II GSK 767/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Maciejko Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 września 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 września 2025 r. sygn. akt III SA/Łd 133/25 w sprawie ze skargi B. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 23 grudnia 2024 r. nr SKO.4141.1104.2024 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia obowiązku solidarnej zapłaty kosztów związanych z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu oddala skargę kasacyjną.

I. Decyzją z 17 lutego 2022 r. nr ZDiT-IU.40081.1195.1.2021 Prezydent Miasta Łodzi, na podstawie art. 130a ust. 6, 6a oraz 10h-10j ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 450 ze zm. - dalej jako prd), art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2020 poz. 920 ze zm.), § 1 ust. 2 pkt 1 uchwały nr XX/453/15 Rady Miejskiej w Łodzi z 18 listopada 2015 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg na terenie miasta Łodzi w 2016 roku (Dz.Urz. Woj. Łódź. z 2015 r. poz. 5495), § 1 ust. 2 pkt 1 uchwały nr XXXVII/976/16 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 16 listopada 2016 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg na terenie miasta Łodzi w 2017 roku (Dz.Urz. Woj. Łódź. poz. 5338): 1. ustalił wysokość kosztów związanych z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu marki [...] o nr rejestracyjnym [...], powstałych od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania na łączną kwotę 8.868,88 zł; 2. do zapłaty ww. kosztów zobowiązał solidarnie M. L. i B. L. Decyzja stała się ostateczna. II. Po rozpatrzeniu wniosku B. L. (skarżący) o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 17 lutego 2022 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z 14 listopada 2024 r. nr SKO.4141.935.2024, stwierdziło nieważność ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 17 lutego 2022 r. nr ZDiT-IU.40081.1195.1.2021 w części ustalającej solidarnie dla B.L.i M. L. koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem i oszacowaniem pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] w wysokości powyżej kwoty 8.132 zł. III. Po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, SKO w Łodzi, decyzją z 23 grudnia 2024 r. nr SKO.4141.1104.2024 utrzymało w mocy decyzję własną z 14 listopada 2024 r. IV. Wyrokiem z 4 września 2025 r. sygn. akt III SA/Łd 133/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę B.L. na ww. decyzję SKO. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, że kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta Łodzi wydana została w części z rażącym naruszeniem prawa, jednak nastąpiło to nie z powodów wskazywanych przez skarżącego. Jak wskazał, sposób odczytania przez Prezydenta Miasta Łodzi przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie (w tym zwłaszcza art. 130a ust. 6 prd), w wyniku którego uwzględniono koszty usunięcia przedmiotowego pojazdu i koszty jego przechowywania za okres od 8 sierpnia 2015 r. do 31 grudnia 2015 r. w kwocie 736,88 zł, rażąco narusza prawo. W tym czasie nie obowiązywała bowiem uchwała Rady Miejskiej w Łodzi z 22 października 2014 r. nr XCVI/2003/14 w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg na terenie miasta Łodzi w 2015 roku, gdyż WSA w Łodzi wyrokiem z 27 września 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 690/17 stwierdził nieważność § 1 tej uchwały. Prezydent Miasta Łodzi ustalenia skarżącemu opłaty za usunięcie i przechowywanie pojazdu za okres od 8 sierpnia 2015 r. do 31 grudnia 2015 r. dokonał więc z rażącym naruszeniem art. 130a ust. 6 i ust. 10h prd, bowiem jedyną podstawą ustalenia wysokości opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg jest uchwała rady powiatu, której w tym czasie nie było, nie zaś inne kalkulacje czy wyznaczniki kosztów. W tej części ww. decyzja Prezydenta Miasta Łodzi wydana została z rażącym naruszeniem prawa, zaś w pozostałym zakresie, a więc co do opłaty w kwocie 8.132 zł, została wydana zgodnie z obowiązującymi uchwałami Rady Miasta Łodzi, odpowiednio w 2016 i w 2017 roku. Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 365 § 1 kpc, WSA wyjaśnił, że wydając decyzję na podstawie art. 130a ust. 10h prd organ nie ustala tego, czy usunięcie pojazdu było zasadne, czy starosta prawidłowo powiadomił właściciela pojazdu o obowiązku odbioru pojazdu. Te i inne kwestie poprzedzające wydanie postanowienia na podstawie art. 130a ust. 10e prd bada sąd powszechny w sprawie przepadku pojazdu. W związku z art. 365 § 1 kpc postanowienie o przepadku pojazdu ma dla organu administracyjnego charakter przesądzający i wiążący również w zakresie stwierdzenia, czy zostały spełnione wszystkie ustawowe przesłanki w tym, czy usunięcie pojazdu było zasadne i kto jest jego właścicielem. W sprawach o przepadek pojazdu sąd stwierdza zatem czy zostały spełnione wszystkie przesłanki niezbędne do orzeczenia przepadku, w szczególności, czy usunięcie pojazdu było zasadne i czy w poszukiwaniu osoby uprawnionej do jego odbioru dołożono należytej staranności oraz czy orzeczenie przepadku nie będzie sprzeczne z zasadami współżycia społecznego (art. 130a ust. 10e prd). W orzecznictwie podkreśla się, że postanowienie o przepadku pojazdu ma dla organu administracyjnego charakter przesądzający i wiążący również w zakresie kwestii własności tego pojazdu przed orzeczeniem o jego przepadku. V. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł B. L., kwestionując go w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w wyniku pominięcia przez WSA naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jakiego w toku postępowania dopuściły się organy administracji, tj.: 1. art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uchylanie się od podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, która w niniejszej sprawie przybrała cechy oceny dowolnej i skutkowała poczynieniem błędnych ustaleń, 2. art. 365 § 1 k.p.c. poprzez rozciągnięcie związania orzeczeniem Sądu na motywy rozstrzygnięcia, podczas gdy przywołane związanie dotyczy tylko sentencji rozstrzygnięcia, i w konsekwencji; 3. przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnioną odmowę stwierdzenia nieważności decyzji w całości Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez WSA w Łodzi oraz orzeczenie o kosztach postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: VI. Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu prawa. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie dostrzega wad nieważności postępowania pierwszoinstancyjnego. VII. Odpowiadając zbiorczo na pierwszy oraz trzeci ze sformułowanych zarzutów, wskazujących na deficyty w zakresie czynionych ustaleń faktycznych oraz ocen dowodów zebranych w sprawie, należy przybliżyć istotę administracyjnego postępowania nadzwyczajnego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, które to deficyty - w ocenie strony skarżącej - miały wpłynąć na wynik sprawy, powodując wadliwe niestwierdzenie nieważności decyzji. Procedura stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, należy do nadzwyczajnych trybów weryfikacji tego rodzaju aktów i stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych, pozostających w obrocie prawnym i w większości sytuacji nadających danemu podmiotowi określone prawo lub nakładających obowiązek prawny. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może więc nastąpić w przypadku niewątpliwego i oczywistego wystąpienia którejkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaznaczyć jednak należy, że w tym trybie nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest badana (nie jest to bowiem postępowanie zwyczajne), bądź też zweryfikować i sanować wszelkie błędy tak postępowania zwykłego jak i wydanej w jego efekcie decyzji administracyjnej, w tym poprzez dokonanie odmiennej oceny okoliczności sprawy, od tej jaką przeprowadzono pierwotnie, chyba że chodzi o kwalifikowane naruszenie przepisów procesowych, których wadliwa subsumcja doprowadziła do rażąco błędnych ustaleń (w tej sprawie tego rodzaju problem nie występuje). Podkreślenia wymaga także i to, że weryfikacja prawidłowości decyzji administracyjnej następuje z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania, nie zaś stanu obecnie istniejącego, "nowego poziomu wiedzy" w danej dziedzinie, czy też nowo ukształtowanego sposobu rozumienia określonej normy prawnej (w tym w drodze nowelizacji prawa) albo dodatkowych działań strony. W postępowaniu tego rodzaju - co do zasady - nie prowadzi się również nowych dowodów, ani też nie czyni się nowych ustaleń, chyba że chodzi o pewne drobne ze swej istoty doprecyzowanie (w granicach przewidzianych prawem i charakterem trybu nadzwyczajnego) okoliczności ustalonych już w pierwotnym postępowaniu, które z uwagi na swoją niejednoznaczność czy niejasność mogą budzić wątpliwości wpływające na ocenę występowania wady kwalifikowanej. W konsekwencji należy stwierdzić, że w trybie nadzwyczajnym ocenia się działanie organu, którego decyzja poddana jest nadzwyczajnej weryfikacji w kontekście dowodów zebranych w postępowaniu zwykłym i stanu prawnego obowiązującego w dacie pierwotnego orzekania. Tym samym, w administracyjnym postępowaniu nadzwyczajnym (nieważnościowym), kontroluje się ważność decyzji ostatecznej przez pryzmat ewentualnie tkwiących w niej od samego początku wad o charakterze kwalifikowanym, a więc najpoważniejszych uchybień jakimi może zostać dotknięty akt administracyjny. Należy mieć więc na uwadze to, że tylko wady doniosłe, nie zaś wszystkie uchybienia dotyczące decyzji administracyjnej, mogą zostać uznane za istotne, tj. takie, które uzasadniają wyeliminowanie konkretnej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc (a więc od początku jej istnienia). W kontekście powyższego Naczelny Sąd Administracyjny zwraca ogólnie uwagę, że przesłanka nieważności decyzji administracyjnej z uwagi na rażące naruszenie prawa (ta bowiem jest podstawą żądań i twierdzeń strony skarżącej), jak wskazuje m.in. prof. M. Jaśkowska (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wyd. LEX), może dotyczyć zarówno przepisów: materialnych, procesowych, jak i ustrojowych. Wskazano już na to w wyroku NSA OZ we Wrocławiu z 8 sierpnia 1986 r. sygn. akt SA/Wr 370/86 zwracając uwagę, że z brzmienia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wynika, aby wadliwość miała dotyczyć tylko podstawy materialnoprawnej decyzji. Z kolei w wyroku z 14 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Go 414/19 WSA w Gorzowie Wielkopolskim wskazał, że możliwe jest oparcie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na rażącym naruszeniu zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów prawa procesowego, aczkolwiek przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Na możliwość stwierdzenia nieważności z uwagi na rażące naruszenie przepisów procesowych wskazuje także B. Adamiak (zob. Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012/3/54). W kontekście powyższego przypomnieć więc należy, że o rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić jedynie i wyłącznie wówczas, gdy spełnione są kumulatywnie trzy podstawowe przesłanki tego stanu, tj. (1) naruszenie prawa ma charakter oczywisty, widoczny na "pierwszy rzut oka", (2) charakter przepisu, który został naruszony pozwala na proste uznanie oczywistości jego naruszenia (jest on jasny, klarowny i nie wymaga prowadzenia skomplikowanej wykładni prawa) oraz (3) przemawiają za tym racje (skutki) społeczne i ekonomiczno-gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie dotknięte wadą kwalifikowaną. Ta ostatnia przesłanka musi mieć przy tym i w istocie ma decydujące znaczenie przy dokonywaniu oceny stwierdzonego naruszenia prawa, albowiem łączy pierwsze dwie, akcentując i niejako warunkując istotność wady kwalifikowanej. Nie zawsze bowiem oczywiste naruszenie jasnego w swej warstwie interpretacyjnej przepisu prawa oznaczać będzie, że ma ono charakter rażący. Kluczowe są bowiem skutki społeczno-ekonomiczno-gospodarcze, jakie owo naruszenie powoduje w obrocie prawnym, czyniąc dalsze trwanie decyzji niemożliwym do zaakceptowania w państwie praworządnym. W istocie z omawianych zarzutów kasacyjnych wynika, że strona kontestuje brak odmiennego ustalenia kwestii przypisanego jej przymiotu właściciela odholowanego pojazdu, niż dokonane przez organ nadzorczy, czy wcześniej przez organ orzekający w trybie zwykłym, a także sąd powszechny orzekający o przepadku pojazdu. Należy zatem wyjaśnić, że w postępowaniu nieważnościowym nie można było ponownie czynić ustaleń, które zmierzałyby do zanegowania faktu własności pojazdu stwierdzonego zarówno przez sąd powszechny orzekający o przepadku (ustalenie właściciela, jeżeli jest tylko możliwe, stanowi podstawowy element tej procedury), jak również przez organ rejestrujący pojazd. Eksponowany więc przez stronę fakt bycia osobą nieletnią w momencie rejestracji pojazdu przez jej ojca (i dopisanie jej jako współwłaściciela) nie może mieć więc wpływu na przyjęty w decyzji o kosztach, a następnie w decyzji rozstrzygającej wniosek strony o jej unieważnienie, fakt (ściślej cechę) właściciela. Ta bowiem wynika nie tylko z decyzji rejestracyjnej, ale jak słusznie wskazał organ i WSA, także z postanowienia o przepadku, wydanego - jak wynika z jego sentencji - w postępowaniu z udziałem skarżącego, który nie podjął w nim polemiki z ustaleniami sądu powszechnego. Niezasadnie więc strona uważa, że kwestię własności pojazdu można było w postępowaniu nadzwyczajnym ponownie badać i inaczej niż w postępowaniu zwykłym ukształtować (ocenić). W postępowaniu tego rodzaju (nadzwyczajnym) można było bowiem zbadać, czy w sposób rażący nie zweryfikowano tego zagadnienia w kontekście zebranych dowodów. Ocena przeprowadzona przez SKO i Sąd pierwszej instancji, niestwierdzająca wady rażącego naruszenia prawa, jest więc prawidłowa. VIII. Niezasadny jest także zarzut dotyczący art. 365 § 1 kpc, podnoszący "rozciągnięcie związania orzeczeniem Sądu na motywy rozstrzygnięcia, podczas gdy przywołane związanie dotyczy tylko sentencji rozstrzygnięcia". Po pierwsze, postanowienie o przepadku, choć nie ma to kluczowego znaczenia w sprawie, wymienia skarżącego jako uczestnika postępowania, uznanego za właściciela pozbawianego - właśnie w drodze przepadku - własności pojazdu. Po drugie, organy orzekające o kosztach są - co do zasady - związane ustaleniami sądu powszechnego orzekającego przepadek pojazdu, bowiem postępowanie w tym zakresie powinno zostać przeprowadzone z udziałem ustalonego właściciela pojazdu. Ogólnie należy więc zauważyć, że znaczenie w tym zakresie ma niewątpliwie art. 130a ust. 10h prd, który kosztami powstałymi od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania, obciąża osobę będącą właścicielem pojazdu w dniu wydania dyspozycji jego usunięcia, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i. Kluczową datą dla ustalenia osoby właściciela jest więc data wydania dyspozycji usunięcia pojazdu. Z powyższego przepisu wynika zatem, że ustawodawca cechę właściciela pojazdu, bez wątpienia zmienną w czasie, wiąże z momentem wydania dyspozycji, wprowadzając od tego dwa wyjątki (1. niemożność ustalenia właściciela, 2. istnienie osoby władającej pojazdem na podstawie innego niż własność tytułu prawnego, przy czy ten ostatni poszerza katalog zobowiązanych solidarnie). Ważkim argumentem dotyczącym związania organów orzeczeniem o przepadku jest przy tym to, że sąd powszechny czyni ustalenia co do właściciela, któremu odejmuje prawo własności. Argumentacyjnie orzecznictwo odwołuje się w tym przypadku przede wszystkim do wyroku TK z 3 czerwca 2008 r. sygn. akt P 4/06, który podważył "automatyzm" przepadku pojazdu (bez udziału sądu), a w związku z tym zanegował brak udziału właściciela w tego rodzaju postępowaniu i obrony jego praw. Posiłkowo wskazuje się również na fakt, że żaden z przepisów prd nie wyłącza skutków postanowienia wydanego w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 610⁶ i art. 610⁷ kpc (o przepadek pojazdów) w zw. z art. 130a ust. 10 prd, przewidzianych w art. 365 § 1 kpc (związanie prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego). W konsekwencji postanowienie wydane w postępowaniu przed sądem cywilnym, wiąże organy nie tylko w zakresie ustaleń co do nowego właściciela pojazdu, co do którego orzeczono przepadek, ale i co do dotychczasowego właściciela tego pojazdu. Podkreślić jednak należy tę okoliczność, że z punktu widzenia ustalenia kosztów, istotny jest właściciel z chwili wydania dyspozycji, zatem na tym tle może dochodzić do "rozluźnienia" związania wynikającego z prawomocnego postanowienia o przepadku (inna osoba była właściciel w chwili wydania dyspozycji, inna jest w chwili orzekanego przepadku). W niniejszej sprawie, uwzględniając zarówno treść postanowienia o przepadku (sentencję i uzasadnienie), a także zgromadzone dokumenty z rejestru CEPiK, rozdźwięku w tym zakresie nie było (od chwili rejestracji skarżący figurował jako współwłaściciel spornego pojazdu). Jakkolwiek więc dopuścić należy możliwość innego określenia przez organ właściciela pojazdu niż dokonane przez sąd powszechny orzekający przepadek (kierujący się zasadą aktualności prawa własności a nie datą wydania dyspozycji jak powinien czynić to organ), a także w razie oczywistej i przede wszystkim niesprzecznie potwierdzonej rozbieżności pomiędzy ustaleniami sądu powszechnego a organu orzekającego o kosztach, np. niewątpliwego wykazania przejścia prawa własności, to jednak w niniejszej sprawie nie było ku temu podstaw, gdyż tego rodzaju sytuacja w ogóle nie wystąpiła. Podkreślić przy tym należy, że strona dezawuuje postanowienie sądu powszechnego o przepadku, w sytuacji gdy nie podjęła w tym postępowaniu jakiejkolwiek obrony. Nie wykluczając zatem, że organy orzekające o kosztach usunięcia, przechowania i oszacowania pojazdu, mają - w kontekście art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - obowiązek przeprowadzenia własnego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia właściciela przedmiotowego pojazdu albo innej osoby uprawnionej do dysponowania tym pojazdem, to jednak w niniejszej sprawie żadnych wątpliwości, tym bardziej prowadzących do wniosku o rażącym naruszeniu prawa, w tym zakresie nie było. W związku z powyższym, skarga kasacyjna, jako niezasadna, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.