II GSK 907/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Protokolant asystent sędziego Wojciech Pach po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 2727/22 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 1 sierpnia 2022 r. nr EA-b-1184/887/22 w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na broń palną sportową do celów sportowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz Komendanta Głównego Policji 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

I. Przedmiot kontroli kasacyjnej. Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 2727/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] (strona skarżąca, skarżący) na decyzję Komendanta Głównego Policji (KGP, organ II instancji, organ) z dnia 1 sierpnia 2022 r., nr EA-b-1184/887/22, w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na broń palną sportową do celów sportowych. II. Stan sprawy wynikający z kontrolowanego wyroku. Pismem z dnia 13 stycznia 2022 r. strona skarżąca zwróciła się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim (organ I instancji) o wydanie pozwolenia broń palną sportową do celów sportowych. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że jest członkiem [...]. Do wniosku strona skarżąca dołączyła: kopię zaświadczenia o członkostwie w ww. organizacji; kopię pozytywnego orzeczenia lekarskiego nr 01/2022 z dnia 10 stycznia 2022 r.; orzeczenie psychologiczne nr 01/01/2022 z dnia 11 stycznia 2022 r., wskazujące, że nie należy do osób wymienionych w art. 15 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (u.b.a.) i może dysponować bronią; kopię patentu potwierdzającego kwalifikacje do uprawiania sportu strzeleckiego w dyscyplinach: [...]; kopię ważnej do 31 grudnia 2021 r. licencji [...], uprawniającej do udziału we współzawodnictwie w sporcie strzeleckim w ww. dyscyplinach. Pismem z dnia 18 stycznia 2022 r. organ I instancji wezwał stronę skarżącą do przedstawienia oryginału lub kopii aktualnej licencji [...], tj. na 2022 r., co strona skarżąca uczyniła w dniu 2 marca 2022 r. Pismem z dnia 20 stycznia 2022 r. Naczelnik Wydziału do Walki z Przestępczością Narkotykową Komendy Miejskiej Policji w Gorzowie Wlkp. poinformował organ I instancji, że w dniu 22 czerwca 2021 r. strona skarżąca została zatrzymana w związku z podejrzeniem posiadania środków odurzających w postaci marihuany w ilości 2,31 g netto. W ramach prowadzonego pod nadzorem Prokuratury Rejonowej w Gorzowie Wlkp. postępowania w związku z podejrzeniem popełnienia czynu zabronionego określonego w art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (u.p.n.), po wykonaniu niezbędnych czynności procesowych stronę skarżącą zwolniono w dniu 23 czerwca 2021 r. W związku z posiadaniem przez nią nieznacznej ilości środków odurzających przeznaczonej na użytek własny ww. postępowanie na podstawie postanowienia Prokuratora Rejonowego w Gorzowie Wlkp. umorzono w dniu 1 lipca 2021 r. zgodnie z art. 62a u.p.n. W związku z powzięciem wiadomości o ww. okolicznościach pismami z dnia 21 stycznia 2022 r. organ I instancji odwołał się zarówno od ww. orzeczenia lekarskiego, jak i psychologicznego. W ostatecznym orzeczeniu lekarskim z dnia 8 marca 2022 r., nr 2/2022, stwierdzono, że strona skarżąca należy do osób wymienionych w art. 15 ust. 1 pkt 2 i 4 u.b.a. i nie może dysponować bronią. Z kolei w ostatecznym orzeczeniu psychologicznym z dnia 24 marca 2022 r., nr 118/2022, stwierdzono, że strona skarżąca nie należy do osób wymienionych w art. 15 ust. 1 pkt 3 u.b.a. i może dysponować bronią. Pismem z dnia 25 kwietnia 2022 r. strona skarżąca zwróciła uwagę na pozytywne w obu instancjach orzeczenie psychologiczne oraz fakt, że orzeczenie lekarskie w trybie odwoławczym wydane zostało wyłącznie na podstawie wywiadu psychiatrycznego, o czym poinformowano ją przed wydaniem ww. orzeczenia. Decyzją z dnia 2 maja 2022 r., nr PA-B.642.10391.GO.S.2022/IS, działając na podstawie art. 12 ust. 1, art. 10 ust. 1 oraz art. 15 ust. 1 pkt 2 i 4 u.b.a., organ odmówił stronie skarżącej wydania pozwolenia na pięć sztuk broni palnej sportowej do celów sportowych. Pismem z dnia 2 czerwca 2022 r. strona skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Decyzją z dnia 1 sierpnia 2022 r. organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu KGP wskazał, że strona skarżąca nie posiada zdolności do dysponowania bronią. Po przeprowadzeniu badań w trybie odwoławczym lekarz upoważniony do badań lekarskich osób ubiegających się o pozwolenie na broń lub je posiadających wydał orzeczenie stwierdzające, że strona skarżąca należy do osób wymienionych w art. 15 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy o broni i amunicji i nie może dysponować bronią, a upoważniony psycholog, że nie należy ona do osób wymienionych w art. 15 ust. 1 pkt 3 ustawy o broni i amunicji i może dysponować bronią. Dla organów Policji takie orzeczenia lekarskie i psychologiczne mają moc wiążącą i determinują sposób rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Organ II instancji zaznaczył, że ustawodawca wymaga, aby tak orzeczenie psychologiczne, jak i lekarskie potwierdzało zdolność do dysponowania bronią palną. Jeżeli którekolwiek z nich dyskwalifikuje stronę czy to z przyczyn psychologicznych, czy zdrowotnych pozwolenie nie może być wydane. Negatywne orzeczenie lekarskie wyklucza bowiem możliwość dysponowania przez stronę skarżącą bronią, a jako ostateczne ma charakter wiążący. KGP podkreślił przy tym, że organy Policji nie są uprawnione do oceny przyczyn, dla których uprawniony lekarz lub psycholog orzekli o braku zdolności do dysponowania przez stronę bronią, tzn. które z wymaganych do wydania orzeczenia badań cząstkowych miało wpływ na jego treść. Organy Policji nie mają zatem ani wiedzy, ani kompetencji do oceny stanu zdrowia psychofizycznego osoby ubiegającej się o broń, ani też wpływu na treść orzeczeń, bowiem opinia w nich wydana jest następstwem szczegółowej analizy przeprowadzonych badań. Nie mają również kompetencji do weryfikowana rozbieżności pomiędzy orzeczeniami wydanymi w pierwszej i w drugiej instancji. Organ II instancji końcowo wskazał, że strona skarżąca dysponowała uprawnieniem wynikającym z art. 15i u.b.a., lecz z niego nie skorzystała. Na powyższą decyzję strona skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę KGP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. III. Ocena prawna wyrażona w kontrolowanym wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opisanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd pierwszej instancji, powołując się na art. 15 ust. 1 pkt 2 i 4 u.b.a., stwierdził, że okoliczności wskazane w treści ww. przepisu w sposób bezwzględny uniemożliwiają nabycie prawa do posiadania broni. Dlatego osoba, która występuje z wnioskiem o wydanie pozwolenia na broń, zobowiązana jest do przedstawienia właściwemu organowi Policji orzeczeń lekarskiego i psychologicznego stwierdzających, że nie należy do osób wymienionych w art. 15 ust. 1 pkt 2-4 u.b.a., i potwierdzającego, że może dysponować bronią, wydanych przez upoważnionych lekarza i psychologa, nie wcześniej niż 3 miesiące przed dniem złożenia wniosku. Badania te, jak stwierdził Sąd, są jedynym środkiem wykazania, że wnioskodawca posiada zdolność psychofizyczną niezbędną do posiadania broni. Przepisy u.b.a. nie zawierają żadnych alternatywnych środków dowodowych, które zastępują badania psychologiczne i lekarskie. Następnie Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że procedura weryfikacji orzeczeń lekarskich i psychologicznych posiada charakter kompletny, odrębny od jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Organ Policji jest zatem związany orzeczeniem wydanym przez upoważnionych lekarzy lub psychologów i nie może przeprowadzać dodatkowych dowodów mających na celu weryfikację prawdziwości konkluzji wydanego orzeczenia. W dalszej kolejności Sąd pierwszej instancji nadmienił, że, w sytuacji gdy w wyniku rozpatrzenia odwołania od pierwszego orzeczenia lekarskiego wystawionego w dniu 10 stycznia 2022 r., po ponownym zbadaniu strony skarżącej, lekarz stwierdził w ostatecznym orzeczeniu lekarskim z dnia 8 marca 2022 r., że strona skarżąca należy do osób wymienionych w art. 15 ust. 1 pkt 2 i 4 u.b.a. i nie może dysponować bronią, organ I instancji był zobligowany do odmowy wydania pozwolenia. Przedstawione przez stronę skarżącą nieostateczne pozytywne orzeczenie lekarskie (negatywnie zweryfikowane w trybie odwoławczym) oraz pozytywne orzeczenia psychologiczne w obu instancjach nie mogły w ocenie Sądu wywrzeć wpływu na rozstrzygnięcie organu. Gdy podstawą odmowy wydania pozwolenia jest negatywne orzeczenie lekarskie, dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma już znaczenia pozytywne orzeczenie psychologiczne obejmujące inny zakres badania. Konkludując, Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że przyznane wojewodzie w art. 15i ust. 1 u.b.a. kompetencje kontrolne w zakresie wydawania orzeczeń lekarskich i psychologicznych nie obejmują możliwości ich podważania. Niemniej jednak wojewoda na podstawie ustaleń kontroli może przedstawić odpowiednio lekarzowi upoważnionemu lub psychologowi upoważnionemu, których czynności były przedmiotem kontroli, a jeżeli badania były wykonywane w podmiocie leczniczym - również kierownikowi tego podmiotu, w wystąpieniu pokontrolnym zalecenia pokontrolne nakazujące usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości i określić termin ich wykonania. Takie zalecenia byłyby wiążące dla organu wydającego zaskarżoną decyzję. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.). IV. Skarga kasacyjna i jej zarzuty. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła strona skarżąca, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono obrazę przepisów postępowania, mogącą "istotnie wpływać na treść wyroku", polegającą na uchybieniu treści art. 6, art. 7, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uznanie za uzasadnione utrzymania w mocy decyzji odmawiającej wydania pozwolenia na broń, w sytuacji gdy żaden z dowodów nie pozwolił na stwierdzenie u ubiegającego się o pozwolenie istnienia zaburzeń psychicznych ani uzależnienia od alkoholu lub substancji psychoaktywnych, a w toku postępowania administracyjnego nie wyjaśniono, z jakiego powodu w orzeczeniu lekarskim uznano, że ubiegający się o pozwolenie należy do osób wymienionych w art. 15 ust. 1 pkt 2 i 4 u.b.a., w sytuacji gdy nie wynikało to z treści orzeczenia lekarskiego, oraz brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej takiego rozstrzygnięcia. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. V. Stanowisko strony przeciwnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. VI. Uzasadnienie prawne wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: 1. Skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu. 2. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od strony skarżącej kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych. 3. Wobec niestwierdzenia określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania sądowego, jak również przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji podniesionych zarzutów kasacyjnych. 4. Strona skarżąca kasacyjna podniosła zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego w zakresie art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 6, 7 i 77 § 1 k.p.a., nie wiążąc z tymi ostatnimi przepisami koniecznego wzorca kontrolnego z zakresu sądowoadministracyjnej normy odniesienia. Powyższy defekt konstrukcyjny tak sformułowanego zarzutu nie stanowi jednak przeszkody do jego weryfikacji. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez "brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej" oddalenia skargi na decyzję odmawiającą wydania pozwolenia na broń, Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że powyższy przepis może być skutecznie wskazywany jako przedmiot zarzutu kasacyjnego, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego: 1) nie zawiera co najmniej jednego z ustawowych elementów formalnych; 2) nie zawiera stanowiska sądu co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia; 3) nie zawiera oceny prawnej co do istoty sprawy, której dotyczy skarga; 4) zawiera istotne wady konstrukcyjne (np. istotne sprzeczności treściowe, niejasność, niepełność lub nielogiczność wywodu), które sprawiają, że orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej. W sprawie, której dotyczy skarga kasacyjna, nie stwierdzono zaistnienia jakiekolwiek ze wskazanych postaci naruszenia obowiązków procesowych, o których mowa w analizowanym przepisie. W szczególności brak jest podstaw do twierdzenia, że kontrolowany Sąd Wojewódzki nie wyjaśnił podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia. Omówienie oraz eksplikacja procesu sądowoadministracyjnej wykładni oraz subsumpcji relewantnych przepisów prawa materialnego i procesowego są względnie wyczerpujące (zob. s. 5-10 uzasadnienia), co pozwala na dokonanie efektywnej kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku w granicach podniesionych zarzutów. Wątpliwości lub zastrzeżenia strony skarżącej co do zupełności lub merytorycznej prawidłowości oceny przez Sąd meriti zarzutów skargi lub określonych zagadnień z zakresu prawa procesowego lub materialnego nie mogą być natomiast przedmiotem oceny kasacyjnej na tle zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów postępowania w zakresie art. 6, 7 i 77 § 1 k.p.a. Jakkolwiek Sąd Wojewódzki nie mógł bezpośrednio naruszyć powyższych przepisów, to jednak z treści opisowej wywiedzionego zarzutu wynika, że autor skargi kasacyjnej implicite powiązał je z przepisem będącym podstawą oddalenia skargi (art. 151 p.p.s.a.), kwestionując w istocie pozytywną weryfikację legalności proceduralnej zaskarżonej decyzji na tle okoliczności istotnych w świetle art. 15 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (u.b.a.). W ocenie strony skarżącej kasacyjnie, "żaden z dowodów" zgromadzonych w sprawie "nie pozwolił na stwierdzenie" u niej "istnienia zaburzeń psychicznych, (...) uzależnienia od alkoholu lub substancji psychoaktywnych, a w toku postępowania administracyjnego nie wyjaśniono, z jakiego powodu w orzeczeniu lekarskim" uznano, że należy ona "do osób wymienionych w art. 15 ust. 1 pkt 2 i 4 u.b.a.". Stanowisko zaprezentowane w treści powyższego zarzutu nie znajduje uzasadnienia w świetle materiału dowodowego wynikającego z akt sprawy oraz przedłożonego Sądowi Wojewódzkiemu (zob. załącznik do pisma procesowego z dnia 23 stycznia 2023 r.) dokumentu w postaci psychiatrycznego wywiadu lekarskiego z dnia 8 marca 2022 r., przeprowadzonego w ramach badania lekarskiego, o którym mowa w art. 15a ust. 2 u.b.a., w związku ze złożeniem przez organ I instancji odwołania od orzeczenia lekarskiego nr 01/2022 z dnia 10 stycznia 2022 r., oraz treści mających zastosowanie w sprawie uregulowań materialnoprawnych. Z art. 15h ust. 7 u.b.a. wynika, że orzeczenie lekarskie wydane w trybie odwołania – jako ostateczne – jest zasadniczo wiążące dla właściwych organów Policji, które nie są uprawnione do weryfikowania jego treści, w tym dokonywania oceny wyników badań lub dokumentacji będącej podstawą jego wydania. Organy te są natomiast upoważnione i zobowiązane do weryfikacji formalnej orzeczenia lekarskiego w zakresie zachowania wymogu jego wystawienia przez lekarza wpisanego do rejestru lekarzy upoważnionych, o którym mowa w art. 15b ust. 2 u.b.a., zastosowania wzoru orzeczenia lekarskiego, o którym mowa w art. 15f ust. 1 i art. 15h ust. 7 ww. ustawy, ustalonego w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 sierpnia 2019 r. w sprawie badań lekarskich i psychologicznych osób występujących o wydanie pozwolenia na broń lub zgłaszających do rejestru broń pneumatyczną oraz posiadających pozwolenie na broń lub zarejestrowaną broń pneumatyczną (Dz.U. z 2021 r. poz. 2178 ze zm.; zob. § 6) oraz prawidłowości (kompletności) wypełnienia powyższego wzoru. Odmiennym zagadnieniem jest następcza weryfikacja warstwy merytorycznej badania lekarskiego oraz wydanego orzeczenia w świetle art. 15a ust. 2 (w tym w zakresie badań psychiatrycznych, okulistycznych, innych specjalistycznych lub pomocniczych oraz ich wyników) w zw. z art. 15f ust. 1 u.b.a. na podstawie karty badania lekarskiego, o której mowa w art. 15f ust. 3 w zw. z art. 15a ust. 2 u.b.a. (sporządzonej zgodnie z wzorem określonym załączniku nr 2 do ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 sierpnia 2019 r.), oraz jej załączników w postaci wyników badań specjalistycznych i pomocniczych (art. 15f ust. 4 u.b.a.). Weryfikacja tego rodzaju może nastąpić jedynie w trybie postępowania kontrolnego przeprowadzonego przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce wydania orzeczenia lekarskiego (zob. art. 15i i n. u.b.a.). Dopiero na podstawie ustaleń kontroli wojewoda może przedstawić odpowiednio lekarzowi upoważnionemu, którego czynności były przedmiotem kontroli, a jeżeli badania były wykonywane w podmiocie leczniczym - również kierownikowi tego podmiotu, w wystąpieniu pokontrolnym, zalecenia pokontrolne nakazujące usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości i określające termin ich wykonania, a w przypadku nieusunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w powyższym terminie organ ten składa wniosek do właściwego komendanta wojewódzkiego Policji prowadzącego rejestr o wykreślenie z rejestru lekarzy upoważnionych lekarza upoważnionego, którego czynności były przedmiotem kontroli (art. 15j ust. 7-8 u.b.a.). Jeżeli więc względem skarżącego wydano ostateczne orzeczenie lekarskie nr 2/2022 z dnia 8 marca 2022 r. stwierdzające, że należy on do osób wymienionych w art. 15 ust. 1 pkt 2 i 4 u.b.a. i nie może dysponować bronią, a weryfikacja formalna tego orzeczenia nie podważyła jego mocy wiążącej – co w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości – to obowiązkiem KGP było wydanie decyzji negatywnej w przedmiocie wniosku skarżącego o wydanie pozwolenia na broń palną. 5. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184, art. 204 pkt 1 oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej oraz zasądzeniu od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz Komendanta Głównego Policji kwoty 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. ----------------------- 2