II GSK 920/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Maciejko (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del WSA Izabella Janson Protokolant asystent sędziego Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 lutego 2023 r. sygn. akt III SA/Wr 526/21 w sprawie ze skargi M. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 24 maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od M. J. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1000 (tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 8 lutego 2023 r., sygn. akt III SA/Wr 526/21 uwzględnił wniesioną przez M. J. skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (zwanego dalej GITD) z dnia 24 maja 2021 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 18 lutego 2021 r., nr [...] nakładającą na M. J. karę pieniężną w wysokości 3 350 zł za naruszenia przepisów o transporcie drogowym polegające na: a) 37-krotnym niespełnieniu wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykreskówkę lub kartę kierowcy w okresie od 2 września 2020 r. do 30 września 2020 r., w wysokości 1 850 zł w zakresie symbolu państwa rozpoczęcia i zakończenia dziennego okresu pracy kierowcy (naruszenie z lp. 6.3.8 zał. nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, Dz.U. z 2024 r., poz. 1539, zwanej dalej u.t.d., zagrożone karą 50 zł za każde naruszenie), b) wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w tachograf, który nie został sprawdzony lub poddany przeglądowi przez warsztat posiadający zezwolenie, tj. tachografu, który wykazywał inny numer rejestracyjny pojazdu ([...]), zamiast numeru aktualnego ([...]; naruszenie z lp. 6.1.5 zał. nr 3 do u.t.d., zagrożone karą 1 000 zł), a także c) nieterminowym pobieraniu danych z karty kierowcy, tj. uchybieniu terminowi 28-dniowemu określonemu w art. 1 ust. 3 lit. b rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców (Dz.Urz. UE Seria L z 2010 r., Nr 168, s. 16, zwanego dalej rozporządzeniem nr 581/2010; naruszenie z poz. 6.3.17 zał. nr 3 do u.t.d.). Wyrokiem tym uchylono decyzję II instancji i zasądzono od GITD na rzecz M. J. 1 051 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W wyroku, z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, zwanej dalej p.p.s.a.), Sąd I instancji stwierdził, że kwestionowaną decyzję wydano z naruszeniem art. 92a ust. 1 i 7 w zw. z art. 4 pkt 22, a także lp. 6.3.8 zał. nr 3 do u.t.d., tj. w części wymierzającej karę z tytułu deliktu w postaci wielokrotnego niespełnienia wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykreskówkę lub kartę kierowcy (w zakresie symboli państwa rozpoczęcia i zakończenia dziennego okresu pracy kierowcy) w okresie od 2 września 2020 r. do 30 września 2020 r., w łącznej wysokości 1 850 zł. W pozostałym zakresie decyzja odpowiadała prawu. Prawidłowo ustalono stan faktyczny. W trakcie kontroli drogowej w dniu 30 września 2020 r. na drodze krajowej nr 3 ustalono, że kierowca prowadzący pojazd marki Man (nr rej. [...]) wykonywał na rzecz w imieniu skarżącej M. J. przewóz rzeczy. Wykazano, że w okresie od 2 września 2020 r. do 30 września 2020 r. nie dokonał ręcznego wprowadzania danych na wykreskówkę lub kartę kierowcy (nie wprowadzając symbolu państwa rozpoczęcia i zakończenia dziennego okresu pracy w dniach: 2, 7-11, 14-18, 22-25 oraz 28-30 września 2020 r.). Jak przyjął Sąd I instancji, delikt taki podlega karaniu, ale nie na podstawie lp. 6.3.8 zał. nr 3 do u.t.d., lecz na podstawie art. 34 ust. 7 i art. 41 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz.Urz. UE Seria L z 2014 r., Nr 60, s. 1, zwanego dalej rozporządzeniem nr 165/20154). Przepisy dotyczące niewprowadzania w tachografie cyfrowym symboli państw rozpoczęcia i zakończenia dziennego okresu pracy kierowcy należy interpretować z uwzględnieniem pkt H16 poz. 2 zał. III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie minimalnych warunków wykonywania rozporządzeń (WE) nr 561/2006 i (UE) nr 165/2014 oraz dyrektywy 2002/15/WE w odniesieniu do przepisów socjalnych dotyczących działalności w transporcie drogowym oraz uchylającej dyrektywę Rady 99/599/EWG (Dz.Urz. Seria L z 2006 r., Nr 102, s. 35, zwanej dalej dyrektywą nr 2006/22/WE). Dyrektywa wskazuje bowiem naruszenie w postaci "niespełnienia wymogu ręcznego wprowadzenia danych w stosownych przypadkach" i określa "podstawę prawną" w postaci art. 34 ust. 3 rozporządzenia nr 165/2014, który reguluje przypadek wprowadzania danych (ręcznie do tachografu analogowego i manualnie do tachografu cyfrowego) gdy kierowca oddalając się od pojazdu nie jest w stanie używać tachografu; podobnie jak poz. 2 pkt 17 zał. I rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego oraz zmieniającego załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz.Urz. UE Seria L z 2016 r., Nr 74, s. 8, zwanego dalej rozporządzeniem nr 2016/403). Tymczasem art. 34 ust. 7 rozporządzenia nr 165/2014 zawiera opis deliktu polegającego na niewprowadzeniu w tachografie cyfrowym symbolu państwa rozpoczęcia i zakończenia dziennego okresu pracy. Skoro dyrektywa nie zawiera odpowiedniej podstawy prawnej przypisanej do takiego deliktu, to sam przepis prawa krajowego w postaci art. 6.3.8 zał. nr 3 do u.t.d. nie mógł stanowić podstawy nałożenia kary bowiem jest regulacją nie dość jasno określającą jaki czyn podlega karaniu. Karę należało zatem w postępowaniu administracyjnym zrekonstruować z art. 41 ust. 1 rozporządzenia nr 165/2014 kierując się kryteriami skuteczności, proporcjonalności, odstraszania i niedyskryminacji. Z wyrokiem nie zgodził się Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosząc od niego skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego w postaci: art. 34 ust. 3 i 7 rozporządzenia nr 165/2014, poz. 2 pkt 17 zał. I do rozporządzenia nr 2016/403, art. 92 i art. 7 oraz lp. 6.3.8 zał. nr 3 do u.t.d., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że naruszenie określone w lp. 6.3.8 zał. nr 3 do u.t.d. powinno równocześnie wyczerpywać znamiona czynów z rozporządzenia nr 2016/403 i posiadać taką samą wagę, skoro rozporządzenie nr 2016/403 ma znaczenie tylko dla postępowań w sprawach utraty dobrej reputacji, prowadzonych na podstawie art. 7d ust.1 i 1a u.t.d.; niewprowadzenie na kartę kierowcy symbolu państwa rozpoczęcia i zakończenia dziennego okresu pracy kierowcy było czynem niespełnienia wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykreskówkę lub kartę z lp. 6.3.8 zał. nr 3 do u.t.d., a także 2. przepisów postępowania w postaci art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 41 ust. 1 rozporządzenia nr 165/2014 i art. 19 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.Urz. Seria L z 2006 r., Nr 102, s. 1, zwanego dalej rozporządzeniem nr 561/2006) i art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483, zwanej dalej Konstytucją RP), poprzez przyjęcie, że wskutek braku adekwatnego przepisu prawa krajowego organ powinien skonstruować podstawę odpowiedzialności z przepisów prawa unijnego, a należną karę ustalić w sposób proporcjonalny, odstraszający i niedyskryminujący, odpowiadający wymogom art. 41 ust. 1 rozporządzenia nr 165/2014 i art. 19 ust. 1 rozporządzenia nr 561/2006, podczas gdy zał. 3 do u.t.d. nie pozwala miarkować wysokości kary i wyznacza je w sposób sztywny. Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. J. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W badanej sprawie nie wystąpiły podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają podstawy określone w art. 174 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 34 ust. 3 i 7 rozporządzenia nr 165/2014, poz. 2 pkt 17 zał. I do rozporządzenia nr 2016/403, art. 92 i art. 7 oraz lp. 6.3.8 zał. nr 3 do u.t.d., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że naruszenie określone w lp. 6.3.1 zał. nr 3 do u.t.d. powinno równocześnie wyczerpywać znamiona czynów z rozporządzenia nr 2016/403 i posiadać taką samą wagę, skoro rozporządzenie nr 2016/403 ma znaczenie tylko dla postępowań w sprawach utraty dobrej reputacji, prowadzonych na podstawie art. 7d ust.1 i 1a u.t.d.; niewprowadzenie na kartę kierowcy symbolu państwa rozpoczęcia i zakończenia dziennego okresu pracy kierowcy było czynem niespełnienia wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykreskówkę lub kartę z lp. 6.3.8 zał. nr 3 do u.t.d., a także – częściowo – zarzut drugi, w zakresie zarzucającym Sądowi I instancji naruszenie art. 41 ust. 1 rozporządzenia nr 165/2014 i art. 19 ust. 1 rozporządzenia nr 561/2006, poprzez przyjęcie, że wskutek braku adekwatnego przepisu prawa krajowego organ powinien skonstruować podstawę odpowiedzialności z przepisów prawa unijnego, a należną karę ustalić przez jej miarkowanie, w sposób proporcjonalny, odstraszający i niedyskryminujący. Wbrew ocenie Sądu I instancji, część decyzji z dnia 24 maja 2021 r., nr [...] orzekająca o nałożeniu kary za naruszenie przepisów o transporcie drogowym polegające na wielokrotnym niespełnieniu wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykreskówkę lub kartę kierowcy (poprzez niewprowadzenie symbolu państwa rozpoczęcia i zakończenia dziennego okresu pracy kierowcy) w okresie od 2 września 2020 r. do 30 września 2020 r., w wysokości 1 850 zł, na podstawie art. 92a ust. 1 i 7 oraz lp. 6.3.8 zał. nr 3 do u.t.d. nie została dotknięta naruszeniem prawa materialnego, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., a więc naruszeniem, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Istota sporu sprowadza się do oceny, czy lp. 6.3.8 zał. nr 3 do u.t.d. stanowi dostateczną, samodzielną podstawę do nałożenia kary za niewprowadzenie na kartę kierowcy danych wymaganych przez art. 34 ust. 7 rozporządzenia nr 165/2014, a więc danych w postaci symbolu państwa, w którym kierowca rozpoczyna i kończy dzienny okres pracy. Przepisy: a) pkt H16 poz. 2 zał. III do dyrektywy nr 2006/22/WE i b) poz. 2 pkt 17 zał. I do rozporządzenia nr 2016/403, wiążą z przyczynę braku wpisu z podstawą określoną w art. 34 ust. 3 rozporządzenia nr 165/2014, a więc z niewprowadzeniem danych (ręcznie do tachografu analogowego i manualnie do tachografu cyfrowego) gdy kierowca oddalając się od pojazdu nie jest w stanie używać tachografu, nie zaś z niewpisaniem symbolu państwa. Nie obejmują zatem przypadku niewprowadzenia danych w postaci symbolu państwa. Zgodnie z lp. 6.3.8 zał. nr 3 do u.t.d., deliktem podlegającym karze pieniężnej w wysokości 50 zł jest niespełnienie wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykreskówkę lub kartę kierowcy. Zgodnie z art. 34 ust. 7 rozporządzenia nr 165/2014, kierowca wprowadza w tachografie cyfrowym symbole państw, w których rozpoczyna i kończy dzienny okres pracy. Obydwie te regulacje są dostateczne do skonstruowania podstawy odpowiedzialności i nałożenia kary na przewoźnika, którego kierowca nie wprowadził na kartę kierowcy symbolu państwa, w którym rozpoczął i (lub) zakończył dzienny okres pracy. Klauzula "niespełnienia wymogu wprowadzenia danych na kartę kierowcy" zawarta w przepisie sankcjonującym (lp. 6.3.8 zał. nr 3 do u.t.d.) wymaga od organu stosującego prawo odnalezienia regulacji sankcjonowanej, a więc normującej wymagane prawem dane podlegające zamieszczeniu na karcie kierowcy; przepis art. 34 ust. 7 rozporządzenia nr 165/2014 wprowadzający obowiązek zamieszczania tam symbolu państwa, w którym kierowca rozpoczyna i kończy dzienny okres pracy, określa właśnie jedną z wielu danych wymagających wprowadzenia przez kierowcę na kartę. Związek pomiędzy lp. 6.3.8 zał. nr 3 do u.t.d. i art. 34 ust. 7 rozporządzenia nr 165/2014 jest wyraźny i wynika z art. 4 pkt 22 u.t.d., zgodnie z którym przez obowiązki lub warunki przewozu drogowego rozumie się na tle u.t.d. obowiązki lub warunki wynikające m.in. z rozporządzenia nr 165/2014, i to bez jakichkolwiek dalszych zastrzeżeń. Są to te same "obowiązki lub warunki", jakich wymaga art. 92a ust. 1 u.t.d., a tym samym i obowiązki, do których odsyła art. 92a ust. 7 u.t.d., przenosząc ich egzemplifikację do zał. nr 3 do u.t.d. Przepisy: a) pkt H16 poz. 2 zał. III do dyrektywy nr 2006/22/WE i b) poz. 2 pkt 17 zał. I do rozporządzenia nr 2016/403, wskazujące jako przyczynę braku wpisu podstawę określoną w art. 34 ust. 3 rozporządzenia nr 165/2014, a więc niewprowadzenie danych (ręcznie do tachografu analogowego i manualnie do tachografu cyfrowego) gdy kierowca oddalając się od pojazdu nie jest w stanie używać tachografu, nie zaś z niewpisaniem symbolu państwa – nie znajdowały w badanej sprawie zastosowania. Jak jednoznacznie wynika z art. 1 ust. 3 rozporządzenia nr 2016/403 akt ten reguluje zasady odpowiedzialności w sprawach, w których przepisy krajowego postępowania administracyjnego dotyczą oceny dobrej reputacji, a więc w sprawach, w których treść deliktu konstruowana jest na podstawie art. 7d u.t.d. Temu też służy kategoryzacja, jaka ma miejsce w zał. I do rozporządzenia nr 2016/403 i w zał. III do dyrektywy nr 2006/22/WE (który zgodnie z art. 1 ustanawia warunki wykonywania rozporządzenia nr 2016/403), wprowadzająca gradację naruszeń wymaganych podczas oceny zachowania dobrej reputacji, tj. naruszeń: najpoważniejszych, bardzo poważnych i poważnych, nazwanych przez obydwa te akty "poziomem przewinienia". Jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy lp. 6.3.8 zał. nr 3 do u.t.d. i art. 34 ust. 7 rozporządzenia nr 165/2014 są dostateczną, samodzielną, podstawą do nałożenia kary za niewprowadzenie wpisu na kartę kierowcy dotyczącego symbolu państwa rozpoczęcia i zakończenia dziennego okresu pracy kierowcy (wyroki: z dnia 23 września 2025 r., sygn. akt II GSK 1179/23, Lex nr 2928746 oraz z dnia 29 maja 2025 r., sygn. akt II GSK 2626/21, CBOSA). W postępowaniu o takim przedmiocie nie znajdują zastosowania regulacje wykazów z rozporządzenia nr 2016/403, bowiem to postępowanie nie dotyczy naruszeń prowadzących do utraty dobrej reputacji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2025 r., sygn. akt II GSK 1010/23, Lex nr 3993730). Zakres zastosowania rozporządzenia nr 2016/403 ogranicza się do ustalania poważnych naruszeń prowadzących do utraty dobrej reputacji w trybie art. 7d u.t.d. i nie podlega stosowaniu łącznie z lp. 6.3.8 zał. nr 3 do u.t.d. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2024 r., sygn. akt II GSK 275/24, Lex nr 275734) Sąd I instancji zupełnie też pominął, że prawodawca w odmienny sposób uregulował treść deliktu związanego z wprowadzaniem symbolu państwa na użytek postępowania w sprawie kary za naruszenie obowiązków i warunków przewozu (z art. 92a ust. 1 u.t.d.) względem postępowania w sprawie stwierdzenia utraty dobrej reputacji (z art. 7d u.t.d.); w pierwszym przypadku delikt obejmuje wyłącznie niewprowadzenie symbolu państwa każdego dnia pracy (w chwili jego rozpoczęcia i zakończenia; art. 34 ust. 7 rozporządzenia nr 165/2014), natomiast w drugim wypadku deliktem jest już: albo brak informacji obejmującej symbol państwa, którego granicę przekroczył kierowca w ciągu dziennego okresu pracy (poz. 2 pkt 22 zał. I do rozporządzenia nr 2016/403 i pkt 13 poz. 2 zał. I do dyrektywy 2006/22/WE) albo brak symbolu państwa rozpoczęcia i zakończenia pracy z poz. 2 pkt 23 zał. I do rozporządzenia nr 2016/403 i pkt I14 poz. 2 zał. I do dyrektywy 2006/22/WE (wskazując w obydwu podstawę w postaci art. 34 ust. 7 rozporządzenia nr 165/2014). Można więc nie dokonywać niektórych wpisów związanych z symbolem państwa, w jakim pracuje kierowca, a mimo to nie przekroczyć granicy odpowiedzialności w postaci utraty dobrej reputacji. Odwrotnie już nie; brak symboliki państwa w trakcie dnia pracy kierowcy, bez względu na przekroczenie granicy, jest jednakowym jakościowo naruszeniem obowiązku związanego z przewozem drogowym, zagrożonym karą 50 zł. Prawodawca nie tylko odróżnia obydwa reżimy odpowiedzialności, ale i różnicuje delikty dokonując na użytek jednego reżimu modyfikacji deliktu znanego reżimowi drugiemu. Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2026 r., poz. 118).