza aktami sprawy, albo że nie uwzględnił dowodów, które się w tych aktach znajdują. Podważała zaś, że WSA oparł wyrok na nieistniejącej normie prawnej, co pozostaje poza zakresem zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Natomiast w kwestii zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., należy wyjaśnić, że w myśl art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten ma więc charakter ustrojowy. Przepis art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. wskazuje zaś na decyzje administracyjne jako akty podlegające kontroli sądowoadministracyjnej. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem Strony, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie (por. wyrok NSA z 15 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 709/22). Sąd odwoławczy nie znalazł podstaw do przyjęcia, że WSA nie dokonał w sprawie takiej kontroli bądź zastosował środki, których ustawa nie przewiduje, czy też ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Zatem zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. nie był trafny. Przed oceną zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego: art. 16 ust. 1 ustawy zmieniającej p.r.d. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy zmieniającej k.k., art. 130 ust. 1 p.r.d. w związku z art. 136 ust. 1 u.k.p., należy wyjaśnić, że Skarżąca popełniła trzy wykroczenia drogowe w okresie od 29 marca 2019 r. do 11 grudnia 2019 r., za które otrzymała łącznie 26 punktów karnych, a decyzja odwoławcza została wydana przez Kolegium w dniu 12 września 2022 r. Odnosząc się do zarzutu uchybienia ww. przepisom, wyjaśnić należy, że w myśl art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy zmieniającej k.k. (w brzmieniu obowiązującym w dniu stwierdzonych naruszeń oraz w dniach wydania decyzji obu instancji), do dnia wskazanego w komunikacie, który Minister właściwy do spraw informatyzacji ogłasza w swoim dzienniku urzędowym oraz na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej, określającego termin wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających wprowadzenie, przekazywanie, gromadzenie i udostępnianie z centralnej ewidencji kierowców danych o naruszeniach, o których mowa rozdziale 15 ustawy zmienianej w art. 5 (u.k.p.), starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem w przypadku przekroczenia liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 p.r.d. należy nadmienić, że art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy zmieniającej k.k. nadal obowiązuje. Z kolei zgodnie z art. 130 ust. 1 p.r.d., Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji (ust. 1). Natomiast według art. 130 ust. 4 p.r.d. Minister właściwy do spraw wewnętrznych w porozumieniu z Ministrem właściwym do spraw transportu oraz Ministrem Sprawiedliwości, mając na uwadze dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego, określi, w drodze rozporządzenia:1) sposób punktowania i liczbę punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego;2) warunki i sposób prowadzenia ewidencji, o której mowa w ust. 1, oraz tryb występowania z wnioskami o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji;3) program szkolenia i jednostki upoważnione do prowadzenia szkolenia, o którym mowa w ust. 3;4) liczbę punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia;5) podmioty uprawnione do uzyskiwania informacji zawartych w ewidencji, o której mowa w ust.1. Wskazać należy, że cały art. 130 p.r.d. został uchylony na mocy art. 125 pkt 13 u.k.p. (Dz. U. z 2011 r. Nr 30 poz. 151). Jednak na podstawie art. 139 pkt 3 u.k.p., przepis art. 125 pkt 13 tej ustawy wszedł ostatecznie w życie z dniem 4 czerwca 2018 r. (na mocy art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami oraz niektórych innych ustaw, opubl. Dz. U. poz. 2001), przedłużając do tej daty obowiązywanie art. 130 ust. 1 i ust. 4 p.r.d. Równocześnie na podstawie art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 957, dalej: ustawa zmieniająca z 2018 r.), która weszła w życie 4 czerwca 2018 r. (art. 19), przepis art. 130 p.r.d. w brzmieniu dotychczasowym, stosuje się do dnia wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających wprowadzenie, przekazywanie, gromadzenie i udostępnianie z centralnej ewidencji kierowców danych o naruszeniach, o których mowa w art. 130 p.r.d. (ust. 1). Minister właściwy do spraw informatyzacji ogłasza w swoim dzienniku urzędowym oraz na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej komunikat określający termin wdrożenia rozwiązań technicznych, o których mowa w ust. 1. Komunikat ogłasza się w terminie co najmniej 3 miesięcy przed dniem wdrożenia rozwiązań technicznych określonym w tym komunikacie (ust. 2). Ta ostatnia zmiana przedłużyła obowiązywanie art. 130 p.r.d. do 17 września 2022 r., gdyż na mocy art. 14 pkt 2 ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy- Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2328), który zgodnie z art. 23 pkt 3 tego aktu wszedł w życie po upływie 9 miesięcy od dnia ogłoszenia (czyli 17 września 2022 r.), został uchylony art. 16 ustawy zmieniającej z 2018 r. Równocześnie w art. 136 ust. 1 u.k.p. przewidziano, że w przypadku gdy naruszenia przepisów ruchu drogowego popełnione przed dniem określonym w komunikacie, o którym mowa w 13 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2018 r., skutkowały przekroczeniem liczby 24 punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego, a w przypadku kierowców, którzy dopuścili się tych naruszeń w okresie jednego roku od wydania po raz pierwszy prawa jazdy - liczby 20 punktów, stosuje się tryb postępowania oraz skutki według stanu prawnego na dzień popełnienia naruszenia powodującego przekroczenie dopuszczalnej liczby punktów. W tym celu Policja może przetwarzać dane zgromadzone w trybie art. 130 p.r.d. Skoro naruszenia skutkujące uzyskaniem 26 pkt karnych nastąpiły w 2019 r., a decyzja ostateczna została wydana 12 września 2022 r., to organy obu instancji prawidłowo wydały decyzje w niniejszej sprawie na podstawie obowiązujących wówczas przepisów: art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy zmieniającej k.k. oraz art. 130 p.r.d. (por. wyroki NSA z: 10 lipca 2024 r., sygn. akt II GSK 2442/23; 27 lutego 2024 r., sygn. akt II GSK 1515/23; 21 czerwca 2023 r., sygn. akt i OSK 611/20; 19 maja 2023r., sygn. akt II GSK 1043/22). Zatem i podnoszone przez Stronę uchybienie powyższym przepisom prawa materialnego należało uznać za niezasadne. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na mocy art. 184 p.p.s.a.