II GSK 794/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Maciejko (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del WSA Izabella Janson Protokolant asystent sędziego Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 2892/22 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 24 sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od M. M. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 2000 (dwa tysiące) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 lutego 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 2892/22 uwzględnił wniesioną przez M. M. skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 24 sierpnia 2022 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 17 czerwca 2022 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł, z tytułu: a) przekroczenia dopuszczalnej wysokości zespołu pojazdów wynoszącej 4,00 m (o 12 cm, tj. o 3%) i b) przekroczenia dopuszczalnego nacisku grupy osi składającej się z 3 osi nie napędowych wynoszącej 24 t (o 2,91 t, tj. o 12,08%). Decyzje wydano na podstawie art. 140aa ust. 1, art. 140aa ust. 3 pkt 1, art. 140ab ust. 2 i art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1977 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1251, zwanej dalej p.r.d.) w zw. z § 5 ust. 1 pkt 3 lit. b i § 2 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz.U. z 2024 r., poz. 502, zwanego dalej r.w.t.). Sąd I instancji uchylając decyzję II instancji stwierdził, że wydana została z naruszeniem przepisów art. 140aa ust. 4 p.r.d., w zakresie, w jakim organ nie kontynuował postępowania wyjaśniającego aby wykazać, czy skarżąca dochowała należytej staranności podejmując się przewiezienia nienormatywnego ładunku; nie ocenił też, czy na wynik sprawy miała niepodzielność ładunku. Sąd I instancji podzielił pogląd organów, że okoliczności faktyczne przebegu transportu ustalono prawidłowo. Prawidłowo też stwierdzono, że doszło zarówno do przekroczenia wysokości pojazdu, jak i nacisku zespołu osi. Jak wynika z kontroli przeprowadzonej w dniu 14 kwietnia 2022 r. o godz. 1115 w G. na ul. J. [...] (droga krajowa nr [...]), gdzie dopuszczalny jest ruch pojazdów o nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t, poruszał się 5-osiowy pojazd członowy składający się z ciągnika samochodowego marki Man (nr rej. [...]) i 3-osiowej naczepy marki Schmitz (nr rej. [...]), którym kierował S. Ł. wykonując krajowy transport drogowy rzeczy w imieniu skarżącej M. M.. Pojazdem był przewożony krąg blachy, zakwalifikowany przez organ, przy okazji ustaleń faktycznych, jako ładunek podzielny. Pomiary wykazały, że wysokość zespołu pojazdów wynosiła 4,12 m, a więc wysokość dopuszczalna (4 m) została przekroczona o 12 cm (tj. o 3%). Stwierdzono też, że dopuszczalny nacisk grupy 3 osi nienapędowych (wynoszący 24 t) został przekroczony o 2,91 t (tj. o 3%, co wymagało zezwolenia V kategorii, zgodnie z poz. 5 zał. nr 1 do p.r.d.). Kontrolowany podmiot nie posiadał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Po pierwsze, w ocenie Sądu I instancji organ błędnie zakwalifikował przewożony materiał w postaci kręgu blachy jako ładunek podzielny, a więc nie odpowiadający wymogowi z art. 64 ust. 2 p.r.d. Krąg blachy przewożony przez skarżącą zakwalifikowany został jako podzielny, a nie należał do takich. Po drugie, w ocenie Sądu I instancji GITD "zbyt pobieżnie" ocenił okoliczności mogące zniwelować odpowiedzialność skarżącej, określone w art. 140aa ust. 4 p.r.d. w zakresie dochowania należytej staranności lub braku wpływu na powstanie naruszenia. Skarżąca mogła bowiem nie mieć pełnej świadomości jak przewożony przedmiot (krąg blachy) został ulokowany podczas załadunku i mogła nie wiedzieć, że sposób ulokowania go na naczepie spowodował przekroczenie dopuszczalnego nacisku osi. Skoro dopuszczalna masa całkowita nie została przekroczona, to o karze przesądził sposób załadunku i przekroczenie nacisku na oś. Organ przed wydaniem decyzji powinien "rozważyć" sposób organizacji współpracy kierowcy z załadowcą, F. Sp. z o.o. To obowiązkiem organu było "naprowadzenie strony jakie dowody byłyby przydatne" aby uwolnić się od kary z uwagi na okoliczności określone w art. 140aa ust. 4 p.r.d. i uwzględnić przesłanki "odstąpienia od nałożenia kary", również te z art. 189f k.p.a. Z wyrokiem nie zgodził się Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosząc od niego skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie: 1. przepisów postępowania w postaci: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że GITD nie uwzględnił przesłanek mogących wyłączyć odpowiedzialności skarżącej z powodu nieprawidłowego załadunku, podczas gdy ustalono, że kierowca posiadał wymaganą wiedzę co do konstrukcji i parametrów pojazdu po załadunku; był bowiem zgodnie z dokumentem przewozowym zobowiązany do wskazania miejsca ułożenia towaru na naczepie i ponosił odpowiedzialność za prawidłowe jego ustawienie i zabezpieczenie; Sąd I instancji pominął też, że w zakresie wysokości pojazd był nienormatywny nawet bez ładunku, z uwagi na wolną przestrzeń załadunkową nad przewożonym towarem; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że GITD nie wyjaśnił okoliczności, które towarzyszyły załadunkowi i przez to mogły skarżącą uwolnić od odpowiedzialności z racji braku jej wpływu na naruszenie; to na przewoźniku ciążył obowiązek sprawdzenia ładunku przed wyjazdem i upewnienia się, że spełnia wymogi określone prawem, również w zakresie nacisku osi, skoro jest przedsiębiorcą; kwestia podzielności i niepodzielności ładunku nie miała znaczenia dla wyniku sprawy, bowiem przewoźnik nie posiadał zezwolenia V kategorii, a skoro przejazd pojazdu nienormatywnego dozwolony jest pod warunkiem uzyskania zezwolenia, to jego brak i prawidłowe ustalenie nienormatywności powodowało, że kara w wysokości 10 000 zł została nałożona prawidłowo; 2. przepisów prawa materialnego w postaci: a) art. 140aa ust. 4 pkt 1 i 2, art. 61 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 3, art. 64 ust. 1 pkt 1, art. 64 ust. 2 p.r.d. i art. 36 ust. 1 pkt 2, art. 38 ust. 2 pkt 3, 46 ust. 1 i art. 48 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe (Dz.U. z 2024 r., poz. 1262, zwanej dalej u.p.p.), polegające na błędnym przyjęciu, że podmiot odpowiedzialny za prawidłową realizację przewozu i występujący jako uczestnik ruchu drogowego może żądać zwolnienia z odpowiedzialności powołując się na swoją niewiedzę; nieskontrolowanie nacisków osi i rozmieszczenia ładunku przez przewoźnika oznacza brak należytej staranności przy wykonywaniu działalności; b) art. 2 pkt 35b p.r.d. poprzez błędne przyjęcie, że przewożony ładunek w postaci kręgu blachy był ładunkiem niepodzielnym, podczas gdy taśmy stalowe w kręgach mogą być nawijane, zwijane i przecinane, co pozwala je przy zachowaniu wymogów zachowania poziomu kosztów, dzielić. Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W badanej sprawie nie wystąpiły podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają podstawy określone w art. 174 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że GITD nie wyjaśnił okoliczności, które towarzyszyły załadunkowi i przez to mogły skarżącą uwolnić od odpowiedzialności z racji braku jej wpływu; to na przewoźniku ciążył obowiązek sprawdzenia ładunku przed wyjazdem i upewnienia się, że spełnia wymogi określone prawem, również w zakresie nacisku osi, skoro jest przedsiębiorcą; kwestia podzielności i niepodzielności ładunku nie miała znaczenia dla wyniku sprawy, bowiem przewoźnik nie posiadał zezwolenia V kategorii, a skoro przejazd pojazdu nienormatywnego dozwolony jest pod warunkiem uzyskania zezwolenia, to jego brak i prawidłowe ustalenie nienormatywności powodował, że kara w wysokości 10 000 zł została nałożona prawidłowo. Na wstępie podkreślić należy, że Sąd I instancji nie kwestionował tego, że pojazd jest pojazdem nienormatywnym i że jego gabaryty (wysokość) oraz nacisk osi odpowiadają wartościom, które przepisy prawa, w postaci odpowiednio art. 140aa ust. 1 i art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. b p.r.d. w zw. z § 5 ust. 1 pkt 3 lit. b i § 2 ust. 4 r.w.t., kwalifikują jako wymagający posiadania zezwolenia V kategorii, określonego w poz. 5 zał. nr 1 do p.r.d. Nie ulega też kwestii, że skarżąca nie posiadała zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Spór powstał na tle tego, czy ustalenie, że: a) ładunek mógł być niepodzielny oraz b) skarżąca mogła być usprawiedliwiona z niewiedzy o jego nieodpowiednim ułożeniu na pojeździe (naczepie), a co za tym idzie – o prawdopodobnej przyczynie przekroczenia nacisku ości – mogło mieć wpływ na wynik sprawy i stanowić przyczynę uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i zobowiązania organu do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego. Na obydwa pytania należy odpowiedzieć przecząco, co trafnie wykazano w skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 64 ust. 2 p.r.d. zabrania się przewozu pojazdem nienormatywnym ładunków innych niż ładunek niepodzielny, z wyłączeniem pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwolenia kategorii I (tj. pojazdów wolnobieżnych, rolniczych). Zgodnie z art. 64d ust. 2 pkt 1 p.r.d. zezwolenia V kategorii wydaje się pod warunkiem, że ładunek jest niepodzielny. Te regulacje określają zasady wydawania zezwoleń V kategorii. Natomiast przejazd objęty odpowiedzialnością za przejazd po drodze publicznej pojazdem nienormatywnym może być: a) przejazdem pojazdu, który nie posiadał zezwolenia V kategorii, a przewoźnik uzyskałby je gdyby o nie zabiegał (art. 140ab ust. 2 p.r.d.), bowiem przewożony ładunek był niepodzielny zgodnie z art. 64 ust. 2 p.r.d. lub też b) przejazdem pojazdu, który nie posiadał zezwolenia V kategorii, ale przewoźnik by go nie uzyskał z powodu podzielności ładunku (art. 64 ust. 1 pkt 1 i art. 64d ust. 2 pkt 1 p.r.d.). W obu tych przypadkach odpowiedzialność przewoźnika jest taka sama, co trafnie podniósł organ w skardze kasacyjnej. Konstrukcyjnymi elementami odpowiedzialności są bowiem: status pojazdu nienormatywnego i brak zezwolenia na przejazd, a więc wszystkie przesłanki odpowiedzialności z art. 140aa ust. 1 p.r.d. Przyczyna podzielności lub niepodzielności ładunku miałaby zatem znaczenie w postępowaniu o udzielenie zezwolenia, a nie w postępowaniu o nałożenie kary za przejazd bez zezwolenia. Ocena, jakiej dokonania (pogłębienia) domagał się Sąd I instancji od organu, była nieuprawniona, bowiem ta okoliczność nie należała do okoliczności mających istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, który został przez Sąd I instancji naruszony. Nie było więc podstaw aby postępowanie dowodowe kontynuować w celu wykazania, czy krąg blachy mógł podlegać fragmentacji, tak w sensie technologicznym (możliwości cięcia rolki blachy na mniejsze części), jak i relacji wartości materiału do kosztu lub ryzyka szkody takiej fragmentacji, wedle probierzy określonych w art. 2 pkt 35b p.r.d. Zasługiwał na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że GITD nie uwzględnił przesłanek mogących wyłączyć odpowiedzialność skarżącej z powodu nieprawidłowego załadunku, podczas gdy ustalono, że kierowca posiadał wymaganą wiedzę co do konstrukcji i parametrów pojazdu po załadunku i był zgodnie z dokumentem przewozowym zobowiązany do wskazania miejsca ułożenia towaru na naczepie oraz ponosił odpowiedzialność za prawidłowe jego ustawienie i zabezpieczenie, a także – powiązany z nim – zarzut naruszenia art. 140aa ust. 4 pkt 1 i 2, art. 61 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 3, art. 64 ust. 1 pkt 1 art. 64 ust. 2 p.r.d. art. 36 ust. 1 pkt 2, art. 38 ust. 2 pkt 3, art. 46 ust. 1 i art. 48 u.p.p., polegającego na błędnym przyjęciu, że podmiot odpowiedzialny za prawidłową realizację przewozu i będący jako uczestnikiem ruchu drogowego, może żądać zwolnienia z odpowiedzialności powołując się na swoją niewiedzę; nieskontrolowanie nacisków osi i rozmieszczenia ładunku przez przewoźnika oznacza brak należytej staranności przy wykonywaniu działalności. Przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji było to, że skarżąca w skardze do Sądu I instancji zarzucając, podobnie jak w odwołaniu, organom naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. stwierdziła, że te nie podjęły aktywności zmierzającej do "ustalenia okoliczności i osób odpowiedzialnych za przekroczenie dopuszczalnych parametrów pojazdu i okoliczności, w jakich doszło do przekroczenia". Było to w ocenie Sądu I instancji podstawą aby przyjąć, że organ w toku postępowania miał obowiązek "naprowadzenia strony jakie dowody byłyby przydatne" aby uwolnić się od kary z uwagi na okoliczności określone w art. 140aa ust. 4 pkt 1 p.r.d. i uwzględnić przesłanki "odstąpienia od nałożenia kary", również te z art. 189f k.p.a. Stosownie do art. 140aa ust. 4 pkt 1 p.r.d., nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 140aa ust. 1 i 1a pkt 1 p.r.d., wobec podmiotu wykonującego przejazd, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że ten podmiot: a) dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem (lit. a), nie miał wpływu na powstanie naruszenia (lit. b). Wbrew ocenie Sądu I instancji sama sygnalizacja ze strony przewoźnika, wobec którego toczy się postępowanie w sprawie kary z art. 140aa ust. 1 p.r.d., że nie czuje się odpowiedzialnym za wykazane wobec jego pojazdu naruszenie parametrów nie jest dostateczna do podejmowania przez organ inicjatywy i poszukiwania z urzędu środków dowodowych maksymalizujących możliwość odnalezienia okoliczności, która będzie odpowiadała wymogom art. 140aa ust. 4 pkt 1 lit. a lub b p.r.d. Po pierwsze, okoliczności te (dochowanie należytej staranności podczas przejazdu, brak wpływu na powstanie naruszenia) należą do sfery woluntarnej przewoźnika i obejmują jego akty staranności płynące z psychicznego nastawienia do sposobu realizacji swoich obowiązków, tak prawnych, jak i organizacyjnych (lit. a). Takie okoliczności mogą naturalnie stanowić źródło inicjatywy dowodowej strony i organ w oparciu o art. 78 § 1 k.p.a. obowiązany jest takie żądania rozpatrzeć, co następnie podlega kontroli instancyjnej i sądowej. Takiego naruszenia organom nie można w sprawie zarzucić. Po drugie, w realiach badanej sprawy w żadnym względzie skarżąca nie powoływała się na nadzwyczajne okoliczności (losowe, życiowe, przyrodnicze, z lit. b), które powodowałyby że pomimo woli dochowania należytej staranności w przebiegu transportu, nie mogła zapobiec przejazdowi w warunkach przejazdu nienormatywnego. Samo powołanie się, że inny podmiot załadowywał ładunek na jej naczepę nie stanowi takiej okoliczności, skoro przepisy prawa jednoznacznie wskazują, że to do obowiązków przewoźnika należy zapewnienie aby w ramach swojej działalności przewozowej nie dopuścić do przewozu rzeczy, które z powodu swojej masy lub innych właściwości (w tym nacisku osi) spowodowałyby naruszenie przepisów określających warunki wykonywania przewozów drogowych lub przepisów ruchu drogowego (art. 36 ust. 1 pkt 2 lit. b u.p.p.). W tym celu, na wypadek wątpliwości przewoźnika co do właściwości ładunku umieszczonego na pojeździe przepisy prawa przewidują "sprawdzenie czy przesyłka odpowiada oświadczeniom nadawcy zawartym w liście przewozowym oraz czy zachowane zostały przepisy dotyczące rzeczy dopuszczonych do przewozu ..." (art. 48 ust. 1 u.p.p.). Ergo, przewoźnik nie sprawdzając przed rozpoczęciem transportu gabarytów i właściwości pojazdu wraz z ładunkiem (zwłaszcza przez pomiar, ważenie kontrolne) godzi się na naruszenia, jakie ulokowanie ładunku na tym pojeździe spowodowało, i to na naruszenia, które mogą go w przyszłości obciążyć odpowiedzialnością. Tak też było w badanej sprawie. Co więcej, ta konkretna relacja przewozowa, jak wynika z dokumentu przewozowego zaakceptowanego przez kierowcę (k. nr 1) wskazywała, że to "kierowca zobowiązany jest do wskazania miejsca ułożenia towaru na naczepie i bierze odpowiedzialność za prawidłowe jego ułożenie i zabezpieczenie". Zatem to personel skarżącej (kierowca) miał w swoim zakresie czynności dopełniać sprawdzenia właściwości pojazdu, w tym również skutków załadunku, przed rozpoczęciem transportu. Skarżąca, jako profesjonalista w ramach przedsiębiorstwa działającego pod nazwą M. w C., nie wywiązała się tym samym z podstawowych obowiązków gwarantujących legalność przejazdu, a tym samym trudno twierdzić, że wadliwe działanie obsady kadrowej przedsiębiorcy było usprawiedliwioną okolicznością, którą przepisy art. 140aa ust. 4 pkt 1 p.r.d. nazywają brakiem wpływu na powstanie naruszenia, albo też że przedsiębiorstwo przewozowe dochowało należytej staranności podczas czynności związanych z przejazdem. Błędnie też stwierdzono w zaskarżonym wyroku, że zakres badania organu powinien obejmować podstawę odstąpienia od nałożenia kary określoną w art. 189f k.p.a., bowiem regulacja ta została wyłączona z mocy art. 189a § 2 zd. końcowe k.p.a., gdyż art. 140aa ust. 4 p.r.d. reguluje odrębne od k.p.a. zasady uwalniania od odpowiedzialności za delikty rodzące administracyjną karę pieniężną (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2025 r., sygn. akt II GSK 116/22, CBOSA). Nie zaszła zatem żadna z wadliwości, jakich Sąd I instancji dopatrzył się po stronie kwestionowanej decyzji, a sprawa okazała się dostatecznie wyjaśniona aby ją rozpoznać co do istoty. Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2026 r., poz. 118).