II GSK 890/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 grudnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 544/20 w sprawie ze skargi S. D. na decyzję Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wycofania z obrotu produktów oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 16 grudnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 544/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę S. D. na decyzję Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu w przedmiocie nakazu wycofania z obrotu produktów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości, zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.), naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego tj. art. 4 pkt 34 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz.U. z 2020 r., poz. 2050; dalej: ustawa o przeciwdziałaniu narkomanii) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że ww. przepis ma zastosowanie do stanu faktycznego niniejszej sprawy, w sytuacji, gdy istotne środki w ogóle nie zostały wprowadzone do obrotu, a ustalenia organu w tym zakresie nie potwierdzone zostały zgromadzonym materiałem dowodowym ani wyrokiem karnym, 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art 77 § 1, 80 i 84 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000; dalej: k.p.a.), polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo że decyzja ta została wydana bez rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, przy zupełnym pominięciu części okoliczności faktycznych, z dokonaniem dowolnej, a nie swobodnej oceny dokumentów przedłożonych przez skarżącego, co w efekcie doprowadziło do nieprawidłowego uznania, że zgłoszony przez skarżącego dowód tj. oświadczenia świadków i jego samego o wycofaniu pierwotnych wyjaśnień - nie jest dostatecznie wiarygodny, 3. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz treść rozstrzygnięcia tj. art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak właściwego uzasadnienia decyzji, zarówno na płaszczyźnie uzasadnienia faktycznego jak i prawnego, w szczególności poprzez niewskazanie faktów i dowodów, na podstawie których organ uznał, że S.D. wprowadził do obrotu środek zastępczy. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, z uwagi na dostateczne wyjaśnienie istoty niniejszej sprawy. Alternatywnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie oświadczył ponadto, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. Ponieważ w niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., nie zachodzą też przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania na podstawie art. 189 p.p.s.a., rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.) i ich uzasadnienia (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w tych granicach skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, podlega zatem oddaleniu. Przede wszystkim za trafne nie mogły zostać uznane zarzuty naruszenia przepisów postępowania, sformułowane w punktach 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej, z podanych niżej powodów. Otóż, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. stwierdzenie przez sąd naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, skutkuje uwzględnieniem skargi i uchyleniem decyzji. W myśl zaś art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. organy administracji publicznej zobligowane są do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Spoczywa na nich obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a ocena na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona musi się mieścić w granicach prawem przewidzianej swobody. Wojewódzki Sąd Administracyjny, oceniając czy organy administracyjne prawidłowo zastosowały wskazane przepisy, a w konsekwencji czy dokonały prawidłowych ustaleń stanu faktycznego sprawy, musi mieć na względzie, że konieczne w sprawie ustalenia dotyczyć muszą faktów prawotwórczych, zatem faktów mających wpływ na wynik sprawy. W postępowaniu administracyjnym konieczne jest bowiem ustalenie czy rzeczywisty stan faktyczny sprawy odpowiada hipotetycznemu stanowi faktycznemu, wyrażonemu w normie prawnej. W rozpoznawanej sprawie poza sporem zasadniczą podstawą materialnoprawną decyzji nakazującej wycofanie z obrotu na okres 18 miesięcy określonych tą decyzją produktów stanowił art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Przepis ten stanowi, że w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu produktu, co do którego zachodzi uzasadnione podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy ze względu na miejsce wytwarzania lub wprowadzania do obrotu państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, wstrzymanie wytwarzania tego produktu lub wycofanie go z obrotu, na czas niezbędny do przeprowadzenia badań mających na celu ustalenie, czy jest on środkiem zastępczym, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy. Z treści przytoczonego przepisu wynika zatem, że zastosowanie w rozpoznawanej sprawie przewidzianego w nim środka prawnego - jakim jest nakazanie wycofania z obrotu określonych produktów - wymagało ustalenia, że doszło do wprowadzania do obrotu produktu, co do którego zachodzi uzasadnione podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w skardze kasacyjnej brak argumentów, które popierałyby zarzut, że Sąd pierwszej instancji wadliwie nie dostrzegł, że zaskarżona decyzja została wydana bez rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, z pominięciem części okoliczności faktycznych, a ocena dowodów była dowolna. W ocenie składu orzekającego NSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku - wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej - w pełni odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Analiza pisemnych motywów rozstrzygnięcia prowadzi do wniosku, że Sąd pierwszej instancji ocenił prawidłowość ustaleń faktycznych pod kątem zasadności orzeczenia o nakazie wycofania z obrotu określonych decyzją produktów. WSA poddał wnikliwej ocenie wszystkie elementy stanu faktycznego ustalonego w sprawie, które legły u podstaw rozstrzygnięcia, w tym wszechstronnie i prawidłowo ocenił poczynione w postępowaniu administracyjnym ustalenia, co do okoliczności wprowadzenia przez skarżącego do obrotu środków zastępczych - w rozumieniu art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomani. Fakt zaś, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z oceną wiarygodności dowodów zgromadzonych na powyższe okoliczności nie znaczy, że Sąd pierwszej instancji miał usprawiedliwione powody, by zarzucić organom - przy ocenie całokształtu dowodów - przekroczenie granic swobody, określonej art. 80 k.p.a. Zarzutem naruszenia przepisów postępowania objęto też, przepis art. 84 k.p.a. - regulujący możliwość dopuszczenia w postępowaniu administracyjnym dowodu z opinii biegłego, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. W skardze kasacyjnej brak jednakże jakiegokolwiek uzasadnienia w czym przejawia się naruszenie tego przepisu. Zarzut nie poddaje się więc kontroli. Konsekwencją wskazanej na wstępie zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej jest bowiem zobowiązanie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia zarówno podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Brak uzasadnienia sformułowanego zarzutu kasacyjnego, a więc i argumentacji mającej wykazywać zasadność tego zarzutu, stanowi istotną wadę konstrukcyjną skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej przejawia się bowiem w tym, że Sąd ten nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Mając z kolei na uwadze, że postępowanie karne, postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi są niezależnymi od siebie autonomicznymi postępowaniami prawnymi trzeba wskazać, że fakt umorzenia postępowania karnego - wszczętego, jak wskazał skarżący kasacyjnie "w tożsamej sprawie" - nie podważa prawidłowości ustaleń, co do faktu wprowadzania przez niego do obrotu produktów wymienionych w decyzji kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji. Skarżący kasacyjnie nie kwestionuje przy tym ustaleń faktycznych, w odniesieniu do zaistnienia przesłanki uzasadnionego podejrzenia, że przedmiotowe w sprawie produkty to środki zastępcze - w rozumieniu art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomani. Skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia podnosi jedynie, że "proszek ujawniony w trakcie zatrzymania nie był w owym czasie wymieniony w wykazie środków odurzających oraz w wykazie substancji psychotropowych ujętych w ustawie o przeciwdziałaniu narkomani /.../ a także w załączniku do rozporządzenia Ministra Zdrowia z 7 sierpnia 2017 r. w sprawie nowych substancji psychoaktywnych". Powyższe, niesporne okoliczności, nie mają jednak znaczenia z punktu widzenia koniecznego zakresu ustaleń faktycznych do wydania decyzji na podstawie powołanego art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomani. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że żadną z podstaw kasacyjnych Sądowi pierwszej instancji nie postawiono zarzutu naruszenia tego przepisu czy to przez błędną wykładnię czy też przez niewłaściwe jego zastosowanie. W zarzucie naruszenia prawa materialnego wskazano wyłącznie art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomani, zgodnie z którym użyte w ustawie określenie - wprowadzanie do obrotu - oznacza udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów, środków zastępczych lub nowych substancji psychoaktywnych. Zarzut niewłaściwego zastosowania tego przepisu, zawierającego wyłącznie definicję ustawową określenia "wprowadzanie do obrotu" nie jest zrozumiały i nie mógł być uznany za skuteczny. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, nie mając usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 - z uwzględnieniem art. 182 § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku. Na koniec wyjaśnienia wymaga, że NSA sporządzając uzasadnienie miał na uwadze przepis art. 193, zdanie drugie, p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przytoczona regulacja szczególna uzasadnia przyjęcie, że ustawodawca wyłączył odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 p.p.s.a. i tym samym dał sądowi kasacyjnemu możliwość ograniczenia pisemnych motywów rozstrzygnięcia do oceny podstaw kasacyjnych - z pominięciem przedstawienia ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej prezentowanej w sprawie przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.