II GSK 831/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku O. W. o wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej O. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 1 grudnia 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 415/23 w sprawie ze skargi O. W. i O. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 14 kwietnia 2023 r., nr SKO.4141.7.2023 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia postanawia: oddalić wniosek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 1 grudnia 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 415/23, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) oddalił skargę O. W. i O. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 14 kwietnia 2023 r., w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła O. W., wnosząc w niej m.in. o wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonych decyzji do dnia wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia uwzględniającego albo oddalającego skargę kasacyjną. W uzasadnieniu złożonego wniosku skarżąca podała, że wykonanie kwestionowanych decyzji wyrządzi jej znaczną szkodę, bowiem orzeczona kwota kary administracyjnej jest wysoka (ponad czternastokrotnie przewyższa kwotę minimalnego wynagrodzenia za pracę). Jej zdaniem wykonanie decyzji, a w konsekwencji bardzo prawdopodobne wszczęcie postępowania egzekucyjnego i dokonanie zajęć wierzytelności, rodzi niebezpieczeństwo spowodowania szkody majątkowej, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, szczególnie gdy weźmie się pod uwagę dodatkowe koszty (np. koszty postępowania egzekucyjnego) i konieczność poszukiwania przez skarżącą dodatkowych środków finansowych. Skarżąca podniosła, że przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. zobowiązuje stronę do wskazania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, nie nakładając obowiązku ich udowodnienia. Na wnioskodawcy spoczywa zatem obowiązek jedynie uprawdopodobnienia istnienia przesłanek wstrzymania wykonania aktu lub czynności. Z uwagi na powyższe okoliczności, przedmiotowy wniosek uznała za uzasadniony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona ani przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Natomiast trudne do odwrócenia skutki, to takie skutki prawne lub faktyczne, które raz zaistniałe, spowodują istotną bądź trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Wprowadzona w omawianym przepisie ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 61 § 1 p.p.s.a., w myśl której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 kwietnia 2007 r., o sygn. akt I GPS 1/07 (publ. ONSAiWSA 2007, nr 4, poz. 77) w postępowaniu kasacyjnym, wszczętym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę, dopuszczalne jest wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 61 § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a. Z uwagi na to wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji złożony na etapie kasacyjnym mógł zostać rozpoznany przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zauważyć należy, że skoro sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku, tak aby przekonać sąd do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo stwierdzenie strony. Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności winno odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymywanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione (B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 206). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, złożony w sprawie wniosek nie zawiera argumentacji, która przedstawiałaby możliwość wystąpienia niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Przepis ten zawiera zamknięty katalog przesłanek pozytywnych wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, które muszą zostać we wniosku wskazane i uprawdopodobnione. Decyzja o skorzystaniu z możliwości ubiegania się o udzielenie ochrony tymczasowej należy do strony postępowania, która powinna mieć świadomość, że uprawnienie to wiąże się z obowiązkiem uzasadnienia wniosku poprzez poparcie go stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji (por. np. postanowienie NSA z dnia 26 listopada 2007 r., sygn. akt II FZ 338/07). Zastosowanie przez sąd administracyjny w niniejszej sprawie art. 61 § 3 p.p.s.a. wymagałoby wykazania przez skarżącą, że w związku z wykonaniem zaskarżonych decyzji powstaną takie skutki, które trzeba rozpatrywać w kategoriach trudnych do odwrócenia bądź znacznej szkody. Oczywiste jest, iż wykonanie w przedmiotowej sprawie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia samo w sobie może być dotkliwe dla skarżącej, będącej adresatem decyzji, jednakże sama wynikająca z decyzji orzeczona kwota kary administracyjnej, która - jak podaje skarżąca - ponad czternastokrotnie przewyższa kwotę minimalnego wynagrodzenia za pracę, a jej wykonanie skutkować będzie prawdopodobnym wszczęciem postępowania egzekucyjnego i dokonaniem zajęć wierzytelności, nie może być uznana za wystarczającą argumentację do zastosowania ochrony tymczasowej. Skarżąca nie przedstawiła argumentacji na poparcie swojego żądania, nie przedstawiła dokumentów odnoszących się do jej sytuacji rodzinnej i aktualnej kondycji finansowej. Nieuprawnionym byłoby z kolei dokonywanie przez sąd dedukcji intencji oraz argumentacji, które zdaniem wnioskodawcy świadczą o wystąpieniu w jej przypadku przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji. Skarżąca wyjaśniła, że udzielenie jej ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowym jest uzasadnione, niemniej podała wyłącznie ogólnikowe i nieuprawdopodobnione stwierdzenia, które nie mogły być dla sądu wystarczającą podstawą do uwzględnienia jej wniosku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw do zastosowania ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, skoro skarżąca swojego wniosku o wstrzymanie wykonania nie uzasadniła stosownymi dokumentami źródłowymi. Wywody w nim zawarte powinny zostać połączone z niezbędnym odwołaniem się do dokumentów źródłowych potwierdzających prezentowaną przez stronę w tym zakresie argumentację (por. np. postanowienia NSA z: 1 marca 2019 r., sygn. akt I OZ 174/19; 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 856/19). Strona powinna przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej wynikającej z art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie jest wystarczające złożenie samego wniosku z przytoczeniem w jego uzasadnieniu w sposób lapidarny okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia (np. postanowienie NSA z 17 kwietnia 2020 r., sygn. akt II FZ 102/20), samo bowiem powołanie określonych twierdzeń na okoliczności związane z sytuacją materialną czy majątkową strony nie jest wystarczające do uznania, że wniosek spełnia przesłanki zawarte w hipotezie art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. m.in. postanowienia NSA: z 3 lipca 2014r., sygn. akt II OZ 661/14; z 6 lutego 2009 r., sygn. akt II FZ 39/09; z 18 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 502/09). Sąd musi dysponować wyczerpująco wykazanymi, wiarygodnymi faktami pozwalającymi na zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania, stanowi ona bowiem wyjątek od zasady wykonalności zaskarżonych decyzji. Przyjęcie za wiarygodne ogólnikowych twierdzeń stron oznaczałoby w praktyce, że każda osoba fizyczna lub prawna mogłaby skutecznie starać się o wstrzymanie zaskarżonego aktu, bez względu na faktyczne okoliczności sprawy (por. np. postanowienia NSA z: 23 marca 2020 r., sygn. akt II FZ 131/20; 18 grudnia 2019r., sygn. akt II FZ 882/19). Naczelny Sąd Administracyjny w swym orzecznictwie wielokrotnie już podkreślał, że podstawą badania zasadności wstrzymania wykonania decyzji lub aktu jest prawidłowo uzasadniony wniosek. NSA zwracał również uwagę na obowiązki ciążące w tym zakresie na wnioskodawcy. Obowiązek uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu spoczywa na stronie skarżącej i ma na celu przekonanie Sądu o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Nie wystarcza przy tym jedynie samo złożenie wniosku, a nawet przytoczenie w jego uzasadnieniu okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia (zob. postanowienie NSA: z dnia 21 lipca 2023 r. I OSK 438/23; z dnia 17 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 7370/21, publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega wątpliwości, że wniosek taki powinien zostać poparty stosownymi dokumentami źródłowymi pozwalającymi wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Odnosząc się do podniesionych przez skarżącą możliwych konsekwencji wykonania zaskarżonych decyzji w postaci ryzyka wszczęcia postępowania egzekucyjnego i dokonania zajęć wierzytelności, stwierdzić należy, że przedstawione twierdzenia są gołosłowne, wskazane skutki czysto hipotetyczne i nieuprawdopodobnione jakimikolwiek okolicznościami faktycznymi, a z żadnych dokumentów nie wynika ryzyko ich faktycznego wystąpienia. W konkluzji stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie nie przedstawiono jakichkolwiek danych czy dokumentów, które wskazywałyby na zaistnienie przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonych decyzji, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Oznacza to, że pozytywna ocena gołosłownego i ogólnikowego wniosku była wykluczona. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla jednak, że zgodnie z art. 61 § 4 p.p.s.a. postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności wydane na podstawie art. 61 § 2 i § 3 p.p.s.a., sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Gdyby zatem taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, strona może wówczas przedstawić stosowną argumentację oraz dokumentację wraz z nowym wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji. Obecnie wnioskująca nie dostarczyła żadnych dokumentów, ani też nie przedstawiła informacji czy okoliczności, które pozwoliłyby na wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji, jednakże na każdym etapie postępowania może zostać złożony nowy wniosek o zastosowanie ochrony tymczasowej wraz z argumentacją i dokumentami go uzasadniającymi. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.