II GSK 893/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Maciejko (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del WSA Izabella Janson Protokolant asystent sędziego Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 grudnia 2022 r. sygn. akt I SA/Bd 578/22 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 24 sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od E. S. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 20 grudnia 2022 r., sygn. akt I SA/Bd 578/22 oddalił wniesioną przez E. S. skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 24 sierpnia 2022 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 1 lipca 2021 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 2 000 zł, z tytułu naruszenia przepisów o transporcie drogowym polegającego na braku: a) orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz b) orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy – na podstawie art. 92a ust. 8 oraz lp. 4.2 i 4.3 zał. nr 4 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2025 r., poz. 1490, zwanej dalej u.t.d.). W wyroku tym, z powołaniem się na art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, zwanej dalej p.p.s.a.), Sąd I instancji stwierdził, że decyzje obu instancji był prawidłowe. Organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy. W trakcie kontroli drogowej w dniu 24 września 2020 r. poddano kontroli samochód osobowy marki Mistubishi Lancer o numerze rej. [...], którym kierował C. S., wykonujący w imieniu i na rzecz E. S., prowadzącej działalność pod nazwą E. w T., przewóz pasażera, który za pomocą aplikacji [...] zamówił kurs w T. z ul. P. na ul. K. (dworzec PKP), uiszczając gotówką cenę 4,18 zł. Pojazd był oznakowany jako taksówka, nie miał jednak zainstalowanego taksometru, zaś aplikacja w telefonie kierowcy nie wykazywała funkcji kasy fiskalnej. Pasażer zamówił przewóz telefonicznie, otrzymując potwierdzenie po akceptacji ceny, a następnie po przewozie otrzymał fakturę za przewóz nr [...] wystawioną w imieniu E. w T. Kierowca okazał wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, do której zgłoszono pojazd poddany kontroli. Kierowca nie posiadał orzeczenia lekarskiego ani psychologicznego o braku przeciwwskazań zdrowotnych i psychologicznych do pracy na stanowisku kierowcy. Przebieg kontroli utrwalono w protokole kontroli. Z tytułu każdego z naruszeń przepisy lp. 4.2. i 4.3 zał. nr 4 do u.t.d. przewidują karę w wysokości 1000 zł. W sprawie nie zaszła określona w art. 92a ust. 10 u.t.d. podstawa wyłączająca podleganie karze za naruszenia określone w zał. nr 4 u.t.d. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli czyn będący naruszeniem, o którym mowa w zał. nr 3 do u.t.d. stanowi jednocześnie naruszenie, o którym mowa w zał. nr 4 do u.t.d., w przypadku podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem będącego jednocześnie osobą, o której mowa w art. 92a ust. 2 u.t.d., nakłada się wyłącznie karę pieniężną, o której mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d. Wprawdzie skarżąca została na podstawie odrębnej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego ukarana karą administracyjną w wysokości 12 000 zł za naruszenia z lp. 1.1 i 2.11 zał. nr 3 do u.t.d. (tj. za wykonywanie transportu bez wymaganej licencji oraz za wykonywanie przewozów okazjonalnych pojazdem niespełniającym wymogów konstrukcyjnych), to jednak przepis art. 92 ust. 10 u.t.d. uwalnia od kary wyłącznie wówczas, gdy naruszenia z zał. nr 3 i 4 do u.t.d. są takimi samymi zachowaniami. W badanej sprawie czyny, za jakie ukarano skarżącą na podstawie zał. nr 3 i zał. nr 4 do u.t.d. były zupełnie różnymi naruszeniami. Regulacji tej nie można odczytywać jako zakazu wymierzania kary z zał. nr 4 u.t.d. już z tego powodu, że w trakcie tej samej kontroli wykryto naruszenie z zał. nr 3 u.t.d. Z wyrokiem nie zgodziła się skarżąca E. S. wnosząc od niego skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej, zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, w postaci: a) art. 92a ust. 2 i lp. 1.2 zał. nr 4 do u.t.d., poprzez pominięcie, że wykonując działalność jest zarządzającym transportem i nie zawierała z kierowcą umowy o pracę, a zatem nie miała obowiązku wyposażać kierowcy w zaświadczenia o braku przeciwskazań psychologicznych lub zdrowotnych; b) art. 92a ust. 10 u.t.d. poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten nie miał zastosowania w sprawie, skoro skarżąca w tym samym dniu dopuściła się naruszeń z zał. 3 i 4 do u.t.d., a organ "za ten sam czyn" wymierzył karę zaskarżoną decyzją oraz decyzją z dnia 1 lipca 2021 r., nr [...] (utrzymaną następnie w mocy decyzją GITD z dnia 22 września 2022 r., nr [...]) i obydwa naruszenia stwierdzono w jednej kontroli; 2. przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie, że organ nie zbadał wszechstronnie sprawy i nie zgromadził wymaganego materiału dowodowego, zwłaszcza w zakresie podstawy zatrudnienia kierowcy w przedsiębiorstwie skarżącej, czym naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji organu odwoławczego, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W badanej sprawie nie wystąpiły podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają podstawy określone w art. 174 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 92a ust. 10 u.t.d. poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten nie miał zastosowania w sprawie, skoro skarżąca w tym samym dniu dopuściła się naruszeń z zał. 3 i 4 do u.t.d., a organ "za ten sam czyn" wymierzył karę zaskarżoną decyzją oraz decyzją z dnia 1 lipca 2021 r., nr [...] i obydwa naruszenia stwierdzono w jednej kontroli. Niekwestionowanym jest w sprawie, że skarżąca w dniu 24 września 2020 r. dopuściła się czterech czynów stanowiących delikty podlegające ukaraniu karą pieniężną przewidzianą przez u.t.d. Za dwa z naruszeń została ukarana decyzją GITD z dnia 22 września 2022 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 1 lipca 2021 r. (wymierzającą karę 12 000 zł), bowiem wykazano względem niej, że popełniła delikty określone w art. 92a ust. 1 w zw. z lp. 1.1 zał. nr 3 (wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji) i lp. 2.11 zał. nr 3 (wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d.) do u.t.d. Na tle badanej aktualnie sprawy GITD wymierzył skarżącej karę w wysokości 2 000 zł za dwa kolejne delikty popełnione tego samego dnia, określone w art. 92a ust. 2 u.t.d. polegające na: a) wykonywaniu przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy (lp. 4.2 zał. nr 4 do u.t.d.) i b) wykonywaniu transportu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy (lp. 4.3 zał. nr 4 do u.t.d.). Niekwestionowanym jest również to, że delikty z obydwu spraw różniły się i stanowiły cztery (dwa w pierwszej ze spraw i dwa w drugiej) odmienne naruszenia prawa. Zgodnie z art. 92a ust. 10 u.t.d., jeżeli czyn będący naruszeniem, o którym mowa w zał. nr 3 do u.t.d. stanowi jednocześnie naruszenie, o którym mowa w zał. nr 4 do u.t.d., w przypadku podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem będącego jednocześnie osobą, o której mowa w art. 92a ust. 2 u.t.d., nakłada się wyłącznie karę pieniężną, o której mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d. Spór sprowadza się zatem do wykładni art. 92a ust. 10 u.t.d. w zakresie znaczenia użytego tam terminu "czyn". W ocenie skarżącej, przeszkoda do ukarania za delikty objęte zał. nr 4 u.t.d. pojawia się już przez to, że tę samą osobę ukarano za zachowanie odpowiadające dowolnemu z deliktów objętych listą zał. nr 3 do u.t.d. W przekonaniu Sądu I instancji i GITD zbieżność zachowań, które rodzą przeszkodę w kumulacji kar pieniężnych zachodzi tylko wówczas jeżeli opis konkretnego czynu z zał. nr 3 i 4 do u.t.d. sobie wzajemnie odpowiada. Sama zbieżność czasowa obu odmian zachowań tego samego podmiotu oraz zamieszczenie ich w innych załącznikach do ustawy – nie są wystraczające do uniknięcia spiętrzonej odpowiedzialności. Naczelny Sąd Administracyjny podziela utrwalony już w orzecznictwie tego Sądu pogląd w zakresie wykładni art. 92a ust. 10 u.t.d., zgodnie z którym samo formalne ulokowanie różnych zachowań skonsumowanych tym samym działaniem, podlegających ukaraniu z różnych załączników do u.t.d. (nr 3 i nr 4) nie jest dostateczne aby odpowiedzialność nie podlegała kumulowaniu. "Czyn", o jakim mowa w art. 92a ust. 10 u.t.d. to nie dowolny delikt z wykazu zał. nr 4 do u.t.d. popełniony przez osobę, która dopuściła się dowolnego z deliktów z listy zał. nr 3 do u.t.d. "Czyn" to konkretne zachowanie osoby dopuszczającej się oznaczonego naruszenia, którego normatywny opis zgadza się z drugim opisem, po porównaniu go w obydwu listach zał. nr 3 i 4 do u.t.d. Czyn wyłączający odpowiedzialność za zachowanie z zał. nr 4 do u.t.d. to tylko taki delikt z zał. nr 3 do u.t.d., który jest wiernym, tym samym jakościowo zachowaniem, jego normatywny opis jest zbieżny jakościowo z opisem z sąsiedniego załącznika (nr 4 do u.t.d.) i atakuje to samo dobro prawne. Idea art. 92a ust. 10 u.t.d. jest taka, aby w obrocie prawnym nie mogły funkcjonować dwie decyzje, które w ten sam sposób opisują zachowanie sprawcy deliktu, co jest swego rodzaju konkurencyjną względem art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. metodą na uchronienie adresata decyzji od dwukrotnego ukarania za ten sam czyn, tzn. za ten sam czyn rozumiany realnie (a więc za zachowanie z tej samej chwili, co popełnienie innego deliktu w reżimie zał. nr 3 i nr 4 do u.t.d.) i ten sam czyn rozumiany nominalnie (tj. zachowanie o tożsamym ustawowym opisie znamion deliktu). Taka ochrona sprawcy czynu utrwala kodeksową ochronę przed funkcjonowaniem wielu decyzji o takim samym przedmiocie (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), zwłaszcza decyzji o charakterze sankcyjnym, jak miało to miejsce w badanej sprawie. Zgodzić należy się z prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, że tożsamość czynów w rozumieniu art. 92a ust. 10 u.t.d. wyznaczona jest przez przedmiotowe znamiona każdego konkretnego zachowania w świetle treści poszczególnych pozycji zał. nr 3 i 4 do u.t.d.; nie oznacza generalnego zakazu nakładania kar za stwierdzone w trakcie jednej kontroli naruszenia przewidziane w zał. nr 3 i 4 do u.t.d. (zob. wyroki z dnia 26 lutego 2026 r., sygn. akt II GSK 1465/22, CBOSA, z dnia 9 października 2025 r., sygn. akt II GSK 722/23, Lex nr 3945031 oraz z dnia 11 lipca 2023 r., sygn. akt GSK 1053/20, CBOSA). Również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2025 r., sygn. akt II GSK 318/23 (CBOSA) stwierdzono, że przepis art. 92a ust. 10 u.t.d. znajduje zastosowanie tylko do takich sytuacji, w których to samo zachowanie deliktowe wyczerpuje jednocześnie tożsame znamiona czynów określonych w zał. nr 3 i 4 do u.t.d. Z tych powodów na aprobatę zasługiwał pogląd zaprezentowany w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżony wyrok nie został tym samym, wbrew ocenie zawartej w skardze kasacyjnej, wydany z naruszeniem prawa materialnego w postaci art. 92a ust. 10 u.t.d. Nie mogły być też uwzględnione zarzuty naruszenia art. 92a ust. 2 i lp. 1.2 zał. nr 4 do u.t.d., poprzez pominięcie, że wykonując działalność jest zarządzającym transportem i nie zawierała z kierowcą umowy o pracę, a zatem nie miała obowiązku wyposażać kierowcy w zaświadczenia o braku przeciwskazań psychologicznych lub zdrowotnych i związany z nim zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie, że organ nie zbadał wszechstronnie sprawy i nie zgromadził wymaganego materiału dowodowego, zwłaszcza w zakresie podstawy zatrudnienia kierowcy w przedsiębiorstwie skarżącej, czym naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Obydwa zarzuty zmierzają do wykazania, że skoro kierowca C. S. nie był zatrudniony na podstawie stosunku pracy w przedsiębiorstwie taksówkowym E. S. (E. w T.), to na przedsiębiorcy tym nie ciążył obowiązek wyposażenia kierowcy w orzeczenia (lekarskie i psychologiczne) o braku przeciwwskazań do pracy na stanowisku kierowcy. Nie ulega kwestii, że z mocy art. 39j ust. 1 i art. 39k ust. 1 u.t.d. kierowca wykonujący przewóz drogowy podlega badaniom lekarskim i psychologicznym w celu stwierdzenia braku przeciwwskazań do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy; do badań tych stosuje się przepisy ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz.U. z 2025 r., poz. 277) i ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2025 r., poz. 1226), co wynika z art. 37j ust. 2 i art. 37k ust. 2 u.t.d. Do kierowania osoby na te badania obowiązany jest p r z e d s i ę b i o r c a, zgodnie z art. 37i ust. 1 pkt 1 lit. b u.t.d. Poza sporem pozostaje to, że E. S. jest przedsiębiorcą i to w jej imieniu i na jej rzecz odbywał się przewóz osoby w dniu 24 września 2020 r. To ona była wystawcą faktury za przejazd, zaoferowała usługę pojazdem z widocznymi oznaczeniami taksówki i zareagowała odpowiedź na ofertę zawarcia umowy przewozu osoby za umówioną cenę. Już to było dostateczne aby jako przedsiębiorca miała obowiązek skierować kierowcę na wymagane badania, a dopiero po uzyskaniu wymaganych orzeczeń o braku przeciwwskazań dopuścić go do pracy. Wbrew ocenie skarżącej, odmiana relacji zatrudnieniowej między nią a kierowcą (C. S.) nie miała znaczenia. Wystarczającym do stwierdzenia wykonywania pracy były ustalenia dokonane w trakcie kontroli, a zwłaszcza to, że C. S. dysponował pojazdem przedsiębiorstwa, reagował na odpowiedzi na oferty klientów tego przedsiębiorstwa, a w trakcie kontroli wykazywał, że prowadzi pojazd na podstawie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób udzielonej skarżącej. To, że ustawodawca posługuje się terminami "stanowisko kierowcy" (lp. 4.2 i 4.3 zał. nr 4 do u.t.d.) oraz "wykonywanie pracy" (art. 39j ust. 1 i art. 39k ust. 1 u.t.d.) nie oznacza, że relacja łącząca przedsiębiorcę i kierowcę musi być stosunkiem pracy. Współcześnie rozwiązania Kodeksu pracy, w tym odnoszące się do badań profilaktycznych i bezpieczeństwa oraz higieny pracy, ustawodawca często wykorzystuje w relacjach cywilnych, w tym gospodarczych. Znaczna różnorodność form zatrudnienia niepracowniczego i w pewnym sensie wypieranie kodeksowego stosunku pracy z pozycji dominującej formy zatrudnienia przez stosunki obligacyjne i umowy w obrocie gospodarczym sprawiły, że ustawodawca formułuje odesłania do Kodeksu pracy, jak ma to miejsce w wypadku zastosowanych przez GITD przepisów; odesłania te wymuszają z kolei zapożyczenia terminologiczne właściwe stosunkowi pracy. Z tych względów termin "praca" w ujęciu prawa administracyjnego stał się terminem opisującym dowolną relację zatrudnienia, nawet wówczas gdy jest pozbawiona cechy kierownictwa pracodawcy (art. 22 § 1 k.p.). Stąd, jeżeli przepisy prawa administracyjnego zamierzają "powrócić" do kodeksowej formuły "pracy", "pracownika", "stanowiska pracy", każdorazowo ustawodawca to wyraźnie zaznacza, tworząc definicję legalną takiego zatrudnienia, jak ma to miejsce choćby w art. 2 pkt 51 ustawy z dnia 20 marca 2025 r. o rynku pracy i służbach zatrudnienia (Dz.U. z 2025 r., poz. 620) lub w art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2025 r., poz. 1208). Regulacje u.t.d. takich definicji nie tworzą, więc forma zatrudnienia kierowcy (podstawa wykonywania pracy, wyznaczenia stanowiska pracy) nie miały znaczenia dla wyniku sprawy. Okoliczności ustalone w chwili kontroli były dostateczne do stwierdzenia wykonywania pracy przez kierowcę na rzecz skarżącej i pominięcie dalszych czynności dowodowych zmierzających do ustalenia szczegółów umownych relacji zatrudnienia nie stanowiło naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2026 r., poz. 118).